清末警察教育立法：中国近代警察教育法的奠基

柳卫民

（湖北警官学院，湖北 武汉 430034）

清末为中国由封建主义向资本主义发展的转折时期，也是中国传统教育与西方教育冲突与融合的时期。此时，中国逐渐沦为半殖民地半封建社会，民族矛盾日益尖锐，改革传统的封建教育制度和创设近代警察制度成为不可阻挡的历史潮流。为了维护封建专制统治，清朝政府建立了近代警察制度，逐步使警察教育法制化。清末警察教育立法为中国近代警察教育法的确立起到了奠基作用。

一、清末教育立法——清末警察教育立法的基础

迫于强大的社会进步的要求，为了延续封建统治，清王朝进行了教育改革。自此，以“礼法结合”为主要特征、为封建专制服务的中国古代教育法制开始解体，中国教育法制随之进入近代化的转折时期。

1902年，清朝管学大臣张百熙拟定了《钦定学堂章程》。其作为近代中国第一个教育法规，虽正式颁布并未实施，但对当时的新学校做了较全面的规定。在此基础上，1904年，张百熙与张之洞等人奏拟了《奏定学堂章程》。章程的颁行对推进教育改革、统一学制发挥了重要作用，并一直沿用到1911年清王朝灭亡为止。该章程除规定学校系统及学校管理体制、教授法、学校设置等内容外，还明确提出了“勿论何等学堂，均以忠孝为本，以中国经史之学为基。俾学生心术壹归于纯正，而后以西学论其知识，练其艺能，务期他日成才，各适实用，以仰付国家造就通才，慎防流弊之意”的教育宗旨。这是中国近代教育史上最早提出的教育宗旨，其核心是封建的忠孝思想，明显反映出“中学为体，西学为用”的方针。这个教育宗旨为清政府制定警察教育法规提供了依据和准则。［1］

1905年，清朝撤销国子监，设立学部作为全国最高教育行政机关。次年，清廷撤销学务处和学校司等省级教育行政机关，改设提学使司，作为各省专管教育的行政机构；在府、厅、州、县设劝学所为各地教育行政机关。1909年，清政府将全国划为十二个视学区，各区一到三省。至此，清王朝形成了从中央到地方的教育行政系统，为教育法规的贯彻落实提供了组织保障。

为了推行并规范“新教育”，除上述章程外，清政府还制颁了一系列的教育法规。教育行政方面有：《学部官制》、《各省学务官制、办事权限章程》、《视学官章程》、《劝学所章程》、《中央教育会章程》、《各省教育会章程》、《强迫教育章程》等；学校制度方面有：《增订各学堂管理通则》、《女子师范学堂章程》、《女子小学堂章程》、《简易识字学塾章程》、《改良私塾章程》、《小学经费暂行规程》等；职业教育方面有：《各省巡警学堂章程》、《财政学堂章程》、《各省实业学堂整顿筹划大纲》等。［2］

清末制定的这些教育法规保留了旧教育的内容，具有浓重的封建色彩。但是，清末教育立法确立了近代教育制度在中国的地位，促进了近代学校的发展，也为警察教育立法奠定了基础。

二、清末警察立法——清末警察教育立法的前提

清末建警立法虽然不过十余年的历史，但其法规数量及种类相当可观。仅光绪三十二年（公元1906年）至宣统三年（公元1911年），清朝政府颁行的全国性警察法规不下百件。从法规的内容和性质上区分，清末警察法规可分为两类。

（一）组织类法规

组织类法规，即有关警察机关之编制、隶属关系、人事安排、执掌划分方面的法规；具体而言，包括警察机构的组织，各机关之间的权限划分，官吏的任用、选拔、考核、奖惩、抚恤，设备、服装、警械的规格和等级，经费的筹措、使用，纪律、礼节，勤务与会议方式等方面的法规。如《巡警部官制章程》、《民政部官制章程》、《内外城巡警厅官制》、《考取巡警章程》、《各等巡警学堂学生毕业暂行章程》、《巡长、巡警勤务章程》、《民政部奏定巡警道属官任用章程》、《巡警禁令》、《巡警道官制并分课办事细则》、《使用哨笛简章》、《巡官长警赏罚章程》、《考核巡警官吏章程》、《司法警察职务章程》、《巡警礼式》、《部厅会议规则》、《稽核解支款项章程》、《民政部及巡警厅权限章程》、《巡官长警饷制》，以及各地警察官署制定的有关巡警招募、赏罚方面的章程，等等。［3］

（二）职权类法规

职权类法规，即警察机关及警察人员执行职务时所依据的法规，具体包括三个部分。

第一部分为治安行政管理法规，即保持公安、防止一般危害的法规。如《违警律》、《违警律施行办法》、《调查户口章程》、《户口管理规则》、《报律》、《大清印刷物专律》、《结社集会律》、《报律》、《检阅报章规则》、《火场救护规则》、《管理镖局枪支规则》、《管理娼妓规则》、《大清国籍条例》、《调查户口章程》、《呈报营业规则》、《呈报建筑规则》、《管理人力车规则》、《管理夜市执行细则》等。

第二部分为特殊行业管理法规，即附属于某个特殊行政部门，为辅助“其达成特殊行业之目的”的法规。清末有关卫生行业的警察法则即属于此类。如《预防时疫清洁规则》、《改定清道章程》、《管理饮食物营业规则》、《管理浴堂营业规则》、《管理种症规则》、《政务处议奏禁烟章程》、《管理售卖膏土章程》、《管理戒烟丸散规则》等。

第三部分为司法警察法规，即有关侦查罪犯、搜集证据、逮捕犯人，辅助司法机关行使司法权力方面的法律规定。如《检察厅调度司法警察章程》、《各处差役来京缉案章程》、《外城侦缉队章程》、《巡警总厅拘留所章程》、《民政部、法部协定移交接收预审厅后办事权限章程》等。

以上三部分法规从各个不同的方面规定了警察权的组成及其职权行使方式。

在清末十余年的时间里，这些法规为维护清王朝统治起到了不小的作用，但这些法规既体现了近代西方资本主义法理精神，又借鉴吸收了近代警察科学理念，还在某种程度上考虑到了中国既有的政治、经济与文化背景。因此，从一定意义上讲，清末警察立法对于规范清末警察建设起了非常重要的作用，成为了清末警察教育立法的前提条件。

三、清末警察教育立法的特点及评价

清末在兴办警政时极为重视警察教育，并在创建警务学堂过程中把章程的拟订作为头等大事来抓。警察院校在清末短短十年间之所以能够迅速地广泛举办，是与警察教育法制建设密切相关的。

（一）警察教育的规范化

清朝自创办警察之始，即认识到警察培训与警察人才、警政事业有密不可分的关系。清政府开办警察学校的目的在于为警察机构输送具有警察知识的官吏，并最终形成了高等巡警学堂、巡警教练所两级办学体系；此体系的建立是以警察教育法制建设为基础与保障的。

以京师为例。京师警务学堂设立第二年，即光绪二十八年（公元1902年），清朝政府就制颁了 《京师警务学堂章程》，包括总则、职制、教科、学期、课程，入学、退学、考试、给予及贷与，赏罚、附则等八章。光绪三十二年（公元1906年），清廷将京师警务学堂改造为京师高等巡警学堂，即制颁了《京师高等巡警学堂章程》。宣统二年（公元1910年），京师高等巡警学堂改隶民政部，更名为民政部高等巡警学堂，清廷立颁了《民政部高等巡警学堂章程》。这些章程内容涉及学校组织机构、人员设置、办学宗旨、学制、学科设置、课程结构、招生制度、学员待遇、考试制度、实习制度等警察教育的主要方面。更重要的是，这些章程的出台，体现出了当局对警察教育事项的重视，规范了警察教育，增强了警察教育的权威性。［4］

（二）警察教育法的统一化

清末后期，清廷加强了对各地警察教育立法的指导和监督，警察教育立法趋向统一。

由于清末各省巡警学堂 “所拟章程，编制课程多未一律”，学制短、程度低，并缺乏对基层一线警员的培训，光绪三十四年（公元1908年）10月，清民政部借鉴京师高等巡警学堂的举措及直隶开设巡警传习所的经验，奏颁了《各省巡警学堂章程》，对全国各省的警察教育体制、警务学堂的招生条件、招生数额、学堂的职员构成、课程的设置及学制、考试制度、分配方式都做出了统一的规定，对全国的警察教育体制进行了统一的规划。［5］

章程颁布后，各省高等巡警学堂纷纷设立，到1911年清王朝灭亡前，几乎所有省份都设立了高等巡警学堂。这些学堂为近代中国培养出了一大批警察专门人才。这批人才不仅成为清末警察队伍的基干，而且直接在北洋政府、南京国民政府时期的警察建设中，发挥着奠基性的作用。

（三）警察教育立法的层次性

在加强对地方警察教育立法指导的同时，清廷注意到了各地方的实际情况，允许各地根据中央立法的基本精神，制定本地方的警察教育法规，表现出层次性特点。

中央制定并通行全国的警察法规，既有专门为全国警察教育最高学府制定的法规，如《京师警务学堂章程》、《京师高等巡警学堂章程》、《民政部高等巡警学堂章程》等，又有为规范地方或部门警察教育出台的法规，如《各省巡警学堂章程》、《京师现设各等巡警学堂毕业生升转暂行章程》、《各等巡警学堂学生毕业暂行章程》等。［6］

地方制定并在本区域内有效的法规，如《北洋巡警学堂推广重订章程》、《北洋巡警学堂附本省申送附学章程》、《江南高等巡警学堂章程》等。《北洋巡警学堂附本省申送附学章程》规定，本省郡县有愿申送学员、学生来学者，只要遵照学堂规定的考选办法，就可在第一学期开学之时选送。鉴于各省多有请求派生来学的情况，该章程还规定，外省可以咨送学员和学生来学，送学人数、挑选方式由各省据情自定。由此可见，这些地方性警察教育法规绝大部分系地方当局为贯彻或变通执行中央警察教育法规出台的有关规章。

清末警察教育中体现的分层次办学、按类别培养、与实务结合、中央统一管理的思想，为民国时期的警察教育及其立法提供了范例而被沿袭与发展。

（四）警察教育立法的局限性

尽管中国建立近代警察制度的建立为大势所趋，但清末建警及警察教育立法具有很大的局限性。

一方面，清廷建警是迫于强大的社会压力和社会进步的要求，目的是维护与延续封建专制统治，警察教育内容的核心是封建的忠孝思想，从而悖反了近代警察法保护民众利益的基本宗旨。清廷政府官员少有机会研究近代警察教育理论，对西方警察及其教育制度知之甚少，国人对近代警察制度的认识知之更少。在这种背景下，清末警察教育立法必然带有两重性：既有向近代警察教育制度靠拢的进步倾向，又始终未能摆脱封建教育传统和落后的束缚，造成“因陋就简，有名无实”“形体虽具，精神尚虚”的结局。［7］

另一方面，清末警察教育立法主要借鉴了外国的立法经验。当时有人建议：“博采东籍，广延通才，参合考订。”因此绝大多数警察教育法规的制定参照了各国，特别是日本的警察教育法规，造成制定的警察教育法规不完全符合中国的国情，有理想化的成分。

清末制定的警察教育法规保留了封建教育的内容，既有不切合中国实际之处，又有浓重的封建色彩。这正是清末封建统治者意志的反映。

总而言之，清末制定的警察教育法规尽管不完全符合当时的中国国情，且有浓重的封建色彩，但是，清末警察教育法基本上反映了警察学和教育学的一般规律，确定了近代警察教育制度在中国的地位，促进了近代警察院校的发展，从制度上保证了近代中国警察教育稳步推进，从而为民国时期警察教育立法及中国近代警察教育法的确立起到了奠基的作用。

［1］柳卫民.中国势察教育立法研究［M］.武汉:武汉出版社，2006.

［2］刘兆伟等.中国教育法制史［M］.哈尔滨：黑龙江人民出版社，2002.

［3］韩延龙，苏亦工.中国近代警察史［M］.北京：社会科学文献出版社，2000.

［4］孟庆超.中国警察近代化研究［M］.北京：中国人民公安大学出版社，2006.

［5］孟庆超，宫淑艳.近代中国警察教育之探索［J］.山东警察学院学报，2005，（5）.

［6］万川.中国警政史［M］.北京：中华书局，2006.

［7］柳卫民.警察教育若干问题研充［M］.武汉:武汉出版社，2007.