关于集体林权抵押权实现问题的几点思考

杜 静

（六安职业技术学院，安徽 六安237158）

关于集体林权抵押权实现问题的几点思考

杜 静

（六安职业技术学院，安徽 六安237158）

有效控制集体林权抵押权实现风险对于推进林权抵押贷款具有重要意义。目前，法律风险、政策风险及配套措施不完善是金融机构实现集体林权抵押权时所面临的主要障碍。为此，应在法律上明确承认家庭承包方式取得的林地使用权可以抵押，完善森林采伐制度并积极推进森林资产评估制度与林权交易市场建设，有效化解金融机构林权抵押权的实现风险，保障林权抵押融资制度的健康发展。

集体林权改革；林权抵押贷款；抵押权实现；风险控制

一、林权抵押权实现对推进集体林权抵押贷款的意义

抵押权的实现是指抵押权人在债务人不履行到期债务或者发生当事人约定的实现担保物权的情形时，依法享有处分抵押物并就担保财产优先受偿的行为［1］（P288）。抵押权的作用在于保证主债权得以清偿，因此，抵押权的实现是抵押权人最主要的权利，也是林权抵押贷款制度发展的生命线。一般情况下，抵押权实现的方式越便捷、途径越广泛，实现抵押权的成本就越低，发生恶意违约的可能性就越小；反之主合同的违约率就会上升，需要实际处分抵押物的可能性就越大。在林权抵押融资中，由于抵押物本身的特殊性、法律和政策的不完善以及相关配套措施的缺位，使得抵押权人在债务人违约时处分抵押物的成本很高，甚至面临抵押权无法实现的窘境。因此，在实践中金融机构对林权抵押业务一般是敬而远之。部分金融机构迫于政策压力开展了林权抵押贷款业务，但在实务中除了要求贷款人用林权证进行抵押外，还需要第三方提供保证以确保抵押权的实现。贷款程序十分复杂，农户小额抵押贷款的成本大幅度上升。由此出现了地方政府为促进银林合作而不遗余力，金融机构面临风险而消极冷淡，农户由于贷款成本高及程序复杂而对林权抵押贷款的热情也不高的奇特现象。课题组在安徽省的调研结果也验证了这一点。该省林业资源非常丰富，但由于尚未妥善解决林权抵押权实现问题，目前林权抵押融资发展较为缓慢，普通林农融资需求得不到满足，导致山区农民守着“金饭碗要饭吃”的情况较为严重，依山脱贫、靠山致富目前还难以实现。在林权抵押实施较早的浙江、福建、云南等省，虽然尚未完全解决林权抵押权实现难问题，但上述诸省通过完善配套措施建设、林权抵押贷款模式创新以及建立健全政府与金融机构合作机制在一定程度上降低了林权抵押权实现风险，初步解决了林农融资难、林业发展的“资金瓶颈”问题。如在云南，由于林权抵押贷款开展较为顺利，2011年该省实现林业产值670亿元，同比增长16.5%；与2005年相比，林地面积增加了700万亩，活立木蓄积增加1.64亿立方米，森林覆盖率增加3.02个百分点［2］，林农林业收入也随之提高，林业发展资金难问题得到了有效缓解。

总之，降低林权抵押贷款的实现风险以突破林业发展的“资金瓶颈”，促进林农增收脱贫是当前一项十分紧迫的任务。

二、集体林权抵押权实现中的风险分析

（一）集体林权抵押权实现的法律风险

林权抵押权实现的前提是存在合法有效的林权抵押权，而现行法律法规对此问题的规定较为模糊并存在冲突，林权抵押的合法性面临挑战。

理论界对于什么是林权目前尚未达成共识，但林权包括林地所有权、林地使用权、林木所有权应该是没有疑问的。根据《物权法》第184条规定，土地所有权以及耕地、宅基地、自留地、自留山等集体所有的土地使用权不能设定抵押。《担保法》与《物权法》的规定类似。依据该规定，林木所有权一般可以抵押，林地所有权依法不能抵押是没有疑问的。对于林地使用权是否可以抵押《物权法》未明确规定，但如果是以招标、拍卖、公开协商等方式取得的的林地使用权，应当是属于《物权法》180条第3款规定之情形，可以设置抵押。但2004年颁行的《森林资源资产抵押登记办法（试行）》第9条却规定以家庭承包形式取得的集体林地使用权不得设定抵押。由此，对以家庭承包形式取得的集体林地使用权设定的抵押权是否有效就有疑问了。抵押权无效当然就不存在抵押权实现问题了。可见，法律规定的冲突和不完善必然会影响到林权抵押合同的效力，自然也会对林权抵押权能否顺利实现产生重要影响。

（二）林权抵押权实现的政策风险

我国集体林权改革及林权抵押的顺利开展得益于国家政策的推动，但毋庸置疑的是，政策的灵活性和不稳定性也在一定程度上增加了林权抵押权实现的风险。

首先，根据《森林法》第8条第1款之规定，国家为保护森林资源、扩大森林覆盖面积，对森林实行限额采伐制度，严格控制森林的年采伐量。另根据该法第15条、29条、31条、32条，国防林、母树林、环境保护林、风景林等公益林林木只容许进行抚育和更新性质的采伐；对于用材林、薪炭林等商品林的采伐也必须申请采伐许可证，并严格按照许可证的要求进行采伐。采伐限额核定及采伐许可证的发放具有较多的政策因素。由此带来的问题是，假如林权抵押贷款到期后借款人不能偿还贷款，按照抵押的一般原理，抵押权人可以通过采伐抵押林木优先受偿，但如果此时无采伐指标则无法办理采伐许可证，抵押权人的合法权益将会受到损害。

其次，国家及地方政府往往会依据政策将商品林划定为生态公益林。根据《森林法》第31条，公益性林木只能进行抚育和更新性质的采伐，如果该商品林已经设置了林权抵押，则抵押权人也可能无法通过采伐的方式实现抵押权。当然，此时抵押权人可以通过行使物上代位权对生态补偿金优先受偿，但我国目前的生态补偿金很低（多数地区的生态补偿金在每亩10元以下），且常常不能到位，此时，如果该抵押森林再无法流转的话，抵押权人将遭受重大损失。

（三）配套措施缺位增加了林权抵押权的实现风险

我国现有林业资产多地处山区，基础设施建设滞后，信息闭塞，再加上由于历史原因我国集体林权在承包到户时细碎化现象十分严重。一山多户，一户多山的情况较为普遍，林权资产评估、抵押物的管理和处分存在许多困难。此外，林权的流转、森林资源的收储等受现行法律、政策的影响而受到多方限制。因此，林权抵押贷款的开展依赖于配套措施的支持，而目前我国多数地区的配套措施建设远远不能满足林权抵押贷款顺利开展的需要，在一定程度上增加了林权抵押权实现风险。

首先，金融机构对抵押林木价值评估存在困难。目前主要由各地林业局的下属单位进行森林资产评估（如在浙江丽水主要由各县（市、区）的森林资源调查规划设计所（院、站）承担林权抵押贷款的森林资源资产评估工作［3］）。由于中立性及专业性不足，在实践中出现了评估机构对抵押的林权价值作出过高的评价，导致金融机构在实现抵押权时才发现可处置的资产根本不可能清偿贷款的情况。此外，由于工作条件的限制，银行无法对抵押林木资产进行有效监管。一旦项目贷款被挪作他用或用作抵押担保的林业资产被林户擅自消耗［4］，则会给金融机构日后实现抵押权带来相当的困难。

其次，根据《担保法》的第53条规定，抵押权人可以通过折价、拍卖、变卖等方式及自主协商或诉讼等途径处置已抵押的林权。但无论采取何种方式，最终还是要通过林权的流转或是砍伐林木出售获得资金用于归还银行贷款［5］。如前所述，采伐林木受到许可证及采伐限额的限制。林权作为一种特殊资产，愿意受让林权并进行林业经营的个人或企业并不多见，再加上林权流转市场建设的滞后，在实践中经常会出现抵押林权不能及时流转，金融机构抵押权无法实现的情况。因此，林权流转市场建设是促进林权流转、发展林权抵押融资的必要条件。

三、关于集体林权抵押权实现风险控制的几点思考

林区多是边远山区或革命老区，经济发展较为落后，因此，解决林业发展融资难问题对于提高林业生产力，促进林农增收，实现林区和谐发展具有重要意义。因此，对待风险和困难我们应“迎难而上”而不是“知难而退”。那种消极不作为和懈怠观望的态度是极端不可取的，这是其一。其二，林权抵押权实现风险的形成极为复杂，有法律的限制，也有政策不完善的因素，对于如此复杂的问题，单靠金融机构或林农自身很难有效解决，需要地方政府及其他有关部门的积极配合与支持，尤其是地方政府应当有所作为。最后，为有效控制集体林权抵押权实现风险，我们应在实践中积极创新，保护创新。对于改革中的新事物不能动辄以不符合现行法律法规为由而予以否定。对于那些暂不符合现行法律法规的做法，只要有利于集体林权改革总体目标的实现，有利于广大人民群众的根本利益就应该积极支持和保护。

（一）法律风险之消解

林权抵押权实现难的法律障碍主要表现在家庭承包的林地使用权是否可以抵押问题。课题组认为，家庭承包方式取得的林地使用权可以抵押，理由如下：首先，根据《物权法》第133条、180条、184条，通过招标、拍卖、公开协商等方式取得的承包经营权可以抵押；耕地、宅基地、自留地、自留山等集体所有的土地使用权不得抵押。这里没有对家庭承包林地使用权抵押作出禁止性规定，所以不能想当然地认为通过家庭承包取得的林地使用权就一定不可以设置抵押。其次，《中共中央国务院关于全面推进集体林权制度改革的意见》及《中国人民银行、财政部、银监会、保监会、林业局关于做好集体林权制度改革与林业发展金融服务工作的指导意见》均明确要求开展林权抵押贷款以支持林业发展。综上，考虑到目前实践中集体林权抵押已是大势所趋，农户以家庭承包林地使用权进行抵押贷款的情况已大量存在，不宜仅以国家林业局2004年颁布的《森林资源资产抵押登记办法（试行）》这一部门规章就否认家庭承包林地使用权抵押的有效性。因此，课题组建议应从法律上明确承认家庭承包林地使用权的可抵押性，使家庭承包林地使用权抵押能够得到法律的保障，这样既可以降低金融机构林权抵押权的实现风险也可以增强林农的融资能力［6］。至于林农可能因林权抵押而失去林地的问题应通过健全农村社会保障机制来解决。况且，在市场经济的大环境下，林地对农民的社会保障功能也不宜过分夸大。

（二）政策原因导致的林权抵押权实现难问题的解决途径

当前，采伐抵押林木以实现林权抵押权往往面临采伐许可证及采伐限额的限制，因此改革和完善集体林采伐管理制度是一项十分紧迫的任务。首先，针对目前采伐审批程序复杂的现状，各级林业主管部门应尽快建立程序简便、公开透明的管理模式。根据2009年国家林业局《关于改革和完善集体林采伐管理的意见》第9条，林业经营者需要采伐林木时，可由林业工作站协助办理林木采伐许可证，县级林业局应简化程序，提供 “一站式”服务。根据此规定，金融机构为实现抵押权而需要采伐林木时林业部门也应参考此精神尽快办理，并积极配合金融机构做好抵押林物的处置工作，尽可能优先安排砍伐指标，保证金融机构及时实现其合法权益。其次，林业经营者应按规定制定简易的森林经营方案，各级林业主管部门依据该方案核定年度林木采伐限额，并采取多种方式将该采伐限额以及符合采伐条件的森林情况、本辖区内林木采伐计划予以公布，建立公开透明的采伐限额管理制度，保障金融机构及林农的知情权，提高森林采伐制度的可预见性，保证金融机构的抵押权得以实现。简而言之，金融机构与林业主管部门应当建立以信息共享、相互支持与配合为主要内容的长效互动机制，确保林权抵押顺利开展。毋庸置疑的是地方政府在该机制的创建过程应承担更大的责任。

对于已经抵押又被划为公益林的林权，如果可以进行抚育或更新采伐的，林业主管部门应及时安排，保证金融机构抵押权之实现。此外，金融机构原则上可通过行使物上代位权以生态补偿金优先受偿。鉴于我国森林生态效益补偿制度建设严重滞后，目前普遍存在“覆盖面不全、补助标准偏低、资金来源单一以及缺乏长效的补偿机制”等问题［7］，且在实践中生态补偿金被挪用的问题也十分严重。为此，应尽快建立以财政拨款为基础的多元化的生态补偿基金资金来源制度［8］，扩大生态补偿的覆盖面，提高生态补偿标准，严格生态补偿金的专款专用制度。

（三）完善配套措施建设以降低林权抵押权实现风险

建立健全林权抵押贷款配套措施建设可有效降低林权抵押权实现风险。因此，完善森林资产评估制度并加强林权交易流转平台的建设是当前较为紧迫的任务。

首先，完善森林资产评估制度。目前多数地区由森林资源调查规划设计所（院、站）承担森林资源资产评估工作，但这种模式有害于资产评估的专业性和公正性，实践中已对金融机构抵押权的实现产生了不良影响。为此，应积极推动独立第三方森林资产评估机构建设，重视林权资产评估专业人才的培养，保证资产评估机构的中立性、专业性与公正性。此外，为解决林农小额贷款的资产评估难问题，可由政府牵头建立林业资产信息化管理系统。如浙江庆元在当地政府的推动下建立了森林资源资产信息卡系统（林权IC卡），其独特的“统一评估、一户一卡”的方式，极大地方便了林农的森林资源资产评估［3］。

其次，林权交易市场的建设。林权流转是林权抵押权实现的重要方式之一，林权交易市场通过信息共享和规范交易有效地克服了场外交易的弊病并提高了林权交易的效率。目前，浙江、云南、江西等省的林权交易市场对促进林权交易、保证金融机构顺利实现抵押权作出了重要贡献。但课题组的调研也表明，目前仍有很多地区尚未建立林权交易市场或虽已建立但由于多种原因难以发挥其应有功能。即使在浙江、云南等林权抵押开展较为顺利的地区，也存在市场交易不规范、交易程序繁琐以及服务费用高等问题。因此，建立健全林权交易流转平台是当前的一项重要任务。课题组认为，多功能林权交易市场的建立有利于简化程序，提高林权交易的效率。由政府部门牵头，建成集林权交易、储备、森林资源资产评估及法律政策咨询为一身的综合性、多功能林权市场，“政府每年对市场提供一定数量的林权采伐指标，为抵押的林权进入交易市场公开拍卖和变现提供保证”［9］的建议是可行的。

［1］温世扬.物权法要义［M］.北京：法律出版社，2007.

［2］国家林业局袁雪莲.云南推进集体林权抵押贷款释放林业生产力［EB／OL］.http：／／www.forestry.gov.cn／Zhuanti-Action.do？dispatch＝content＆id＝537512＆name＝lqg，2012-04-15.

［3］毛小荣，陈世通.丽水市林权抵押贷款的调查与思考［J］.林业经济，2009，（7）：18-22.

［4］张兰花，杨建州，江家灿.林权抵押贷款信用风险形成机理分析［J］.林业经济，2012，（2）：6-9.

［5］庄丽梅.福建省林权抵押贷款相关问题探析［J］.发展研究，2011，（8）：49-51.

［6］孙忠.集体林权抵押之客体问题［J］.东方法学，2011，（5）：117-123.

［7］国合会生态补偿机制课题组.中国生态补偿机制与政策研究［EB／OL］.http：／／www.china.com.cn／tech／zhuanti／wyh／2008-01／11／content＿9518546.htm，2012-04-17.

［8］竺效.我国生态补偿基金的法律性质研究——兼论《中华人民共和国生态补偿条例》相关框架设计［J］.北京林业大学学报（社会科学版），2011，（1）：2-8.

［9］龚文军.浅析江西林权抵押贷款发展与对策［J］.企业经济，2011，（1）：130-132.

Some Thoughts about Implementation Issues of the Collective Forest Right Mortgage

DU Jing
（Lu’an Vocational and Technical College，Lu’an237158，China）

To control the risk of realizing the collective forest right mortgage effe-ctively is very important to propel loan of pledge of forest ownership.At present，leg-al risk，policy risk and imperfection of supporting measures are chief obstacles when financial institution enforces mortgage of collective forest ownership.Therefore，we should admit that woodland access rights got from the household contract responsibil-ity system can be pledged in legal.We can perfect forest logging system and actively promote forest assets evaluation system and the construction of forest right trade market.We also can effectively defuse the risk of the realization of the forest right mortgage of financial institution.So what we do can ensure sound development of forest right mortgage financing system.

revolution of the collective forest right；forestry rights mortgage loans；materialization of right to mortgage；risk control

F326.2

A

1009-9735（2012）03-0098-04

2012-05-04

安徽省教育厅人文项目（2011sk553）；安徽省哲学社会科学规划项目（AHSK11-12D350）。

杜静（1983-），女，安徽宿州人，六安职业技术学院讲师，研究方向：财政金融、三农问题。