非营利组织参与居家养老服务——日本的经验及启示

金艾裙，孙计红

（安徽工程大学人文学院，安徽芜湖 241000）

非营利组织参与居家养老服务
——日本的经验及启示

金艾裙，孙计红

（安徽工程大学人文学院，安徽芜湖 241000）

非营利组织依法通过相应途径参与居家养老管理并提供相关服务，不仅可以弥补政府在居家养老服务中的失灵问题，而且可以有效整合各种福利资源，提高居家养老服务的供给效率。借鉴日本的经验，提出了我国非营利组织参与居家养老服务的应对策略。

非营利组织；居家养老；日本；启示

2010年第六次全国人口普查主要数据公报显示：我国60岁及以上人口为1.78亿，占人中总数的13.3%，已经越过老龄化国际标准，进入老龄化社会行列。随着人口老龄化进程的加快，养老问题日益凸显，逐渐成为当今社会关注的热点。传统的家庭养老功能随着现代化进程的加速不断弱化，而单纯的机构养老由于运行成本高等因素难以满足不同老年群体多方面的养老需要，一种新的符合中国国情的养老模式——居家养老应运而生，已经成为我国解决老龄化问题的重要选择。

所谓居家养老是指以家庭为核心、以社区为依托、以专业化服务为依靠，为居住在家的老年人提供用以解决日常生活困难和精神慰藉为主要内容的社会化服务，是对传统家庭养老模式的补充与更新。非营利组织参与居家养老，是指非营利组织依法通过相应途径，并以多种方式，参与居家养老管理并提供相关服务，从而增加社会和公众养老服务的行为［1］。非营利组织参与居家养老服务，不仅可以弥补政府在居家养老服务中的失灵问题，而且可以有效整合各种福利资源，提高居家养老服务的供给效率。日本是世界上老龄化进程最快和老龄人口比例最高的国家，在应对人口老龄化进程中，非营利组织发挥了重要的作用。由于日本与中国具有相似的东方文化传统，学习日本非营利组织参与居家养老服务的经验，可以为我国提供有益的借鉴。

一、日本非营利组织参与居家养老服务的特点

在亚州国家中，日本非营利组织的发展最为迅猛，约有10万NPO和行业协会等组织［2］（P37）。具有民间性、自治性、组织性、非赢利性和志愿性等特征，涉及诸如社会福祉、文化教育、环境保护、宗教信仰等各个领域。上世纪七十年代，日本65岁以上老年人口就达到7%，按照世界卫生组织标准，已正式迈入老年龄化国家行列。为此，日本政府开始推行养老福利政策改革，颁布《高龄老人保健福利推进10年战略计划》，首次提出依托社区建立多种服务设施、完善社区照顾服务体系的理念，并鼓励民间组织参与社区养老的实施。二十多年来，日本非营利组织不断发展完善，形成一套独具特色的居家养老服务体系，具体表现如下。

（一）法律法规体系化。自上个世纪六十年代以来，日本政府先后出台有关社区养老及非营利组织发展方面的法律与政策十多部，以推行社会福利政策改革，从而构成日本非营利组织参与居家养老服务的立法保障系统。如1963年颁布的《老人福利法》第一次对社区养老的服务内容做出规定，是日本推行社会化养老的开端。1982年颁布的《老人保健法》又进一步满足了老年人医疗保健服务的需求。1989年制定的《推进高龄者保健福利10年战略计划》（简称“黄金计划”）及其后的新金色计划等明确规定各级政府、民间组织以及被服务者在为老服务中的具体权利与义务，规定有关非营利组织的管理制度，也规定了非营利组织注册、经营等方面的法定条件，使得非营利组织参与居家养老服务在规范的环境中开展起来。1998年颁布的《特定非营利活动促进法》，进一步推动NPO的蓬勃发展，并且大部分都集中于对老年人及残疾人等弱势群体的服务与帮助。2000年颁布的《护理保险制度》在解决老年人护理照料负担的同时，构建了社会参与的家庭养老体系。以上这些政策法规都为非营利组织参与居家养老服务体系的构建和完善提供了法律保障。

（二）与政府的合作化。日本非营利组织的发生、发展经历了一个“由外而内”、“由上而下”的过程。日本最早的非营利组织大都是由外向内植入的，非营利组织的发展主要由中央政府发动，自上而下推行下来，非营利组织与政府的合作化程度高。从组织成立看，很多非营利组织根本上就是政府成立用以避免扩张政府机构及雇员带来的麻烦，作为政府执行决策的工具而存在。从成员构成来看，许多非营利组织的关键人物都是政府机构退休人员，与现任政府联系密切。从经费来源看，多数非营利组织的经费来自政府补贴。公共部门对非营利组织的财力支持总计占其收入的42.5%，主要集中于卫生保健和社会服务领域［3］。政府在居家养老服务中的功能，主要表现为制定法律政策，为非营利组织提供资金、实施、人员等方面的支持，同时将部分职能与权利转让给非营利组织，促进非营利组织工作的独立性、主动性。

（三）组织形式及服务形式的多样化。目前，在日本的居家养老服务体系中，非营利组织表现为三种组织形式：一是政府资助下的民间组织，如社会福利协会等。这类组织的资金来源大多数是依靠政府的资助，管理模式先进，组织内部运作效率较高，提供多元化的服务，具有半官方的性质，但缺乏自主性和自发性，不具有完全的决策权利。二是志愿者及其组织，主要由家庭妇女、大学生及健康的老人组成，资金主要来自社会捐助。志愿者通过为老年人提供娱乐项目、健康讲座等，丰富老年人的日常生活。三是企业式养老服务。资金来源主要是企业会员所缴纳的会费，其服务的对象大都是组织内部成员。

以上这些组织在为老服务的过程中，通常根据老人的不同情况采用不同的为老服务方式，以充分满足老年人的多种需求。具体表现为入户服务、日间服务、短期服务、长期服务等多种形式［4］。针对那些体弱多病、没有生活自理能力且无家人照料的老人，非营利组织委派不同类型工作人员到老人家中提供入户服务；针对65岁以上行动不便、具有某种身体障碍或者精神障碍、难以进行日常生活的老年人，非营利组织服务人员白天将其接入社区养老机构，晚上送回家中，提供日常的生活服务及其他服务内容；针对65岁以上因病及其他原因暂时无生活自理能力的老年人，由组织服务人员将他们接入社区养老组织，在3个月内为其提供短期的养老服务；而针对65岁以上具有某种疾病或精神障碍的缺乏生活自理能力、需要长期照看的老年人，非营利组织可提供长期的服务。

（四）福利人才的专业化。人力资源是决定组织发展的关键因素。上世纪90年代，日本政府扩建众多社会福利专业人才教育机构，专门培养社会福利专业人才，且形成全国统一的考核制度。社会福利人员通过全国统一的资格考试后，颁发合格证书，获得从业资格，方可从事福利工作。1987年日本政府制订《社会福利士及看护福利士法》，规定看护福利士应具备的专业技术知识和工作能力，并推出资格证书制度。1992年修订《社会福利事业法》和《社会福利设施职员退休法》，并制定《福利人才确保法》，从法律上对福利人才的培养和人才应该享有的经济和社会地位等予以保障。1998年日本实施《注册社会工作者法》，对社会工作者特别是对从事老年社会工作服务的工作者提出了素质要求。社会工作专业本科的学生必须完成指定的课程并通过国家的考试。包括短期大学和专业学院在内，日本培训社会福利专业人才的学校达到473所［5］。

（五）管理与监督的规范化。1998年为促进市民自发地展开各种非营利性组织，日本政府颁布《特定非营利法》，2002年日本政府再次对《特定非营利法》进行修改，不仅简化了非营利团体登记手续，进一步扩大非营利组织活动领域，而且加强社会对非营利组织的监督管理。以政府购买非营利组织居家养老为例，在具体实施过程中，日本政府从购买项目的申报、执行到监督，从工作人员到志愿者等都有一套完整制度规范。非营利组织要经过项目评估合格后才能承接养老项目，政府在购买非营利组织居家养老项目前要制定具体的服务目标、对服务结果的监督体系以及具体的评估标准。此外，在执行过程中，政府的工作人员定期检查非营利组织内部的人员培训和服务价格等。政府与非营利组织之间通过合同建立契约关系，因此，委托提供养老服务的机构必须按合同办事，否则，就按违反合同处理，承担相应的法律和民事责任。

二、日本非营利组织居家养老服务对我国的启示

随着我国人口老龄化程度的不断提高，养老问题日益突出，逐渐成为当今社会关注的热点。居家养老是一种符合中国国情的养老模式，是中国老年人的良好选择。但是由于我国非营利组织居家养老服务建设还处于起步阶段，存在资金不足、内容单调等方面的问题。具有相似文化背景的日本，其非营利组织居家养老服务经过多年的建设逐步完善，借鉴其养老经验对于我国非营利组织居家养老服务的改进具有十分重要的意义。

（一）完善立法，建立非营利组织参与居家养老的法律法规体系。从日本的经验中不难发现，非营利组织参与居家养老服务的发展完善离不开政策和法律的支持。当前我国关于非营利组织相关的法律制度建设还很少。1998年颁布的《社会团体登记管理条例》、《民办非企业单位登记管理暂行条例》以及2004年颁布的《基金会管理条例》等，规定了NPO的设立、管理及财政税务等政策。1999年民政部颁布的《社会福利机构管理暂行办法》强调了福利机构的法律责任，2008年民政部等十部委联合颁布的《关于全面推进居家养老服务工作的意见》不仅规定推进居家养老服务工作的基本任务，而且制定了详细的保障措施。可见，我国与非营利组织有关的法律制度建设虽然已经起步，现有的法律、法规、规章对非营利组织的登记与组织、管理等多个方面都有所规范，但并不成熟。完善的政策法规是非营利组织规范化、自主化发展的前提条件。要充分发挥非营利组织在居家养老服务中的作用，政府应在国家基本法律的基础上，结合国内外较为成熟的经验和当地的实际情况，制定一套以国家法律为基础、以政府各项规章为配套措施的政策法规系统。不仅要规范参与居家养老服务的非营利组织的设立条件、服务标准、服务流程等具体措施，而且应完善有关非营利组织工作人员工资制度、用人标准、社会保障等方面的政策。

（二）增进合作，构建居家养老服务中非营利组织与政府的伙伴关系。21世纪社会的发展，完全依靠政府的政治组织以及市场的经济组织都具有一定的局限性，需要在两者之间的交叉地带开拓新的组织形式，用多元的组织形式解决多元的社会问题［6］。在居家养老服务中，政府部门与非营利组织之间应当形成一种良好的合作伙伴关系。当前我国非营利组织参与居家养老服务的最大障碍就是养老服务资源缺乏。养老服务资源既包括从事养老服务的管理人力、服务人力资源，也包括养老服务运作资金以及养老服务设施等方面资源。养老服务资源的缺乏严重制约非营利组织参与居家养老服务工作的有序开展。因此，政府在制定法律政策、提供法制保障之余，应通过多元化的渠道加强对非营利组织的资源供给，尤其是资金支持。如：政府可直接加强对非营利组织居家养老服务的购买力度，通过财政拨款等方式给予资金扶持；政府为非营利组织的商业化运营提供空间，以充分提高非营利组织的营业收入；继续完善对非营利组织的税收优惠政策等。此外，政府还应变革当前非营利组织双重管理体制，降低准入门槛，鼓励非营利组织独立开展工作。

（三）加强非营利组织能力建设，提供多样化为老服务。由于我国非营利组织的发展还处于起步阶段，社会公信度不高，缺少独立行动的能力，导致非营利组织在自身能力建设上滞后于养老服务的需求。目前，我国非营利组织居家养老服务形式和内容单一，普遍缺乏资金筹集、资源整合、志愿者动员等方面的能力。因而限制了政府与非营利组织在居家养老服务领域合作的广度和深度。而老年人对养老服务的需求是全方位、多层次的。既有物质生活方面需求，也有健康、亲情及社会化方面的需求。调查显示：当前居家养老服务的提供不能有效满足老年人的需求；老年人对服务的需求与服务的提供不匹配，难以因人而异提供相关服务［7］。因此有必要加强非营利组织的自身能力建设，通过基层政府和非营利组织的合作，做好居家养老服务调研工作，及时了解老年人需求以及养老服务中存在的问题，以不断改进服务，进一步提高服务质量。针对老年人在年龄、身体状况、文化水平等方面存在的差异，构筑一个多层次的服务体系，提供相应的卫生、医疗服务以及精神慰藉。在为老人提供身体和精神上帮助的同时，还应该满足老年人发挥余热的需求，设法为有意愿的老年人提供力所能及的工作岗位，让有能力的老人参与到社区服务中来。

（四）注重教育与培训，促进人才队伍的专业化与职业化。从日本的经验来看，拥有一支数量足够、素质较高、奉献精神较强的专业化服务队伍是提供优质服务的重要保证。目前我国非营利组织人力资源参差不齐。既缺乏经过专业化训练具有较高专业素养的工作人员，也缺乏具有较高综合素质的管理人员。虽然医学、心理学等相关专业的人才能够充实到非营利组织居家养老服务队伍中来，但社会工作人才往往更具专业优势。社会工作专业作为一门新兴学科，在我国的发展刚刚起步，缺乏一定的认知度与认可度。我国一方面应重视社会工作专业的建设，吸引更多专业人才加入到居家养老服务队伍中来，推动我国居家养老服务事业的发展；另一方面，建立老年福利学校，鼓励没有经过系统专业训练的在岗为老服务人员参加继续教育，学习相关理论与实务知识。此外，有必要通过制定相关法律制度来确保老年福利人才的培养，保障专职工作人员的福利待遇，从而推进非营利组织居家养老服务工作人员的专业化与职业化建设。

（五）多方联合，建立多元化的管理监督机制。规范的管理制度以及完善的监督机制是任何组织可持续发展的重要保证，非营利组织也不例外。当前我国社会各界对非营利组织的管理和监督动力不足。虽然对非营利组织的管理和监督主体是多元的，有民政部门、业务主管部门、审计部门等，但各类主体无论在监管责任还是程序上都缺乏明确的行为规范，甚至表现出相互推诿现象。因此有必要建立完善的管理监督机制。首先必须改革非营利组织双重管理体制，当前行政干扰严重影响到非营利组织工作的积极性与创造性。可在民政部门设立专门的NPO登记及管理机构，负责非营利组织的设立及管理，变双重管理体制为单一管理体制。同时，在街道办事处设立NPO服务中心，通过服务中心将“服务、协调、管理、预警”等多种功能融为一体，积极为非营利组织提供各种服务，及时掌握其发展动态，寓监督管理于服务之中。对非营利组织的监督不能只通过政府组织来进行，还需要扩大居民参与监督的途径，发挥社会舆论的监督功能。政府加强法律法规的建设，以强制性手段要求NPO向社会公布其服务项目以及资金收支情况，社区居民尤其是老人的家属可通过考察、访谈等方式对非营利组织的运营情况、服务水平和质量等加以监督。当然，通过伦理道德教育，加强非营利组织的自律也至关重要。

［1］祁峰.非营利组织参与居家养老服务的角色、优势及对策［J］.中国行政管理，2011，（10）：75－78.

［2］王名，李勇，廖鸿，等.日本非营利组织［M］.北京：北京大学出版社，2007.

［3］潘黎玫，李正龙，陈曼曼.日本为老服务实践及对我国的启示［J］.劳动保障世界（理论版），2011，（8）：50－52.

［4］周强.日本非营利组织发展简史［J］.学会，2007，（3）：13－17.

［5］吕学静.日本的社会福利及社会福利人才的培养［J］.社会福利，2007，（11）：55－56.

［6］沈洁.福利非营利组织在社区福利供给中的作用——以日本社区福利为例［J］.华中科技大学学报（社会科学版），2004，（2）：76－81.

［7］朱奕臻，侯志阳.城市老年人居家养老服务的需求以及对策研究［J］.重庆科技学院学报（社会科学版），2011，（14）：68－69，92.

Research on the Non－Profit Organizations’Participation in the Service of Aged－care at Home——Experience and Inspiration from Japan

JIN Ai－qun，SUN Ji－hong

（SchoolofHumanities，AnhuiPolytechnicUniversity，Wuhu241000，China）

Non－profit organizations participate in the service of aged－care at home and provide services in legal ways，which not only can compensate for the shortages of the government in the service of aged－care at home，but also can integrate a variety of welfare resources effectively to improve the efficiency of the services supply of aged－care at home.The experience of Japan is offered in the paper，and the corresponding strategies for our non－profit organizations’participating in the service of aged－care at home are proposed.

non－profit organization；aged－care at home；Japan；inspiration

D731.3

A

1009－9735（2012）03－0010－04

2012－03－28

安徽省教育厅人文社科重点项目“非政府组织参与区域养老服务体系建设研究——以安徽省为例”（2011SK189ZD）；安徽省软科学项目“新农村建设中科技服务民生发展模式研究”（11020503088）。

金艾裙（1970－），女，安徽含山人，副教授，硕士生导师，研究方向：社会心理学。