刑事诉讼中举报权之滥用及其规制

黄 豹，顾茜茜

（武汉纺织大学，湖北 武汉 430073）

刑事诉讼中举报权之滥用及其规制

黄 豹，顾茜茜

（武汉纺织大学，湖北 武汉 430073）

举报权滥用主要表现为夸大事实、张冠李戴、捕风捉影、无中生有以及其他程序性滥用。其存在的原因主要是政府活动和司法活动公开性不够，传统社会过于强调对举报的保障以及对举报权滥用界定困难、打击不力。对举报权的滥用予以规制需要推进政治体制改革和司法体制改革的力度，增强政府信息和司法活动的公开透明度；加强法制宣传教育和滥用行为的打击力度。

刑事诉讼；举报权；滥用；规制；司法公开

举报是我国宪法赋予公民的民主监督权利，也是我国刑事诉讼法赋予公民对刑事诉讼活动进行监督的权利。据统计，1996年《刑事诉讼法》中共出现“举报”13次，法律规定举报权的目的是为了维护社会主义法制，保护公民的人身、财产等权利。但不可否认的是，司法实践中，举报权也可能被滥用，需要予以分析和规制。

一、举报、举报权及刑事诉讼中举报权

举，古体“擧”或“舉”，形声字，小篆字形，从手，与（yǔ）声。清代陈昌治刻本《说文解字》记载：“对举也。从手。与声。”清代段玉裁《说文解字注》中记载：“对举也。对举谓以两手举之。故其字从手与。”举报在我国古代也被称为举发、检举。如三国魏曹操的《步战令》中规定：“临战，兵弩不离陈；离陈，伍长什长不举发，与同罪。”郑观应的《盛世危言·商战》曰：“出口之货，有作伪者，准商举发，立予查究。”宋苏轼的《杭州上执政书之二》曰：“伏望相公一言，检举成法，自朝廷行下，使五穀通流，公私皆济。”《续资治通鉴·宋高宗绍兴三十二年》曰：“今条具当今弊政与夫捄正之宜，请检举行之。”可以看出，这里的举发和检举已经和今天的举报意义一致，没有什么差别了。

在法律意义上，举报是指公民或单位对涉嫌违纪、违法、犯罪的人或事，依法向国家机关或有权受理、处理的其它组织进行检举报告的行为。举报是公民的基本权利，举报行为的本质是行使民主监督权。[1]作为公民的基本权利，举报权（检举权）在我国建国后就规定在相关的法规条例中，如 1952年的《惩治贪污条例》第 14条：“犯本条例之罪者，任何人均有向该主管行政部门、人民监察机关、人民公安机关、人民检察机关、人民法院及检举人认为适当的其他机关或首长实行检举之权。”1954年宪法没有“检举”或“举报”的提法，但在第97条提及了“公民对于任何违法失职的国家机关工作人员，有向各级国家机关提出书面控告或者口头控告的权利。”这个类似的规定也体现在1975年宪法（第27条）和1978年宪法（第55条）。1979年《刑事诉讼法》和1982年宪法则正式出现了“检举”。1988年12月26日最高人民检察院发布的《人民检察院举报工作若干规定（试行）》（现已废止）中首次出现了“举报”，但1989年8月15日“两高”发布的《关于贪污、受贿、投机倒把等犯罪分子必须在限期内自首坦白的通告》中，仍然使用的是“检举揭发”。1996年《刑事诉讼法》正式将“举报”替代了原有的“检举”，并相应地由“举报人”取代了“检举人”。

举报权是我国宪法赋予公民的一项重要的民主权利，是公民对国家工作人员进行民主监督，同违法犯罪作斗争的最重要手段。[2]既然是宪法规定的一项民主权利，意味着举报权不仅仅在刑事程序中存在，还应该存在于其他领域，如行政监察领域（《行政监察法》第6条）、劳动领域（《劳动法》第101条）、海关监管领域（《海关法》第 13条）以及党的管理领域（《中国共产党章程》第4条规定了党员享有的检举权）。不同领域的举报权在举报方式、举报要求等方面区别不大，其最主要区别体现在举报内容的性质属性差异上。刑事诉讼中举报权常常与报案权、控告权规定在一起，如1996年《刑事诉讼法》第84条规定。在刑事诉讼中，举报权与控告权、报案权是不同的。[3]举报权不仅仅是公民的一项基本权利，同时也是公民的一项基本义务，体现了权利与义务的一致性。

二、刑事诉讼中举报权滥用的表现形式

1988年3月8日，广东省深圳市人民检察院在我国率先成立了专门的举报机构，即全国第一个经济罪案举报中心，标志我国检察举报制度从控告申诉制度中分离出来。随着1989年1月10日最高人民检察院举报中心的成立，在近一年时间内，全国各地的举报中心迅速发展到3600多个。[4]检察举报制度的产生，在我国当代举报发展史上具有重要意义，它不仅仅是公民法律意识和主人翁意识提高和增强的标志，更是维护司法公正和促进人权保障的必然要求。此外，检察举报在实务和法律中正式确立，意味着举报权在刑事诉讼中的正式明确，对刑事侦查案件线索的搜集和侦查方向的确定具有重要意义。

我国目前的研究较多地关注于对举报权保障，但不可否认，“过度地保障”可能会走向权利的滥用。从目前的实际情况来看，举报权滥用主要有以下几种表现形式：第一，夸大事实，是指在举报时将一些不规范、不道德的行为举报为违法犯罪行为、将一些违纪行为举报为违法行为、将一些轻微违法行为举报为犯罪行为。第二，张冠李戴，是指将甲实施的行为举报为乙实施的行为，将下级实施的行为举报为上级实施的行为，将组织实施的行为举报为个人实施的行为，反之亦然。张冠李戴与夸大事实不同：前者中的犯罪事实或者行为确实存在，而后者可能没有举报者举报的那么严重甚至根本不存在犯罪事实（仅仅是违法违纪）；前者主要是对象上的认知错误，后者是行为属性上的认知错误。第三，捕风捉影，是指没有确实的事实根据的随意举报。作为刑事立案重要线索来源的举报事实，必须要有一定的证据支撑，即使这些证据不足以认定主要的犯罪事实，但必须能够确认犯罪行为的存在。司法实践中，侦查机关为了侦查案件的需要，对一些捕风捉影的言行也会予以关注，甚至能够从中发现有价值的证据和线索，但对于举报权人而言，没有任何事实根据的“听说”、“传说”、“有人说”等莫须有情形，不宜作为举报的依据。第四，无中生有。捕风捉影和无中生有都表示缺少事实，都含贬义，但两者也有区别，前者重在表示没有确凿根据、缺乏事实，后者则重在表示凭空捏造。无中生有在刑事诉讼中是不被认可的，举报权人无中生有情节严重、造成不利后果的，应当承担一定的法律后果。

除了以上举报权的滥用形式外，刑事诉讼中还存在若干狭义举报权的程序性滥用形式，主要体现在：其一，多头多次举报。为了实现一定的目的，举报权人在一定时间内同时向多个部门多次行使相同的举报。这种做法是对我国相关执法部门的不信任，是对国家公共资源的巨大浪费（特别是在举报制度日趋完善的今天）。其二，冒用身份多头举报。为了引起相关部门的重视，举报权人冒充多个不同的身份在一定时间内向一个或者多个部门行使举报权。这种做法外表形式上看似乎仅仅是存在“冒用身份”的错误，和举报权滥用没有直接关系，但这种冒用行为伪造了被举报人“民愤极大”的外在表现，可能给司法机关发出错误信息，不利于司法机关依法办案。其三，在权威机构做出最终结论后仍然继续举报。虽然现实中的确存在举报处理结论不合理的情况，举报权人继续举报能否视为举报权的滥用？此种行为外表显得合理，但国家司法结论应具有一定权威性和稳定性，法的既判力理论也要求权威机构的结论具有持续性和稳定性。如果说诉权论是关于诉讼的出发点的话，那么，既判力可以说是关于诉讼终结点的理论，[5]既判力的内容及其程序规则，已经成为现代民事诉讼中解释民事裁判效力的“圣经”。[6]刑事诉讼也同此理，每一个判决不可能都完全符合举报权人的意愿，如果因此而导致举报不止、“延绵不绝”的话，刑事司法的稳定性如何实现，国家司法的权威性如何树立？

三、刑事诉讼中举报权滥用的主要原因

举报权作为一项重要的公民权利，行使是有限度的，必须在法律规定的范围和幅度内进行，不能“无休无止”。刑事诉讼中举报权为什么会被滥用？其原因是多方面的。

政府活动和司法活动公开性不够、透明度不高，容易使群众产生误解，这是举报权被滥用的重要原因。知情权是宪法赋予公民的基本权利，保障知情权的实现是促进国家与社会事务的公共参与和构建社会主义法治社会的一种重要方式，促进政府信息公开的过程就是实现公民知情权的过程。当前，我国政府活动和司法活动的公开性不够，透明度不高，主要表现在：公开信息做得不够、申请公开信息的参与度不高，公开信息存在避重就轻、夸大或缩小的现象。[7]我国三大诉讼法上都规定了“公开审判”制度，但应用比例并不高；真正的对抗式诉讼模式没有形成，公开的庭审活动像在“走过场”。政府活动和司法活动这种公开性不够、透明度不高的现状，使得群众对政府行为、司法活动的信息掌握不足，容易产生误解，从而在某项行政决定或者司法判决作出前后，按照自己的想法开始举报。

传统社会强调对举报的保障以及举报权人相对弱势地位的认识，也可能走向举报权被滥用的极端。开展举报工作，是保障社会群众依法行使国家赋予的民主权利的一种常见方式，也是保证党和国家廉洁政务、清廉司法的有力措施。我国传统上一直比较重视对举报权的保障，如中纪委、监察部制订的《关于保护检举、控告人的规定》，最高人民检察院制订的《关于保护公民举报权利的规定》等等。在司法实践中，大多数举报权人都能够严肃认真而且积极对待这项权利，但不排除个别人出于发泄私愤目的的举报。对举报的“过度”尊重或许将引起如潮的“告密”，从另一个方向破坏民主法治和公民伦理。[8]这种滥用举报权的趋势值得警惕：“一张邮票八分钱、一个举报让你恶心半年”的时代虽然过去，随着科技的进步，传统的举报信发展到了今天的网络举报、邮件举报、发帖举报等形式，正常举报途径得以拓宽的同时，不正常举报权滥用所造成的后果可能更加恶劣。权利的享有和使用是有界限的，一旦突破这个界限，就属于权利的滥用。

对以诬告陷害为目的所谓举报行为界定困难、打击不力，也是举报权被滥用存在的重要原因之一。根据我国相关法律的规定，举报人不得损害国家、社会、集体的利益和其他公民的合法权利；应如实客观地举报问题，不得捏造、歪曲事实，不得诬告、陷害他人；应告知同样问题是否向其他部门反映过及反映后调查处理情况；服从符合法律、法规、政策和党纪政纪的处理。但在司法实践中，一些别有用心的人利用举报权，捏造事实、故意诬告陷害他人，这有悖我国法律的立法精神的。根据我国《刑法》第243条的规定，捏造事实、故意诬告陷害他人的行为是一种犯罪行为。但由于故意诬告陷害与举报权人的错告、误告以及举报失实，难以有效分开。特别是一些违法犯罪，尤其是贪污、受贿行为，具有极大的隐蔽性，专业机关都查证难，出现群众举报不准或不符的情况，只要不是有意诬告陷害他人，举报人仍应得到保护。[9]而在刑事司法实践中要界定“是否故意”，难度非常大。此外，一些诬告陷害行为人一般采取匿名形式，有关部门侦查更加困难，从而在一定程度上助长了举报权的滥用。

四、刑事诉讼中举报权滥用的法律规制

刑事诉讼中举报权的滥用具有很大的危害性，举报权滥用违背了国家立法精神，有悖权利的本质属性和内涵；举报权滥用对刑事诉讼活动产生不利后果，可能误导司法机关的侦查方向；举报权滥用容易形成一个不好的社会风气，容易造成社会群众之间的隔阂和猜疑，最终影响社会的稳定和安定团结。因此，对举报权的滥用必须予以法律规制。针对举报权滥用的表现形式及产生原因，笔者以为，对刑事诉讼中举报权滥用应从以下方面进行法律规制。

进一步推进政治体制改革和司法体制改革的力度，增强政府信息和司法活动的公开透明度。党的十七大报告中明确了我国政治体制改革的目标，指出“深化政治体制改革，必须坚持正确政治方向，以保证人民当家作主为根本，以增强党和国家活力、调动人民积极性为目标，扩大社会主义民主，建设社会主义法治国家，发展社会主义政治文明。”政治体制改革和司法体制改革的内容很多，涉及到社会的方方面面，笔者以为其中非常重要的是加强社会主义民主和社会主义法治，提高政府机关和司法机关活动的公开性、透明性，提高人民对相关国家活动的参与度、满意度。具体到刑事诉讼活动中，需要加强刑事诉讼活动的程序性，保障诉讼参与人的权利行使，确保诉讼活动的公开透明阳光。1983年中国记协首次向中外记者介绍国务院各部委和人民团体的新闻发言人，正式宣布我国建立新闻发言人制度。[10]2009年12月国务院新闻办在该年度最后一场新闻发布会上表示，我国将推进党委新闻发言人制度建设；十七届四中全会首次明确提出“要建立党委新闻发言人的制度”。这是各级政府各类信息向社会公开的窗口，有利于保证各级党委政府信息的及时性和权威性，符合工作透明度的具体要求。2010年下半年，最高人民法院开始组织法院系统新闻发言人和宣传工作人员的培训工作，地方各级人民法院也将适时采取跟进。人民法院利用好新闻发言人这一制度，“早说话、说实话、会说话”，在第一时间掌握“话语权”，对于进一步增加法院工作的透明度，满足社会公众了解和掌握各类审判、执行等工作信息的需求至关重要。[11]推进政治体制和司法体制的改革，增强司法的公开透明和独立权威性，有利于从根本上遏制举报权的滥用。

加强对广大人民群众的法制宣传教育和对以诬告陷害为目的所谓举报行为的打击力度。法制宣传教育是我国一项长期性的、利国利民的重大事业，也是一项宏大的社会系统工程。党的十六届六中全会在构建社会主义和谐社会目标和任务中，首先明确指出，到2020年社会主义民主法制更加完善，依法治国基本方略全面落实，人民的权益得到切实的尊重和保障。规制刑事诉讼中举报权的滥用，需要加强对广大人民群众的法制宣传教育，一方面使人民群众明确举报权是宪法和刑事诉讼法等法律赋予公民对国家机关和国家机关工作人员进行监督的一项民主权利，其目的是为了伸张社会正义、维护国家法制，保护国家和社会公共利益及他人的合法权益；另一方面使人民群众明确权利的双重属性，国家法律保障权利的合法运用，但同时也对权利的滥用予以打击。以夸大事实、张冠李戴、捕风捉影、无中生有等形式伪造证据，以诬告陷害他人为目的举报行为，属于违法行为；情节严重的，可以依照刑法予以追究刑事责任。在这个过程中，要注意甄别举报权人的认识错误和主观过错。捏造犯罪事实既可以是无中生有，也可以是把客观存在的一般的违法行为夸大到犯罪的程度，还可以是将本人或者第三者实施的犯罪行为栽赃到被害人身上。此外，捏造犯罪事实以行为人捏造的事实足以使司法工作人员认为其涉嫌某种犯罪为已充分，并不要求捏造犯罪的具体细节。[12]当然，举报权滥用的范畴比诬告陷害要广，诬告陷害只是举报权滥用的实体方式和极端形式，不构成违法犯罪的举报权滥用也是存在的，不过这只有通过法制宣传教育和司法强制措施来遏制了。司法机关在刑事诉讼过程中，对于缺乏法律依据、缺少证据支撑、举报权人匿名的举报权滥用，必须注意对该举报材料的取舍，更不能根据这种材料决定对被举报人采取强制措施，以避免用实际行动“支持”举报权人举报权的滥用。

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The Abuse and Restriction of Information Right in Criminal Procedure

HUANG Bao, GU Qian-qian
（Wuhan Textile University, Wuhan HuBei 430073, China）

The abuse of information right are mainly exaggerated, mistaken identity, based on hearsay evidence, fabricated, and other procedural abuse. The main reason for its existence is the openness of government activities and judicial activities is not enough, traditional social set too much emphasis on protection and it is difficulty to define the abuse of information right and combat ineffective. Regulation for the abuse of information right needs to promote political reform and judicial reform, and increase the transparency of government's public news and the judicial activities; to strengthen legal education and the crackdown to the abuse.

Criminal Proceedings; Information Right; Abuse; Regulation; Open Justice

D915.3

A

1009－5160(2012)－0016－04

黄豹（1973-），男，博士，副教授，研究方向：诉讼法学、司法制度.

国家哲学社会科学基金2010年度后期资助项目（10FFX029）.