美国社会保障制度中的观念之争<br/>——从1935年美国《社会保障法》的诞生谈起

美国社会保障制度中的观念之争
——从1935年美国《社会保障法》的诞生谈起

2012-08-15白雪

太原师范学院学报(社会科学版) 2012年4期

关键词：胡佛联邦政府罗斯福

白雪

(太原师范学院历史系，山西太原 030012)

【历史学】

美国社会保障制度中的观念之争
——从1935年美国《社会保障法》的诞生谈起

白雪

(太原师范学院历史系，山西太原 030012)

19世纪末20世纪初，美国已成为世界头号工业强国，但美国社会保障立法却明显滞后，究其根源在于美国长期奉行的自由放任主义传统观念根深蒂固的影响。1929年经济危机发生后，当政的胡佛政府依然奉行“管得最少的政府最好”的观念，致使危机不断蔓延和加深，国内各种矛盾加剧。1932年富兰克林·罗斯福战胜胡佛当选美国第32任总统。罗斯福适应现代社会发展需要，力主国家干预和社会保障，促成了1935年《社会保障法》的出台，从而构建起现代美国社会保障制度的基础。

美国;社会保障;自由放任主义;国家干预

一、传统观念与美国社会保障的明显落后

19世纪末20世纪初，美国工业产量跃居世界第一位。［1］449电力工业方面，1881年时美国只有8个发电站，到1898年已建成2 774个。1900年时，美国煤炭产量达2.697亿吨，钢产量达1 020万吨，石油开采量高达6 362万桶。汽车拥有量也由1895年的300辆猛增至1915年的244.6万辆。［2］605－606随着经济的迅速发展，美国步入了垄断资本主义阶段。

1914—1918年的第一次世界大战，欧洲主要国家被大大削弱，但在这同时，美国却大发横财。从1914年到1917年，美国共输出了69亿美元的商品。出口的剧增带动了经济的迅速发展，美国国民生产总值由参战前1916年的1 313亿美元上升到1918年的1 518亿美元。美国还一跃成为世界上最大的债权国，全世界共有20多个国家成为美国的债务国，到1919年协约国欠美国债务高达100亿美元。美国的黄金储备也大为增加，从战前的7亿美元增加到1921年的25亿美元。［3］51－52国际金融中心开始从伦敦向纽约转移，美元在世界货币中的地位日渐上升。

战后，美国经济经过了1920年至1921年的短期萧条之后很快复苏并渐趋繁荣。这次经济繁荣主要表现为工业生产的膨胀，据统计，1923年至1929年，美国工业产量增长69%，其工业生产总值占到整个资本主义世界的一半。［4］671当时，收音机、电冰箱、洗衣机和吸尘器等消费品已进入寻常百姓家中。因此，柯立芝总统自豪地宣称:“美国人已经达到了人类历史上罕见的幸福境界”。

尽管美国经济已位居世界前列，但在社会保障立法方面却明显落伍。早在19世纪末，西欧一些国家就制定了社会保障法案。德国在1883年制定了《疾病保险法》，1884年通过了《工人赔偿法》，1889年又通过了一些法案，为老年人以及丧失劳动能力的人提供保障。1894年，英国通过了《工人赔偿法》，由此开始实行社会保险计划。进入20世纪以后，西欧一些资本主义国家相继出台新的保险法案，使其社会保障立法更加趋于完善。1911年，英国增加义务健康保险，1925年又正式通过老年遗属保险计划。俄国在1911年通过《疾病保险法》，法国也在1921年开始实行疾病、母亲、遗属、残疾和老年保险等多种社会保障制度。［5］相比之下，这一时期，美国在社会保障立法方面进展甚微。这其中，除了由于经济繁荣、生活富足而带来的盲目乐观之外，主要是因为长期以来美国人深受这样几种观念的影响:一是杰斐逊“管得最少的政府最好”的观念，认为一个好的政府应是在各方面最少干预的政府;二是自由放任主义的经济思想，认为最大限度的自由是经济发展必须具备的前提条件;三是美国人所具有的传统的个人主义思想，它推崇个人努力以及个人成功，反对联邦政府的介入与干涉。上述观念的存在与流行极大影响了美国社会保障制度的发展。

二、危机中两种观念之争

1929年10月，伴随纽约证券市场崩溃，美国开始了历史上最严重的经济危机。经济的持续衰退使美国失业人数激增。据统计，1930年失业人数近320万人，到1933年上升为1 800万人，平均每3个工人中有1人失业，而半失业者不计其数。［6］71“大萧条”使数千万美国人处于严重贫困的悲惨境地，社会救济已成为当务之急。

而此时，一向做慈善工作的美国民间慈善团体，因为缺乏富人的支持，经济来源断绝，无法再继续提供服务。各州政府则因为公民无法纳税而收入大受影响，也拿不出好的办法来照顾本州的居民。在这种严峻形势下，能够拯救处于严重危机中的美国的只有最具权威的联邦政府了。

然而，当政的胡佛总统却并未认识到这一点。胡佛在1929年12月3日的第一份国情咨文中强调，联邦政府还是少管闲事为好。1930年12月2日胡佛在第二份国情咨文中又提到，立法行动或行政声明并不能够解决经济不景气的问题。此后，尽管危机还在不断加深与蔓延，胡佛政府还是坚持自由放任主义。1931年12月8日，胡佛在第三份国情咨文中再次说道:“联邦政府应最少地介入经济领域”，即使介入也只能是迫不得已而为之的权宜之计。［7］

基于上述认识，虽然危机之下，胡佛政府不得不采取了一些措施，例如:1930年建立了总统就业紧急委员会，1931年又建立了总统失业救济组织，1932年还签署了紧急救济和建设法案，授权联邦政府拨出专款3亿美元给各州用于救济失业者，［8］142－143但在严重的危机面前这些应急的措施犹如杯水车薪、饮鸩止渴，并不能有效解决社会救济的难题。

在胡佛政府的自由放任政策之下，危机在继续蔓延和加深着，国内社会矛盾也异常尖锐起来。1930年3月，各大城市爆发了128万人抗议失业的罢工。在1931—1932年间，美国发生了两次各上百万人的向华盛顿进军的大游行，强烈要求政府拿出对策，采取措施，提供失业救济和社会保障。［9］234全国面临着骚乱、暴动甚至革命的危险。穷困潦倒、在危机中苦苦挣扎的人们对于几乎无所作为的政府的敌对情绪在与日俱增地蔓延着，对自由主义的不满也在与日俱增地蔓延着。当时美国一位著名的编辑怀特说道:“我对自由主义感到伤心的是:它使人看不到希望……提不出解决问题的方案。”［10］17

就在此时，美国进入了1932年总统大选年。竞争的双方是胡佛和富兰克林·罗斯福。

胡佛在竞选中坚持在解决经济危机的时候，联邦政府的职能是有限的。他强调，不应该“由于我们的困难特别惊人，由于有些人胆小得怀疑我们的信念与制度的有效性，为了医治苦难，就必须转向一种国家控制或国家指导的社会与经济体制”，那不是自由主义而是专制政治，是灭绝自由、希望和机会的专制主义统治。［10］43罗斯福则针锋相对地提出了政府调节与干预的主张。他指出，政府有责任保护全体公民的自由和私有财产，而不是偏袒个别小集团。他说:“下届政府一定不能代表美国的部分人，而是要代表所有的美国人。头脑、心灵和组织的任何资源，归根到底都应该被用来对抗我们真正的敌人。我们真正的敌人是饥饿、匮乏、不安全感、贫穷和恐惧”。［11］53

这次总统选举的结果，罗斯福以472张选票对59张选票的绝对优势当选新一任美国总统，他所代表的民主党在参众两院和州长的选举中也大获全胜。这种选举结果标志着国家干预对自由主义的胜利，也意味着此时美国公众已理解到这样一点，那就是在国家灾难面前，只有联邦权力才是足以对付灾难的唯一源泉。

三、国家干预与1935年《社会保障法》的出台

罗斯福作为美国第32任总统在1933年3月宣誓就职。此后，罗斯福开始了以复兴、救济、改革为主题的新政，逐步稳定了经济。新政过程中，在采取一系列紧急救济和失业救济措施的同时，罗斯福开始了由联邦政府出面建立社会保障制度的实践，并逐步形成了系统的社会保障理论，该理论强调:在工业化社会中福利保障问题日渐突出;福利保障的方式需要进行根本的变革;联邦政府应担负起社会福利保障的责任，应当把全国男女老少的安全保障放在第一位等。罗斯福在1934年6月8日的国情咨文中明确提出:“联邦政府所以建立的目的之一是增进全民之福利，提供福利所依存的这种保障也就是我们的明确职责”。［12］606月28日，他在“炉边谈话”中重申:应运用政府力量来帮助提供社会保险，“以作为防止现代生活兴衰多变的可靠的和充分的保障”。［12］77此时，政府开始制定社会保障的相关法案。经过大量准备工作，美国国会参众两院通过，1935年8月14日，经罗斯福总统签署，《社会保障法》正式生效。

1935年《社会保障法》内容主要以失业保险、养老保险和社会救济为主。《社会保障法》开篇明确阐述了制定该法的目的在于，“为建立联邦老年待遇，授权各州就老年、盲人、依靠他人生活者和残疾儿童、母亲和儿童福利、公共健康、失业补偿作出充分的法律保障，以及提供总的福利;建立全国社会保障委员会;提高专项税收，以及其他目的，特制订本法”。该法案分为十章，具体来讲，第一章和第二章是针对老年人的福利规定，第三章是针对失业者的失业补偿制度规定，第四章和第五章是针对妇女儿童的救助规定，第六章为公共健康服务计划，第七章决定成立社会保障委员会，第八章和第九章分别对就业者和雇主的税收作了相关规定，第十章则是对盲人的救助计划。

就其内容而言，这个最初版本的《社会保障法》虽然并没有能够满足社会保障支持者的所有愿望，但是它基本包括了当时美国民众最为关心的几项内容，即:失业保险、老龄救助和对贫困儿童的援助等。可以说，1935年《社会保障法》是罗斯福新政中最具有深远影响和作用的立法，它为美国的社会保障政策的制定和实施提供了法律依据，并奠定了美国社会保障制度的基础，确立了美国社会保障制度的基本框架，从此以后，美国社会保障制度的发展都是在这个大框架下进行的，其他举措都是对这个框架的完善。

1935年美国《社会保障法》既是经济大危机中保障人们生活的政府行为，更是现代美国从自由主义传统向国家干预观念转变的产物，正如《美国历史上的社会运动和政府改革》一书中所指出的:“这一法令冲破了美国根深蒂固的个人主义传统，是美国社会意识的一场革命”。［13］242从该法案的诞生可以看出，进入现代社会后，伴随社会生活的日益复杂性和多变性，构建社会保障制度和体系成为大势所趋。在这个过程中，必须在政府宏观调控下，将政府力量与地方、团体以及私人的慈善工作有机结合起来，唯有如此，才能建立起健全、有效的社会保障体系，从而更好地为国家经济发展和社会稳定服务。

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