从群体性事件频发透视我国的利益表达机制

2012-08-15乔晓毅

太原师范学院学报(社会科学版) 2012年4期

关键词：群体性公民民众

乔晓毅

(太原师范学院政法系，山西太原 030012)

【政治学】

从群体性事件频发透视我国的利益表达机制

乔晓毅

(太原师范学院政法系，山西太原 030012)

近年来频发的群体性事件折射出我国现行利益表达机制中利益表达主体政治素质不高、公共权力机关职能缺位现象较严重、利益表达渠道不畅通及利益表达机制效能不足等一些缺陷，究其原因主要有我国公民的政治社会化程度不高、有效的自下而上的公民权利监督制约机制的缺乏、政治制度建设滞后、有效的利益表达效果问责制和考核制的缺乏，为此，必须完善我国的利益表达机制以有效防范和处置群体性事件。

群体性事件;民主;政治制度

近年来我国群体性事件频频发生，综观其各种诱发原因，我们发现，利益的冲突是各类群体性事件发生的深层次原因。不管是“直接利益冲突”还是“无直接利益冲突”的群体性事件，其本质都是参与者难以通过体制性的渠道来表达和维护自己的切身利益，而被迫采用非制度化渠道来表达自己的利益诉求，并在利益表达过程中陷入了失范状态，从而对社会秩序造成巨大的压力。因此，有必要对我国现行的利益表达机制进行反思，尽量避免民众以群体性事件这一较为激烈的方式来表达自己的利益诉求。

一、我国利益表达机制的某些缺陷

利益表达机制是社会成员在一定的制度环境下，通过各种方式和渠道向执政党和政府表达其利益诉求的制度和过程的总称，是社会成员进行利益博弈的重要途径和渠道。一个社会若没有完善的利益表达机制，则利益关系无法协调，利益冲突无法解决，社会正常稳定的秩序难以维护。当前我国群体性事件频发正是利益表达机制不健全的一种反应。

其一，近年来频发的群体性事件折射出我国现行利益表达主体政治素质不高。政治素质是人们从事社会政治活动所必需的基本条件和基本品质，是个人政治知识、政治立场、政治观念、政治态度、政治信仰、政治技能的综合表现。［1］其中，政治知识、政治观念和政治技能是公民政治素质的主要部分，也是衡量公民政治素质的主要方面。在我国频发的群体性事件中，弱势群体是利益表达的主体，但其利益表达意识和表达能力都明显不足。在其自身利益受到侵害时，因缺乏相应的政治知识和水平，他们不能选择合理合法的方式表达自己的利益诉求，致使其利益表达无法取得良好效果，从而导致群体性事件的发生。如翁安事件中，在前去与政府解决相关问题的村民代表被拘留后，民众因不懂法律知识，也不知道应该通过何种手段来反映他们的合理诉求，从而转向以堵路、堵车、冲击政府机关等极端方式来表达其利益诉求。又如石首事件中，民众也未找到合理的渠道和政府进行有效沟通，没有采取正确和合法的手段来进行维权，而是用暴力的手段与执法机关产生了冲突，选择用比较激烈的手段表达自己的愿望。

其二，近年来频发的群体性事件折射出我国现行利益表达机制中公共权力机关职能缺位现象较严重。党政机关等各级公共权力机构组织及其组成人员是我国最主要的利益表达客体，积极回应民众的利益表达诉求是其重要职能之一，但一些部门和官员对民众的利益表达消极应对，各权力部门之间相互推诿，经常把维护自身合法权益的利益表达主体拒之门外，使许多正当的利益表达得不到有效反馈以致利益表达主体的权益受到损害，导致为维护自身合法权益的群体性事件的发生，重庆出租车罢运事件正是如此。在重庆主城区8 000多辆出租车全城停运之前，出租车主、驾驶员曾多年多次向交通运管、公安交管部门反映罚款多、加气难、黑车多、收入降低等问题，也有部分出租车司机曾搞过“罢运”，但这些诉求长期无人理会，司机们没有办法，最终走上了非制度化利益表达的道路，酿成持续近两天的全城罢运，给城市交通、市民出行造成严重影响。［2］同样，在2009年湖南“浏阳镉污染事件”中，某化工厂2004年建成投产后不久即因非法生产导致周边镉污染，附近居民一直向当地和上级政府反映该问题，而有关部门这五年间始终未采取得力的治污行动，直到酿成上千村民围堵镇政府、派出所事件的发生。［3］

其三，近年来频发的群体性事件折射出我国现行利益表达渠道不畅通。在我国现行的利益表达机制框架内，民众的利益表达渠道主要有人民代表大会、中国共产党和各民主党派、社会团体、信访、大众传媒、社会协商对话、行政领导接待、群众自治组织等等，但这些制度化的渠道在不少时候存在着不畅的情况从而不能使所有的利益都得到顺畅的表达。突出表现在:(1)人大代表利益表达能力不足。人民代表大会制度是最能代表民意的利益表达通道，也是我国公民表达利益诉求的最正式、最具法律效力的机制。但在大多数群体性事件潜伏、露头、爆发的各个阶段，作为群众利益代言人的人大代表却时常缺位或普遍“不在场”，或丧失代言权、话语权。［4］(2)信访制度处于某种程度的“失灵”状态。信访制度是我国公民表达其利益诉求的重要通道，利益受损的群众纷纷通过信访渠道表达其利益要求以维护自身权益，可是，近年来信访制度的这种功能也出现了问题。一方面，信访面临“大流量、窄口径”的矛盾;另一方面，信访机构非实权部门，只是接收来信来访，然后转送同级或下级行政部门处理，它本身对民众反映问题的解决能力有限。比如，甘肃陇南事件，在事件前，陇南市武都区城区及东江镇拆迁户就陇南市行政中心搬迁后的住房、土地利益和个人生计问题多次上访，但始终没有回音，后来发展成集体上访，但就是这样，在事发当天，他们要求市里主要领导能够当面给个说法，但相关方面还是不予重视，领导仍然避而不见，最后愤怒的民众付诸群体暴力。［2］(3)政治社团的利益表达能力弱。工会、妇联等政治社团的自主性低，代表民众进行利益表达的能力弱，无法真实客观地反映其成员的利益需求。比如7·24通钢事件，由于通钢在国企改制中存在资产被低估、贱卖、流失的情况，导致其职工权益普遍受损，许多职工寻找各个部门强烈表达其利益诉求。而通钢的工会，不仅不发挥组织化力量主动为职工维护权益，就连反映一下工人的意见和要求都做不到，所以后来事情发展到职工集体围堵企业主要领导并殴打致死的结局。［5］

其四，近年来频发的群体性事件折射出我国现行利益表达机制效能不足。利益表达机制的效能就是利益表达机制对公众表达出来的各种利益要求进行整合的水平和能力，它是衡量利益表达机制是否健全的重要指标。在我国现行利益表达机制中，民众的利益表达要输送到决策层需“层层汇报、层层审批”，这种体制使民众的利益诉求难以顺利到达决策层，即使能够到达其耗费的时间也比较长，其表达效果也大打折扣，因为“每经过一个层次，信息失真率约为10%～15%;上级向直接下属所传递的信息平均只有20%～25%被正确理解;下属直接向上级反映的信息被正确理解的比例不超过10%”。［6］瓮安事件就是一个典型。当天在事件完全失控前，从14时至20时这6个小时的关键时段中，当地官员一直处于汇报、开会、研究状态，而没有拿出有效的对策来，也没有领导能亲临现场面对民众，这种“层层汇报、层层审批”的沟通体制因反应迟钝，最终坐失良机，酿成了大祸。［7］3－14

二、利益表达机制存在的问题原因剖析

群体性事件折射出了我国现行利益表达机制存在的一些问题，究其原因是复杂的，主要有:

其一，我国公民的政治社会化程度不高。政治社会化是塑造合格“政治人”的过程，政治社会化的效果直接影响着公民的政治素质。公民的政治参与意识、技能、经历以及公民应具备的现代民主意识、平等意识、法治意识、社会规则意识等等无不是政治社会化的结果。我国的政治社会化主要是由国家主导，利用系统化的官僚体系来组织、推行和实施的，因而更多地注重对国家的认同、对政治理念和政治生活模式的服从等观念形态方面的政治教化，而对政治知识、政治技能、政治参与能力的培养、教育重视不够，对参与政治的具体方法和技能、参与的渠道、途径以及防止渠道阻塞的法律规定也很少而且宣传不力;其方法则主要采取自上而下的由学校、社会、家庭等直接灌输方法来使社会成员接受政治教育;在灌输的内容方面千篇一律，内容泛泛而谈，导致实践层面的可操作性很差。因此，在政治实践中，当公民自身的利益受到侵犯时，不知道该找哪个部门表达自己的利益诉求，也不知道通过哪些途径可以影响参与与自己利益相关的政府决策，更不知道如何运用公民权利以保护和追求自己的利益。

其二，缺乏有效的自下而上的公民权利监督制约机制。我国宪法第二条明确规定:“中华人民共和国的一切权力属于人民。”但在我国政治实践中，基层官员的权力和地位的合法性很大程度上来源于上级领导部门，干部职位的提升虽有民主测评的环节，但实际上主要取决于其任内的经济增长、政绩提升以及上级领导的赏识等;公民虽可以通过行使民主政治权利对公共权力机关的权力运行进行监督，但在实际政治生活中，由于没有把宪法中保护人民监督权的原则规定通过法律形式加以具体化，这种监督往往流于形式，难以发挥其真正作用。在这种公民自下而上监督乏力的机制下，基层官员往往只对上级负责，而不对地方百姓的利益负责，甚至对下层民众的利益诉求进行种种压制，有利可图而又容易做的事争着管，无利可图且棘手麻烦的事则相互推诿、扯皮，导致民众的利益诉求得不到及时的回应，民众合法权益受到损害。

其三，我国的政治制度建设滞后。我国群体性事件中民众利益表达渠道不畅的原因主要是政治制度建设滞后。我国的政治制度设置整体上是科学、合理的，但一些具体的操作性政治制度原则性规定较强，缺乏对利益表达主体行为的指导和规范，对利益表达程序的规定也较宽泛粗糙，与利益表达相关的一些政治制度的运作往往不及时甚至流于形式化，不能准确地反映公众的利益诉求。(1)作为我国的根本政治制度，人民代表大会制度的利益表达功能发挥得还不够理想。主要原因是现行人大代表的选举、罢免程序不能确保当选人大代表与选民之间的利益代表关系，使得人大代表与选民的沟通表达渠道出现阻塞;人大代表兼职制也使许多代表因时间和精力方面因素的制约，无法全身心地收集、整理和表达人民利益的热点、难点问题。(2)信访制度是我国民众利益表达的重要制度化渠道之一，但由于信访机构设置不合理，缺乏统一的协调机制且没有一种制度化的机制能保证信访工作充分发挥其收集社情民意和处理社会问题的职能，加之将“上访率”而不是问题的“解决率”作为政府官员的政绩考核指标等，决定了它不会是一条很畅通的利益表达渠道。(3)我国的政治社团所代表的利益群体界限模糊，行政色彩较浓，同时在人事、经费、编制和运行模式等方面存在严重的行政化，自身独立性明显不足，因而其代表性被大大削弱。(4)缺乏有效的利益表达效果问责制和考核制。利益表达效果问责制和考核制是保障利益表达机制有效运作的重要环节，但目前民众的利益表达行为和效果并未列入我国政府问责的范围，现有的官员政绩考核制度中也缺乏科学合理的民众利益表达效果考核制度，表现为:考核主体单一，以上级考核为主，结果造成政府官员唯上不唯下、对民众利益表达回应的动力不足;政绩考核的内容不合理，偏重于经济建设，忽视社会等方面的建设，使政府官员关注民生的动力不足;考核制度侧重于事后监督。这种事后追惩性的制度设计直接导致政府官员不重视对群体性事件的事前有效预防，而只专注于事后的强制高压处置。［8］31

三、完善我国的利益表达机制

近年来频发的群体性事件已成为构建和谐社会进程中的不和谐之音，必须对此予以高度重视。而有效防范和处置群体性事件的首要解决之道在疏而不在堵，所以当务之急是要完善我国的利益表达机制。

其一，提高公民的政治素质，培育成熟的利益表达主体。利益表达主体的差异很大程度上决定了其政治生活的差异，不同政治素质的利益表达主体对政治生活将会产生不同的影响。因此，完善利益表达机制首先必须培育成熟的利益表达主体。为此，一方面政府应加强改善文化教育等软环境，为全体公民提供公平的受教育机会，使全体公民的整体文化素质得以提高，为公民行使民主政治权利奠定必要的文化素养;另一方面要以政府为主导，变革政治社会化的内容及方式方法，以培养社会所需要的合格政治人为目标，将理论教育与政治实践相结合，采用明示与暗示、传统与现代、正式与非正式以及个体学习与社会教化相结合的方式对公民进行政治制度、政治过程、公民的权利和义务、法律知识及政治技能的教育，使公民熟悉和了解利益表达的规则和程序，提高公民的政治意识和政治能力，从而全面提高公民的利益表达能力。

其二，切实转变公共权力机关的职能。公共权力机关应将微观服务职能分离出来，加强社会治理，通过引入多方力量特别是主要利益相关方协商解决问题，并向社会公开表明自己的职责范围，自觉接受社会监督;另外，对各利益主体的利益诉求经公共权力机关的整合后应给出最终解决的时间和方案，能够最大限度地调动各方解决问题的愿望和积极性，以保证各利益主体的利益诉求能在政策制定和执行中得到重视，最后达成的解决方案可以得到最大范围的认可，在解决问题基础上形成的新的利益结构可以具有最高的认同度，而不至于很容易被否定或推倒，避免矛盾的延续和扩大。［9］

其三，畅通利益表达渠道。利益表达的实效不在于利益表达渠道数量的多寡，而在于质量的高低。因此，应使每一条渠道都具有实际的应用价值，都保持通畅且受法律保护。应重点做好以下工作:一是要完善人大制度，强化其利益表达功能。一方面，社会各阶层在各级人民代表大会中都应有与其人口比例相当的代表，使其利益诉求可以通过各自的代表在人民代表大会中进行表达与博弈，使社会阶层间的矛盾和冲突在权力机关进行决策的正式场合得以解决;另一方面，实行人大代表专职制，由人大代表来代表自己的选民实现利益的表达和聚合，从而使分散、无序的利益表达有一个理性的聚合通道，这就要求人大代表紧密联系选民，反映民意。实行专职代表制，才能使民众的利益表达常规化。二是要完善现有的信访表达机制，确保渠道畅通。如整合信访资源，规范信访权限，赋予信访机构独立监督的权力;取消不合理政绩考核指标，纠正一些地方把“上访率”作为一项重要的政绩考核指标的错误行为，可将信访部门的“立案率”和本级行政部门在政策和制度框架内对合理上访事件的“解决率”作为本级政府部门的政绩考核之一。三是要改革和健全我国的政治社团，正视工会等政治社团表达和维护其成员利益的地位和功能，真正成为社团成员利益的表达者和维护者。

其四，构建公共权力机关的利益表达回应机制。社会各群体的利益诉求若要真实地传递给公共权力机关并在具体的公共决策中对其予以考虑，一方面要把民众利益表达效果纳入政府绩效评估范畴，另一方面还必须建立系统完善的政府利益表达回应机制。要建立一个合理的评估系统对公共权力机关回应利益表达主体利益诉求的绩效进行评估;建立回应责任追究机制——利益输入高效回应的关键，以强调和落实公共权力机关工作人员回应利益表达主体利益诉求工作的政治、法律责任;建立公共权力机关的回应监控机制——利益输入回应的基本保证，注重发挥利益表达主体的监督作用，提高其在决定公共权力机关工作人员“命运”中的筹码。［10］

［1］李贵敏.论政治素质的内涵和特征［J］.社科纵横，2005(3).

［2］张桂林.透视群体性事件中的民意沟通缺失现象［J］.半月谈，2008(23).

［3］陈潭，黄金.群体性事件多种原因的理论阐释［J］.政治学研究，2009(6).

［4］刁俊华.构建以人大代表为主导的利益表达体系［J］.人民政坛，2009(3).

［5］杨琳.通钢事件是我国劳资关系发展的标志性事件［J］.瞭望新闻周刊，2009(32).

［6］贾品荣.公共利益表达机制存在七大缺失［N］.中国经济时报，2007－08－11.

［7］刘子富.新群体事件观：贵州瓮安6·28事件的启示［M］.北京：新华出版社，2009.

［8］梁巨龙.当前我国群体性事件中的利益表达机制研究［D］.上海：上海师范大学，2010.

［9］贺龙栋.社会治理：中国政府治理模式的逻辑延伸［J］.唯实，2005(12).

［10］吴群芳.收入分配制度改革中的利益表达失衡及其治理［J］.中州学刊，2008(1).

1672－2035(2012)04－0037－03

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