物联网发展过程中的政府角色探析

禹海慧，潘留仙

（湖南涉外经济学院 管理学院，湖南 长沙 410205）

物联网发展过程中的政府角色探析

禹海慧，潘留仙

（湖南涉外经济学院 管理学院，湖南 长沙 410205）

发展物联网技术具有重要的战略意义。在物联网产业发展中，政府通过政策行为，可以发挥导向、控制、协调、服务作用。政府既是物联网经济的参与者、管理者，又是主导者，应充分认识物联网经济的特点，采取具体策略推动物联网技术的发展。

物联网；政府角色；产业经济；创新

物联网是指通过射频识别（RFID）、红外感应器、全球定位系统、激光扫描器等信息传感设备，按约定的协议，把任何物品与互联网连接起来，进行信息交换和通信，以实现智能化识别、定位、跟踪、监控和管理的一种网络。物联网的关键技术是 RFID电子标签技术，它结合网络技术、数据库技术、中间件技术等，构建一个由大量联网的阅读器、移动标签组成的比互联网更为庞大的网络。研究者普遍对于物联网的发展持积极乐观的预期态度，认为它是继计算机、互联网之后的第三次信息革命，将在更大范围内改变人们的生活方式、生产方式与生存方式，也将改变人们的工作方式和信息管理理念与水平。

政府角色是指在一定范围内充当社会公共权力主体的政府所具有的功能与作用的人格化，是政府组织在一定社会生产关系中的身份以及由此规定行政规范的行政模式的总和，它随着社会治理理念的变化而动态调整。一般情况下，政府角色与国家的政治体制、风俗文化及技术环境存在重大关联。尤其是技术环境的重大变化，会促使政府角色与经济社会发展相适应。因此，在物联网发展初期，探讨物联网发展中的政府角色显得尤为重要。

一、政府在物联网产业发展中的作用

《中华人民共和国国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》明确提出，要以重大技术突破和重大发展需求为基础，促进新兴科技与新兴产业深度融合，在继续做强、做大高技术产业的基础上，把战略性新兴产业培育发展成为先导性、支柱性产业。纲要还明确提出培育发展节能环保产业、新一代信息技术产业、生物产业、高端装备制造产业、新能源产业、新材料产业和新能源汽车产业等七大战略性新兴产业。其中物联网技术即为新一代信息技术产业的重要组成部分。物联网技术作为新兴产业，具有极高的成长性与效益性，对经济有很强的带动性与渗透性，关系到国家安全与经济安全，具有重要的战略意义，而这种战略性无法由纯粹的市场来反映。因此，政府应该从全局与长远的目标出发，鼓励并支持物联网技术的发展。

传统政府角色理论可以分为五个基本的派别[1]。(1)自由放任主义政府角色论。这一派别理论可溯源于17世纪，以亚当·斯密的理性经济人假设为前提，以《国富论》为自由主义理论体系，提出了自由主义的三要素，即利已主义动机、私有企业、竞争市场，主张政府采取自由放任政策，由市场配置资源，作好私有财产的“守夜人”。(2) 福利国家政府角色论。18世纪末到19世纪末，以亚历山大·汉密尔顿、李斯特为代表，极力倡导政府干预经济，进行国有化，通过国家承担社会福利事业，保障社会公平。(3) 凯恩斯主义政府角色论。20世纪初，凯恩斯等人主张政府全面干预与调节市场经济，实现国家公共经济与私人资本之间的合作，通过扩张性的财政政策与金融政策增加投资，影响社会总需求与社会总就业水平，调节分配，维护社会公正。(4) 新自由主义政府角色论。20世纪70年代以后，以诺齐克为代表，认为政府失灵与市场失灵同样严重，政府解决市场失灵的正确途径是明晰产权，而非对经济过度干预，政府的作用体现在规则的制订、解释、强制执行、裁决等方面。(5) 新凯恩斯主义政府角色论。20世纪90年代初，该学派主张政府对经济“有限制地适度干预”。

传统政府角色理论关于政府角色的争论焦点，并不在于政府在经济发展中应否干预市场，而在于应该干预多少的问题。物联网作为新兴技术，在其发展的不同阶段，政府具有不同的作用。政府可以通过政策行为，发挥导向、控制、协调、服务作用，推动新兴技术产业包括物联网的发展。

导向作用。因为拥有大量的信息资源，政府应在此基础上做出决策，规定目标，确定方向。例如 20世纪90年代，美国克林顿政府计划用20年时间，耗资2000～4000 亿美元，建设美国国家信息基础结构，从而创造了巨大的经济和社会效益。日本与韩国在2004年都推出了基于物联网的国家信息化战略，该战略希望催生新一代信息科技革命，实现无所不在的便利社会。

控制作用。在物联网发展过程中，政府应制定严格的知识产权保护制度，确保公平的竞争环境，防止人为的垄断形成。在激烈的市场竞争中，由于市场主体往往将资金投向周期短、收效快、风险小的产业，而不愿意投向新兴技术如物联网等不确定性产业，导致产业结构不合理，因此政府需要加强宏观调控，克服市场经济的自发性、盲目性、滞后性等弱点，优化产业结构，控制传统产业投资规模，增加新兴技术包括物联网的投资，保持生产力的合理布局。

协调作用。政府政策应该能够合理地解决物联网技术发展过程中各利益主体之间的矛盾，例如弥补市场不足，组织物联网技术基础性研究和共性技术研究，快速集聚一批国家、省、市物联网领域高层次科研力量和研发机构，建立健全物联网技术创新和产业发展所需的各级各类服务平台并协调发挥各平台的优势。

服务作用。在物联网基础研究阶段，主要以高校与政府主导的实验室、研究所为研究主体，政府的作用主要是提供研究资金。在应用研究阶段，以实现物联网的特殊用途为目的，研究主体需要增加企业参与联合开发，政府要提供部分资金，或选择一些公用产品作为合作开发的需求方。例如无锡市政府为推进物联网应用示范工程建设，在工业、农业、电力、交通、水利、安防等重点领域建设物联网应用示范工程，为物联网的应用创新和产业发展提供良好的市场环境，培育完整的市场应用服务体系。在产品与工艺技术研究阶段，研究主体变更为企业，政府只对部分战略性技术给予支持，或采用国有化的形式参与物联网技术市场。

二、政府在发展物联网经济中的角色

物联网技术是把新一代 IT技术充分运用在各行各业之中，通过把感应器嵌入和装备到电网、铁路、桥梁、隧道、公路、建筑、供水系统、大坝、油气管道等各种物体中，然后将物联网与现有的互联网整合起来，实现人类社会与物理系统的整合。在这个整合的网络当中，存在一个能力超级强大的中心计算机群，它能够对整个网络内的人员、机器、设备和基础设施实施实时的管理和控制。在物联网技术发展过程中，必然会遇到制度、技术、观念等方面的阻力与障碍，这些障碍有些可以通过市场机制逐渐消除，有些则需要实施行政干预。与传统经济类似，政府首先应该是物联网经济的参与者、管理者，其次对于新兴技术产业还应该是主导者。

(一) 参与者角色

物联网技术不仅仅是一个行业的技术发展与革命，而且对其他传统行业的信息管理产生巨大的升级作用，因此，物联网经济的发展具有强大的外部正效应；另外，在物联网技术发展的初期，技术创新上的高投入决定了物联网经济的高成本，因此物联网技术的基础研究具有类公共产品的性质。以上两点决定了在物联网发展的初期，政府应该参与到物联网经济的发展当中来。

首先，我国正处于物联网经济的起步阶段，为降低成本，提高效率，必须加强区域、国际技术经济合作。如成立专门的物联网研究机构、科研院所，在高等学校开设相关专业培养专业技术人才与管理人才，建设物联网园区，进行共性技术平台的建设，集聚各类物联网企业与人才。

其次，在资金上对物联网产业的发展提供支持。政府一方面可以通过转移、支付财政资金直接支持物联网项目的开发与建设，另一方面可以借助风险投资，积极参与物联网技术的开发与转化。这里又有三种基本模式值得借鉴[2]：一是政府间接指导的美国模式，政府很少直接参与风险投资管理，而致力于为风险投资外部环境的改善，降低其风险；二是政府直接参与的日本模式，如在19世纪70年代，日本政府投入大量资金，协调五家最大的半导体制造商，组成大规模集成电路技术研究组；三是政府既参与又指导的西欧模式，如英国政府既直接又间接扶持风险投资。

再次，作为物联网技术活动的消费者，政府应该进行物联网技术的相关应用，将企业、个人的生产生活引导到物联网技术方面来。例如，日本政府除了针对近期可实现、有较大市场需求的物联网技术应用项目给予政策上的便利，还对远期规划应用项目以国家示范的形式通过资金和政策上的支持，吸引企业参与技术研发和应用推广，并通过示范在灾难应对、安全管理、公众服务等领域引入物联网应用。我国无锡市政府亦将物联网技术应用于太湖的水利治理项目。

(二) 管理者角色

新制度经济学认为，国家是制度的主要供给者，国家可以通过改变制度安排的方式实现预期目标。因此，政府可以建立推进发展物联网产业的相关制度体系，建立基础性制度、规范性制度、激励性制度与考核性制度等，协调企业、研究机构的行为与资源，建立国家物联网创新体系，系统地推进物联网技术创新与重大技术的转化，协调技术创新主体与技术转化主体的关系，减少缺乏沟通而造成的物联网产业化障碍，协调物联网产业与传统产业的关系，用物联网技术改造传统产业，从而优化产业结构。

政府也可以通过制定和实施财政、税收、金融、信贷、人才等方面的优惠政策，营造良好的政策环境，激励、支持物联网技术实现产业化，以形成产业优势。例如无锡市政府加大物联网政策扶持力度，推动物联网自主创新和科技成果转化，鼓励企业研发创新、产品创新和服务创新，提升无锡市物联网产业的核心竞争力和可持续发展能力。

此外，政府在推进物联网技术产业化的过程中还要培养企业的创业精神与敢于承担风险的行为。在物联网产业中，市场机会越多，越有利于创业精神与冒险行为的产生。如果将物联网产业中所有企业看作一个小群体，那么群体中任何一部分企业的创新行为都有可能给物联网产业链中的其他企业带来机会，并得到其他企业支持，从而推动创新活动健康良性的发展。

(三) 主导者角色

在政府的社会管理中，信息发挥着巨大的作用，指导着政府制定、执行政策和有效控制、领导社会活动。可以这样说，服务型政府的建设需要大量的信息收集、加工、处理，政府实质是一个信息管理者。因此，当第三次信息革命浪潮——物联网方兴未艾之际，政府应从社会信息管理的角度出发，在物联网发展过程中承担主导者角色。

政府除了继续参与经济活动外，还需要培育有利于物联网发展的市场，加强对物联网的宣传，使政府部门、企业、科研机构、社会公众充分认识物联网技术与产业发展的必要性与紧迫性，形成政府大力推进、企业积极响应、公众自觉参与的物联网经济发展格局。韩国已于2009年10月通过物联网基础设施构建基本规划，树立了到2012年“通过构建世界最先进的物联网基础设施，打造未来广播通信融合领域超一流的ICT强国”的目标，并为实现这一目标，确定了构建物联网基础设施、发展物联网服务、研发物联网技术、营造物联网扩散环境等四大领域。

三、政府发展物联网产业的具体策略

中国社会科学院姜奇平认为，中国经济有规模经济与范围经济，过去只注意到了规模经济，随着信息化的到来，许多观念会发生很大的变化。物联网就是一种范围经济，它是从传统经济中成长起来的，因此要正确认识物联网经济的核心价值。物联网经济是一种基于技术与结构优势的产物，其社会属性大大超越了传统的商业领域，具有外部效应、累积增值效应、创新效应以及结合效应。政府部门要充分认识物联网经济的特点，采取具体策略来发展物联网产业。

(一) 参与增加供给与需求机制

物联网技术在产业化过程中的关键环节是技术的发展、市场化与扩散。在物联网的一些基础技术与共性技术开发问题上，由于市场与技术两方面都存在高度不确定性，依靠市场力量难免会投资不足。此时，政府可以对承担物联网技术研发的私营部门提供相应的资金支持，增加物联网技术供给。另外，在物联网产业化初期，政府要积极解决物联网技术需求不足问题，在一些大型市政、公用项目如公共交通安全、医疗应用、食品安全、环境监测等项目上推广、应用物联网技术。对此，我国一些城市已开始着手这方面的工作。成都市设立了物联网产业发展专项资金，对该市物联网重大产业化项目、重点应用示范项目、关键基础设施建设等，给予资金支持。长沙市则在2011年9月采用RFID无线射频技术，给生猪佩戴身份证，实现生猪产品屠宰、批发、零售和消费环节的质量安全全程可溯源。

(二) 政策引导合作创新、竞合氛围

主体间合作创新与竞合氛围可以降低交易成本，共享资源，共担风险。为此，我国一些地方正在努力做这方面的工作，江苏省传感网创新园重点打造中国物联网研究发展中心和无锡物联网产业研究院，积极引进国内外高水平科研机构和高端人才，加快开发国际领先的物联网共性技术和前沿技术，突破一批关键核心技术，如射频识别与传感节点技术、物联网组网与协同处理技术、物联网系统集成技术、物联网应用抽象及标准化技术、共性支撑技术等，积极推进产业联盟的建立、国际国内标准的制定以及产业公共技术设备服务平台的建设和物联网人才的培养。北京中关村与上海也都相继成立了物联网产业联盟。

(三) 协助企业，扫除限制物联网发展的障碍

目前，物联网技术在我国发展还存在一定的障碍：一是我国普遍缺乏自主的物联网核心技术知识产权。目前限制物联网技术发展的主要因素有 RFID关键技术、传感器关键技术、云计算技术、IPV4地址数量有限。二是技术标准难统一。物联网的发展必然涉及通信的技术标准，而各类层次的通信协议标准如何统一则是一个复杂的问题，所以标准的制定是非常困难的。三是产业链发展不平衡。我国通信三大运营商和中兴、华为等设备商所拥有的技术已经达到世界级水平，但其他环节相对薄弱。物联网产业化仍需要芯片商、传感设备商、系统方案解决商、移动运营商等上下游厂商通力合作。四是安全问题。人们在观念上似乎很难接受自己周围的生活物品包括自己时刻都处于一种被监控的状态，嵌入标签势必会使个人的隐私问题受到侵犯。因此，如何确保标签物的拥有者个人隐私不受侵犯，成为射频识别技术以及物联网推广的关键问题。

(四) 抓住机遇，整合资源

当前物联网技术处于起步阶段，未来的应用与前景很光明，但是也存在很大的不确定性，地方政府需要在产业调整、技术进步、人才战略、资源配置等方面做好规划，抓住机会，及时跟进，整合资源，协调发展。机会至少存在于三个方面：(1) 政策机会。国家已经在十二五规划中明确物联网为战略性新兴技术产业，将会加大政策的扶持力度。(2) 市场机会。国家经济持续多年高速发展，政府各项基础设施建设基本成型；国家经济转型在即，传统产业迫切需要新一代信息技术的升级与改造以提高生产效率。这些都为物联网相关产业的发展提供了市场机会。(3) 技术机会。当前物联网技术标准尚未统一，在诸侯混战中，每一家公司、每一个产业园区在竞争中都有可能拔得头筹，成为技术领头羊。因此，政府需要将技术、人才、资金、企业、科研机构、供给、需求等资源进行整合，形成特色物联网园区，产生集聚效应，以使物联网产业成为真正的生产型服务业。

[1] 董亚男，密佳音．政府角色的主流学派见解与现实抉择[J]．安徽工业大学学报：社会科学版，2009(2)．

[2] 董美珍，刘春凤．论风险投资中的政府角色定位[J]．山西财经大学学报，2001(6)．

On the Government’s Role in the Development of Internet of Things

YU Hai-hui, PAN Liu-xian
(Hunan Economics University, Changsha Hunan 410205, China)

The internet of things technology has great importance in pushing economics and strategic significance for China. The government should be the participant and manager in the development of technology of the internet of things. It should fully understand the characteristics of the economics about the internet of things and adopt specific strategies to develop it.

the internet of things; government’s role; industrial economics; innovation

F603

A

1006-5261(2012)01-0065-04

2011-10-22

湖南省社科基金项目（2010YBB209）；湖南省情与决策咨询课题（201011BZZ124）；湖南省社科基金重大委托项目（2010WTA17）；湖南省社科基金项目（2010YBB208）；湖南省科技计划项目（2011SK3146）

禹海慧（1973―），男，湖南双峰人，副教授；潘留仙（1965―），男，湖南益阳人，教授，博士。

〔责任编辑 叶厚隽〕