铁路公安司法体制与现代司法规律的冲突

吕萍

(铁道警官高等专科学校，河南郑州450053)

铁路公安机关以及检法两院的体制转换，在今年的六月底暂时告一段落，但由于此项改革的设计缺乏前瞻性，改革进程并不顺畅，改革路径仍需继续探讨。在改革的结果并不明朗的现实面前，关于铁路司法体制的理论探讨仍有必要，它对于改革的终极目标设定，具有厘清思路的重要意义。如果说市场经济体制改革以及市场化发展中铁路政企分离的必然走势，是铁路公安及司法体制改革的外在推力，那么铁路公安及司法体制与现代司法规律的冲突，则是迫其变革的内在要求。让司法权回归本位，是法治发展对铁路司法体制归属的唯一选择。

一、我国现行的国家权力分配原则及现代法治下的权力运行规律

现代国家的权力设置大多遵循立法、行政、司法三权分立的原则进行。我国虽然不是三权分立国家，而是实行一切权力归人民的人民代表大会制度，但在宪法明确规定的国家机构设置中，也是有明确分权的，即人民代表大会及其常委会作为国家权力机关，行使立法权和对行政权、司法权的监督，它处于所有国家机构的中心地位，行使统一的国家权力，国家行政机关和司法机关都由其产生，对其负责并受其监督。行政机关和司法机关不具有与国家权力机关相等的地位，而是处于低于它的派生地位，是国家权力机关按照宪法设立的行使国家行政管理权和司法权的机构，从而必然要受国家权力机关的规范和监督。这种既分权又监督制约的权力分配制度，与西方的权力制衡原则有异曲同工之妙［1］。各级人大作为权力机构，却不管理或者处理具体事项，其主要任务是立法和监督行政、司法的正常运行;行政和司法被分离开来，各行其是，司法同时担负着制约行政权力的功能——通过行政相对人对行政机关提出的行政诉讼，裁决行政机关作出具体行政行为的最终合法性。这种分工符合现代法治国家权力特征及其分配原则。

由政府部门以及法律授权、委托的组织及其公职人员行使的行政管理权，是一种最为活跃、最为广泛的权力。因为要实现对社会全方位的有效管理，这种权力必然是积极的、主动的。行政执法过程中，执行机关与行政执法相对人之间，是一种单方要求其执行命令的法律关系，即为了实现管理效率，执法者并不需要行政相对人的同意或者请求，在这种法律关系中，行政执法机关及其执法者与被执行人(行政相对人)之间不是平等主体关系，而是管理与被管理、执行与被执行的关系。行政管理权的主动性、强制性，是其实现对社会有效管理的必然要求，是国家行政事务的性质所决定的，但正是这个特性同时也衍生出行政权力对公民私权领域的侵犯威胁。所以，在从计划经济逐渐走向市场化的进程中，政府包揽一切、管理一切的格局也在逐渐被打破，尤其是政府对企业的统揽统管，正在逐步放开。但对具体的行政管理部门或地方政府来说，放权或者让权都是一个痛苦的过程，没有来自外部、上级的强制性命令，任何执法机关和执法者都不愿将手中的权力拱手让出。对于庞大、主动、广泛的行政权力，国家一方面要从立法角度加强对它的限制，明确其权力界限，规范其管理程序;另一方面还要对其侵权性管理行为设计法律救济通道——当行政管理行为和行政处罚被认为是不恰当甚至违法操作时，国家允许行政相对人向法院提起行政诉讼，控告行政管理机关，审查其行政决定的合法性。可见，从权力分配上看，立法权和司法权都可以通过各自的渠道制约行政权——立法机关从宏观层面制约，而司法权则通过改变行政管理机关作出的行政决定，制约其具体行政行为。

在现代法治理念中(之所以强调“现代性”，是因为无论在欧洲还是在中国的近现代之前，行政权与司法权都没有明确的界限，国家对各种社会矛盾和纷争，基本上都采取行政管理的模式进行处理。在我国改革开放之前的几十年间，检察院被取消，法院基本上处于瘫痪状态，国家对犯罪和民事纠纷的处理，基本上也不靠法律和法院。这种状况在上世纪七十年代末开始改变)，司法权是与行政权有本质区别的国家权力。在现代法治国家，司法权是一种依法裁判属于国家司法管辖范围内所有发生于具体当事人(公民、法人、其他社会组织和政府机关)之间纠纷的专门国家权力。裁判权的性质决定了裁判者必须是中立的第三方，超脱于纷争双方之外，既不主动介入纷争，也不能因为自己的感情好恶表现出对任何一方当事人的立场倾向。只有在利益、地位、感情等外在条件上保持独立，才能保证实质意义上的中立。所以，中立和保持对纷争的消极，是司法权的基本特征。但在制度设计上，保障司法权的中立进而实现其独立司法的最终目的，却是一个艰难的过程。司法没有独立性，其他任何机构尤其是无所不在的行政权可以随意干预司法权的行使;没有独立性，司法机构也就会因为种种利益需求和驱动而丧失其超然性;没有独立性，法院判决也必然丧失其公正性，就会出现种种暗箱作业、幕后交易甚至是司法腐败的现象审判;没有独立性，法院判决可以由任何其他权力部门和强力人物撤销或修改，司法权也就不可能具备终局性;没有独立性，法官也就没有必要必须由受过专门训练的职业人员来担任，审判工作的职业性也就不可能保证;没有独立性，法院也不可能在当事人请求的情况下具有介入具体个案的权威和合法根据［2］。

根据我国宪法和法律规定，我国的司法权是一种相对独立的权力——即法院、检察院独立行使审判权、检察权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉，但要受国家权力机关的监督制约。这种制约表现为法官、检察官的任命必须经过同级人民代表大会，人大对法院、检察院的监督则通过对两院具体司法活动的介入来实现，检察机关和法院要向同级人大负责、接受其监督。即各级法院、检察院的司法权力都来自于代表国家权力机关的人民代表大会。

因此，我国虽然没有绝对独立的司法权，也存在因为体制设置不顺畅导致的司法行政化现象，但行政不得干预司法是一项宪法原则。

国家法治化发展过程中，从法理学的角度考察，对所有的法律关系而言，权利主体都是不可或缺的。以权利主体的地位、角色不同，可以把权利划分为公权利和私权利两大类。公权利是指以维护公益为目的的公团体及其责任人在职务上的权利，这种权利就是人们通常所说的权力;私权利通常是指以满足个人需要为目的的个人权利，也就是狭义上的权利。权力与权利之间存在着巨大的差别:首先，权力的拥有者只能是表现出强制力和支配力的专门机关、执行职务的公职人员或对内的社会集团的代表，普通公民不能成为权力主体;但权利主体却是公民个人以及被人格化了的国家、集团，当国家、政府等权力主体成为权利主体时，已经是在法律上与公民平等的人格化了的“人”了［3］。其次，权力和权利与其指向对象的关系性质不同。权力的指向对象是特定的，管理活动与支配活动必定有具体的承担人，且权力主体与权力对象的地位是不平等的，是管理与服从的关系;而权利关系中的权利人与义务人地位是完全平等的，即使一方是普通公民，另一方是国家或集团。再次，权力与权利在内容和法律对其要求方面也存在差异。权力的内容表现为某种形式的强制或管理，权利的内容则侧重于权利人要求实现的价值。

权力与权利各自的特点和本质区别，决定了权力与权利种类、归属和实现途径均应由法律明确规定，且权力不能因私利而擅用，权利不能借权力而多谋，这是法理学上界定的权力和权利的最基本的规则，也是建设社会主义法治国家的基本要求之一。在这一规则之下，任何公民、经济实体(包括企业、事业单位、团体等组织)在对外的法律关系中都不可能成为权力主体。这个严格的界限，是法治社会中不可逾越的天堑，越过了这个界限，就进入了人治、特权的社会。试想一个企业、一个法人、一个权利主体，在对外交往中，拥有了权力，它会怎样做?首先，它会令自己高高在上，从自身利益出发来制定一些明显不平等的协议条款，表面上是自愿，本质上是强迫对方来接受这些不平等的经济活动规则，当然它是最大获利者;其次，拥有了权力，在某种程度上就拥有了垄断的地位，有了垄断的地位就会有垄断的利益，当然也就有了腐败的土壤和权力的滥用;第三，当它的利益与另一个权利主体的利益发生冲突时，权力在此绝不会成为公平的裁判，而会变成私利的帮凶。所以，允许一个权利主体在本应行使权利时拥有了权力，就是允许在法治社会中存在一个特权者、一个例外。［4］

权力主体的活动必须严格控制在宪法和法律规定的范围内，这是现代法治与人治的根本区别，依法执法是法治的基本要求。权力主体的执法活动主要划分为司法活动和行政管理活动，表现为司法和执法。司法和执法活动都必须严格依法进行，在法律没有作出具体规范的领域，要依照宪法和法律规定的基本原则、基本规则在法律规定的权限内，根据具体情况行使自由裁量权，使司(执)法活动适宜、恰当、合理。为此，司(执)法主体要平等地对待执法相对人，对于实施了同样或者类似行为的相对人应予公平对待处理;行使自由裁量权时要以法律精神为指导来考虑相关因素，尽可能照顾到各方利益，在多方利益之间衡量时要合情合理，禁止偏袒，禁止谋私，严格控制自由裁量权的行使;对于法律只有原则规定或者没有规定的，就应以客观、充分的事实为基础，依据法律的基本精神和目的，遵循与社会生活公理相一致原则，公平合理地处理;司(执)法要做到程序公正，不单方接触相对人，对于不适当、不合理等显失公平的司(执)法行为应依法予以及时纠正，宣布无效并予以撤销。这些基本要求的前提是这个司(执)法主体具有完全独立的主体资格。这种独立不仅包括体制上不存在从属关系，更应当包括在经济上不存在利益冲突或利益驱动以及在人事安排上不存在人身依附关系。否则，让一个行政主体来处理与自身有切身利益关系的司法或行政事务，公正执法就很难想象了。

二、铁路司法机关的权力来源

铁路运输检察院和铁路运输法院是由铁道部会同司法部、最高人民检察院组建的，其内设机构，完全依照《人民检察院组织法》和《人民法院组织法》设置。但形式上的合法却不能掩盖其权力来源不完全符合宪法、相关组织法规定的缺陷。

铁路管理部门即铁道部及其下属各铁路局，是国家对铁路实行管理的具体部门。铁道部是国务院下设机构，毫无疑问是政府职能部门，依法行使对铁路的行政管理权。但铁道部下属的各铁路局的性质，却越来越模糊。根据《铁路法》第3条第2款“国家铁路运输企业行使法律、行政法规授予的行政管理职能”的规定，铁道部及其下属各铁路局在运输营业、铁路建设、铁路安全与保护等事项上可以成为“授权性行政主体”，依法行使部分行政管理职权。这是法律对铁路运输企业的定位，应该是最具权威性的界定，加上国务院的授权，是铁路运输企业对铁路进行行政管理的法定权力来源。但在铁路进入市场竞争，实行市场化改革的进程中，铁路运输企业的性质已经发生质的改变。铁路运输企业一方面以法人、公司的名义广泛进行民事和经济活动，在各类运输业务中作为平等主体参与市场竞争和生产，另一方面作为行政管理者对铁路建设、保护、运输等活动实行强制性管理。所以，铁路运输企业在政企不分的状态下具有企业和行政职能部门的双重身份。且随着铁路运输企业市场化改革的深入，其企业本质越来越凸显，行政管理部门的职能越来越弱化，尤其是在政企分离的发展进程中，它更应该是一个经济实体而非社会管理者，在各类法律关系中应该是一个典型的权利主体，与其他法律关系主体在经济活动和交往中是完全平等的关系，而不存在也不能存在谁支配谁、谁主管谁、谁服从谁的问题。如果铁道部在下一轮国家机构变革中被撤并，或者在职能上进行调整，不再参与组织管理具体的经济活动，铁路运输企业的行政管理部门属性将彻底消失，铁路运输企业将同其它已经转型的垄断性行业如石油、电力等一样，以纯粹的企业身份进入市场经济活动中。

因为铁路系统毕竟不同于地方各级政权组织形式，它没有也不可能存在类似于人大这样的权力机构。况且，我国目前的18个铁路局并没有依照省、自治区、直辖市的行政区划来设置，“涉路”案件一般横跨几个省、自治区、直辖市，地方对应的同级人大及其常委会对铁路局以及“涉路”案件的监督，既缺乏具体的法律依据，也缺乏准确对应的机构，具体的监督制约很难操作。而铁道部及其下属各铁路管理部门，可以制定行政规范性文件、制度，也可以在经济活动和民事交往中出台具有垄断性质的“霸王”合同条款，却不能发布规范公民人身权利、财产权利的法规。

所以，铁路运输检察院的检察官、铁路运输法院的法官，都没有经过宪法、相关组织法规定的权力机关的任命程序来授权，都是由各铁路运输企业人事组织部门按铁路正式职工序列予以任免，甚至部分检察分院的检察长及中级法院的院长也不经同级人大常委会的任免程序。显然这是违背现行法律规定的司法人员任免程序的，但这又是铁路系统自己无法解决的问题。

简单的结论是:铁路司法机关行使的司法权力，间接的来源可以追溯到其建立之初的铁道部授权，直接的来源却是铁路运输企业，其合法性值得商榷。

三、铁路司法机关的配置与国家权力分配原则的冲突

铁路司法机关的现行权力来源设置，直接造成以下法律后果。

(一)权力机构的监督缺位

铁路司法机关的权力来源设置以及法官、检察官的任命形式，既然没有经过同级人大及其常委会的授权或任免程序，自然也不可能接受来自人大的监督和制约。

虽然实际上铁路运输检法两院要受到铁路运输部门严格的行政管理和对其诉讼活动进行干预，但缺乏人大的监督制约，从理论上和制度上都是不符合国家权力分配原则和规定的。

(二)司法权对行政权制约的实质性缺位

如前所述，行政权是一种极富侵犯性和扩张性的权力，它不仅需要来自于同级人大的监督制约，更需要司法机关在具体行政管理事务中的合法性审查。但基于铁道部及其下属各铁路局的设置特点，铁路运输企业的行政管理行为却没有来自同级人大以及司法机关的有效制约机制。

1989年颁布的行政诉讼法，并没有将专门法院纳入其中，在随后出台的最高人民法院《贯彻执行＜中华人民共和国行政诉讼法＞若干问题的意见》司法解释中，明确做出“专门人民法院不应设行政审判庭，不受理行政案件”的规定，将铁路行政诉讼案件划归地方法院管辖。由于铁路运输法院在筹建阶段就将最高人民法院排斥在外，在1987年铁路运输高级法院和全国铁路运输检察院撤销之时，不同于最高人民检察院设立专门的铁路运输检察厅，最高人民法院仅仅设立了交通运输审判庭，指导铁路运输法院审判工作，所以，在行政案件的管辖问题上，相关部门并没有出台更具可操作性的规定。

由于铁路系统的高度封闭性以及专业性，加上利益驱动下的地方保护主义，地方法院对此类案件并不感兴趣。于是在铁路行政管理领域，来自司法权的制约从形式到实质都形同虚设。

(三)司法机关在诉讼中成为自己的裁判

由于铁路部门不仅在实质上像地方政府与地方司法机关一样控制了铁路法院和铁路检察院的人、财、物等“命脉”，而且在形式上也是铁路运输检法两院的直接管理者，这就很容易得出铁路司法权实际上只是借司法之名维护铁路部门利益的工具和手段的结论。

因为“就人类天性之一般情况而言，对某人的生活有控制权，等于对其意志有控制权。”［5］所以，某种程度上铁路部门利用铁路法院在自己的案件中充当了自己的法官，违反了司法上基本的程序正义原则，损害了司法的公正性和权威性。违背了“人们不应该成为他自己的案例中的公断人或裁决者”［6］这一自然法的基本法则。在这种情况下，不论铁路司法机关是否真的徇私枉法，只要其所承办案件的处理结果不被当事人或社会公众所接受，那么引发后者对铁路“检、法”两院办案公正性的质疑就在所难免了。

(四)铁路司法人员身份认知错位

铁路司法机关权力来源以及管理体制现状，也带来了铁路检法两院及其司法人员身份认知错位。

在原有铁路司法体制下，尽管铁路“公、检、法”三家机构建制和业务指导归属上各不相同，但在“人权”和“财权”管理机制上与地方“公、检、法”机关受制于地方各级政府一样，铁路“公、检、法”三家均在人事、劳资、财务等行政管理关系上和其所属铁路局存在着直接联系——其人员工资、办案经费、日常开销均由同级铁路局划拨，人事任免、干部提拔均受同级铁路局掌控。这种司法机关“干公职活、端铁路碗”的运行模式，使铁路司法机关陷入极其尴尬的境地:徒有国家司法机关的名称，却没有国家司法机关的身份。铁路法官、检察官既没有国家公务员的行政编制，也没有享受到与普通法官、检察官同等的工资、福利待遇，却属于铁路管理干部编制，是“穿着法官服的铁路职工”。

这种身份认知错位，不仅存在于铁路公检法机关的广大干警之中，也广泛存在于社会公众的认知之中。这种认知状况，不仅损害了铁路司法人员应然的权益，更是对国家司法系统和司法权威的极大损害。

四、铁路公安司法体制与现代法治理念的冲突

铁路公安司法体制在筹建过程中就有反对意见，认为这种体制不符合我国的国家机构设置原则，但当时正逢“文革”刚刚结束，铁路治安十分混乱，国家最高领导人多次对铁路治安形势批示要求整治，随之而来的全国性的“严打”更加突出了铁路公检法机关设立的必要性，于是，反对的声音被压倒。如前所述，铁路公安司法机关在三十年的司法活动中，对维护铁路治安秩序，保障铁路运输安全做出了巨大贡献，但这种体制一直是在国家机构管理体制不顺畅的状态下运作的。随着法治国家建设的起步与发展，这个矛盾更加凸显。

(一)企业拥有司法体系严重违背现代法治权利运行规律

我国原有的铁路公安司法体制明显违背了现代法治理念关于权力与权利的运行规则，并通过具体的执法和司法表现出来。

1.铁路公安机关的权力运行评判

铁路公安机关除履行警察法律中规定的职责以外，还有其作为铁路运输安全保卫者的特殊职责。因此，铁路公安机关在保卫铁路运输安全过程中的执法活动，与铁路运输企业作为授权性行政主体的铁路运输管理活动有重合的内容，当这部分内容与铁路公安机关自身的利益相关联时，它作为行政主体的管理活动的公正性自然地要受到行政相对人的怀疑和不信任，其作出的行政决定的法律权威也大打折扣。

与铁路公安机关相比，地方政府对公安机关的执法活动也有领导和干预，那么这种领导干预与铁路运输企业对铁路公安机关的领导干预有无本质上的区别呢?实质上，地方公安机关的执法活动因受到地方政府的领导使其执法地位也不具有绝对的独立性，但与铁路公安机关的执法活动受到铁路运输企业的领导而不能保证其执法的独立性是性质不同的两种法律现象。政府领导公安机关的执法活动，是公权力对公权力的指导和驱动，是政府借助公安机关的力量对社会进行有效管理的一个方面;而企业对公安机关执法活动的任何影响，在越来越突出其经济实体、利益追求，越来越淡化其社会管理职能的情况下，更多地表现出的是私权利对公权力的干预，是对法治的一种对抗。这是在法治理念中无法合理解释的现象，而不是一个可以完善或改革的问题，因为，如前所述，在法治的前提下，私权利介入公权力的运行是没有法理支持的。

这种法理上的冲突实际上在铁路公安机关的具体执法活动中已经有所体现:一是铁路公安机关在处理普通公民和法人针对铁路运输企业发生的行政违法案件时，铁路公安机关因为与铁路运输企业的切身利害关系，其很难完全站在公正的立场去平衡双方的利益，很难做到不偏不倚。即使最终的处理结果是客观公正的，也很难达到令人信服的效果，甚至会被非铁路一方的行政相对人指责为利用职权为自己(企业)谋私利。二是当铁路运输企业内部的一些经济实体或组织成为铁路公安机关行政执法的行政相对人，而当它们的行政违法活动可能直接关系到铁路公安机关一些基层组织的利益分配时，如何执法、是否回避都成了无法解决的问题。同时，因为治安管理工作的特点以及治安管理工作范围与铁路管理部门相应工作的交叉重合，铁路公安机关的执法活动中被动掺入了大量非执法职能活动。

2.铁路运输法院的权力运行评判

由于法院职能的特殊性，依照宪法和相关组织法规定，除上级法院可以对下级法院进行业务指导，法院的审判工作受同级人大和人民检察院监督，并向同级人大负责之外，法院的审判工作不受其他组织和个人的干预。但如前所述，铁路运输法院因为其人事管理与各省、自治区、直辖市高级人民法院之间的隔离，各高级法院对铁路运输法院的业务指导和监督远远不像对自己直接对应的下级法院那么严格和认真，而铁路系统不可能具备类似地方权力机构那样的人大组织形式。于是，无论是人事管理还是业务指导，铁路运输法院所属铁路局党委以及局机关都是铁路运输法院实质上的领导者，铁路运输法院的审判活动也表现出明显的对铁路运输行业的服务性特点。

首先，在审判依据的选择上，当同位阶法律法规发生矛盾冲突时，甚至在对铁路有利的低位阶规定和与另一方当事人有利的高位阶规定不相一致时，铁路法及其相关规定是铁路法院的不二选择。甚至在铁路合同纠纷的处理过程中，铁路法院的审理依据可能恰恰就是铁路方自行制定的霸王条款。

其次，在具体案件的裁决过程中，来自铁路局党委的意见会为案件最终结果定下“调子”，这是行政权力对司法活动的直接干预。这种现象虽然在地方法院的审判活动中也不鲜见，但受制于地方各级人大制约，这种干预至少还是有所顾忌和隐讳的，而在铁路系统这个高度封闭的“独立王国”，在这个仍然实行准军事化管理模式的“大堡垒”中，这种干预自上而下都是服务于大局、服务于铁路运输安全的堂皇举措。如果这种干预涉及的纠纷是铁路运输企业作为平等主体参与的民事活动，那么这种完全企业化了的铁路作为私权利主体对法院审判活动的干预，就不是一个体制弊端而是一个明显的违法现象了。

基于以上缘由，铁路公安及司法活动的合法性，屡屡遭受质疑、否定，就不奇怪了。

(二)铁路司法体制严重违背司法独立精神

在任何一个法治健全的国家，法院的独立审判权都起着极为重要的作用。就审判权的社会功能角度而言，不论是三权分立还是非三权分立的国家，审判权对于遏制政府的违法行为和权力膨胀、保护公民和社会组织的合法权利以及维护国家法治权威的重要作用都同样是无可替代的。可以说，司法权是一个社会克服其内在矛盾和冲突以至危机的重要国家权力，司法程序是解决社会内在矛盾和危机的重要渠道，在一定意义上而言，它是释放社会内在压力的主要减压阀，是和谐社会的自我调节机制。任何一个社会都必然产生矛盾以致危机，发展中国家如此，发达国家也是如此。但是一个国家是否能够处理好这些社会矛盾，形成一个可供社会良性可持续发展的秩序，维持社会和谐，在很大程度上依赖于这个国家是否有一个健全的法治，是否有一个能够独立行使司法审判权的法院体系和制度。因此从司法功能角度看，司法独立是现代法治的必然要求［7］。

铁路司法机关因为体制设置的特殊性，从权力来源、权力运行以及人事管理、财政支配等方方面面都不具有独立司法的前提条件，甚至不能从体制上独立于行政管理部门和摆脱企业支配，从其本质上就背离了司法规律，独立的审判权根本就无从谈起。体现在诉讼活动中，当涉及特殊案件时，铁路运输法院往往会选择性管辖、选择裁判依据、选择司法对象，等等，表现出强烈的司法部门化，一切从服务于铁路运输部门和企业利益出发。当铁路运输部门利益与公民利益发生冲突时，当铁路利益与地方利益发生冲突时，不顾公民合法权益的维护，不顾公平正义的司法本质要求，违背司法公平、公正、独立、合法的原则进行裁判的现象也就见怪不怪了。

所以，铁路司法体制的制度弊端是先天性的，不可能通过简单的改变就能改善，必须对其进行彻底的转换，才能捋顺国家权力设置关系，才能为司法公正提供制度保障。

(三)铁路司法活动的部门化

铁路司法体制违背权力分配原则和现代法治权力运行规律的直接结果，就是其司法活动的严重部门化倾向。

司法部门化是司法地方化的另外一种表现形式，二者的区别仅在于，司法部门化表现为司法力量偏离中立、公正的立场，在司法活动中倾向于服务其依附的机构、部门;司法地方化表现为地方司法机关因为人事、财政等对地方政府严重的人身依附关系，而在司法活动中表现出明显的地方保护主义倾向。

2002年12月8日，时任最高人民法院院长肖扬在中国人民大学“大法官讲坛”做首场演讲时，陈述现行司法体制的弊端时，将其概括为“三化”，其中司法地方化被列为三个问题之首。目前，我国司法权在很大程度上已地方化，设在地方的国家司法机关在行使司法权的过程中受地方党政权力机关的不当影响、干预乃至控制，不能独立、公正地行使司法权，以致司法公正难以实现，国家的法制统一不能得到保证。在一些情况严重的地方，设在地方的国家法院、检察院实际上已沦为代表地方特殊利益的地方法院、检察院。司法地方化的实质是地方不当地截留了原本应由中央统一行使的司法权，从而妨碍了国家法制的统一，影响了司法的独立和公正，阻碍了建设法治国家的历史进程［8］。在铁路系统，这种干预是借着“铁路特殊性”，在体制内堂而皇之地而非隐讳地进行的，它通过铁路管理部门和其党委对铁路运输法院、检察院的直接管理来实现，从管理的角度论并不违规。但与司法地方化一样，这二者都是违背现代司法精神、阻碍法治化发展的司法弊端，虽有细微差别，但都是国家司法行政化的表象之一。

司法部门化产生的原因与司法地方化原因一样，都是因为司法机关在各政权领域设置、层级设置、人事管理、财政保障等方面对相应行政管理部门或者是地方政权体系过度的“人身依附”造成的。建国以来，我国的检法两院都是依照国家的行政区划而设，之所以在铁路、民航、水运、林区、农垦兵团等系统内设置公检法机构，正是基于行政管理的理念和逻辑。这种司法与行政的对应格局，至今仍然难以打破。对于这个问题，鉴于主题限制，在此不做探讨。

司法部门化亦或地方化对法治建设发展的阻碍是不容忽视的:

第一，它不能保证司法的公正和权威。由于部门化了的司法机关和司法权履行行政权的职能，必定使其陷入各种利益纷争难以保持中立，更何况铁路运输法院本就与铁路运输企业有着直接的利益纠葛。在公权力扩张过程中，当公权力侵犯公民合法的人身权、财产权时，很难指望法院能公正地加以裁决，这样的裁判，也不可能使公众信服。

第二，它会使司法沦为维护某一特定利益的工具，从而削弱司法的真正功能。司法乃至法律“工具论”，在我国建国以后的前三十年间，是一个被普遍认同的观点，作为工具的法律和司法机关，都成为可有可无的东西，没有独立存在的价值。改革开放以来，随着市场经济体制改革的深入推进，市场竞争需要和培育起来的民主、平等、契约、法治等意识，使整个国家的意识形态趋于价值多元化，对司法程序的正义性要求已经逐步替代了司法“工具论”成为人们追求司法公正的指标之一。

但司法的部门化，使司法机关唯部门利益至上而非独立、公正地进行裁决，选择性执法使司法机关投机性地适用法律，甚至规避法律，千方百计作出符合部门旨意、维护部门利益的判决，司法权和法律都沦为维护特定利益的工具。

司法的部门化，从程序上就给予了社会公众和对方当事人对铁路司法公正性产生不信任的前提，严重降低了司法机关的功能，进而会否定司法机关独立存在的价值。

第三，司法部门化加剧了权力滥用和司法腐败。司法权最重要的功能就是制约日益庞大的行政权，但司法的部门化亦或地方化使这种制约机制徒有虚名。失去制约的行政权随意践踏公民权利就会成为必然。这在一些地方政府与地产开发商一起强力拆迁的暴力事件处理过程中已有佐证。铁路司法机关虽然没有受理此类案件的条件，但不是不存在这种可能性，因为有了属于自己的公检法机关做后盾，就不能寄希望于权力者的自律而不滥用权力。

另外，司法的部门化或地方化也是当前司法腐败的重要原因。司法机关的部门化，使得行政权影响司法权以及司法权的滥用变得更为容易:在金字塔顶端的行政首长只需一个批条就可以轻易改变法官的判决;同时，法院表面具有的司法特征又使司法腐败责任追究不易进行。实际上，他们各自都谋取了非法利益。为了获取这些收益，法官的行政上级可以用种种借口干扰法官正常办案;当事人为了获得对己有利的裁判，不得不向法官及其司法和行政上级行贿，使诉讼成本急剧增加［9］。

当司法权对行政权没有任何制约，并且自己最终也像行政权那样运作时，司法机关与行政机关的职能、作用也就没有了本质的区别，司法的职能就不可能真正实现，司法的权威也不会比行政权威更高，司法的腐败也就不会比其他权力的腐败更少。

司法的部门化亦或地方化，既不能让作为裁判的法院处于中立的位置，也不能保证司法审判的终极性和权威，自然也就不能实现司法的公平与公正。当司法权力不能保证解决社会矛盾与冲突的最后一种形式是可以信赖的，而转制期中央对整个社会的控制力已经不能与计划经济时代相提并论时，一旦各类社会矛盾激化，社会动荡就极有可能发生。备受质疑的铁路司法机关的部门化，只是目前整个国家普遍出现的司法地方化的一个缩影，它与司法地方化属于同一性质的问题。如果司法地方化现状不改变，铁路司法机关在移交地方后，不可避免地会从部门化倒向地方化。

要克服中国司法权地方化的现象，应该从改革现行的司法体制入手，建立独立的司法体制，把司法体制从地方体制中隔离开来，让司法权回归到国家专有权和专属权的本来地位［10］。

［1］［2］［7］王晨光.我国人大制度下的法院独立审判权［A］.陈光中.中国司法制度的基础理论专题研究［C］.北京:北京大学出版社，2005.97－98，96－97，93－94.

［3］张文显.法理学［M］.北京:北京大学出版社，1999.88.

［4］吕萍.铁路公安的性质及体制改革研究［J］.铁道警官高等专科学校学报，2003，(4).

［5］［美］汉密尔顿.联邦党人文集［M］.北京:商务印书馆，1980.396.

［6］［英］霍布斯.论公民［M］.应星，冯克利，译.贵阳:贵州人民出版社，2003.35.

［8］陈文兴.论司法权国家化——以治理司法权地方化为视角［J］.河北法学，2007，(9).

［9］范忠信.司法腐败的类型与制度助因分析［A］.范忠信.现行法秩序思问录［C］.北京:法律出版社，2003.21.

［10］刘作翔.中国司法地方保护主义之批判——兼论“司法权国家化”的司法改革思路［J］.法学研究，2003，(1).