“风险社会”理论与公安机关社会管理创新

田文涛

(辽宁公安司法管理干部学院法政系，辽宁沈阳110161)

人类社会自产生以来，在不同的历史阶段都积累了不同的社会管理经验，形成了不同的社会管理理论与实践模式，保障了人类社会的运行和发展。我国自改革开放以来，社会发生了深刻变化，人口流动性日益剧增、社会矛盾日益突出，人的行为规范和价值理念急剧变化，公安机关传统的社会管理模式已显现出不适应性，警务改革势在必行。

一、“风险社会”理论

列宁说:“没有革命的理论，就没有革命的实践。”作为人类社会的管理实践活动，要创新社会管理当然需要理论的指导。近年来，“风险社会”理论已经成为社会学、公共管理学、政治学等学科解释当今社会管理问题的重要依据之一，为公安机关准确认识社会不和谐因素、把握突发事件形成机制、探索社会管理的新方法提供了可资借鉴的理论视角和分析框架。

1986年，德国社会学家乌尔里希·贝克(Ulrich Bech)在其著作中首次提出了“风险社会”的概念，引起了西方世界巨大的反响和激烈的讨论。风险在人类社会中一直存在，但今天与过去相比，已经发生了质的改变。贝克指出:“现代风险具有更强的主观性和建构性，既是现实的，又是非现实的，既是客观的，又是主观的，它主要是一种社会定义的构想，是一种想象的现实。”

从公共安全管理的角度来看，贝克这一新的“风险”概念体现了从“传统安全”到“现代风险”的理念转换——现代社会风险的本质不在于它正在发生，而在于它随时可能发生。在现代风险面前，恐惧很容易自我发酵和莫名加剧，甚至一些不起眼的小事件都有可能酿成大的社会性灾难。另外，这一新的“风险”概念扭转了过去、现在和将来的关系——过去已经无力决定现在，它的地位已经被未来所取代，被一些尚不存在的、建构的和虚构的东西所取代。这种社会风险“1+1＞2”的建构性，使现代社会的不和谐因素变得更加隐蔽、不可控。

现代社会风险还具有全球性的特点，中国无法避免被裹挟进来。贝克在一次访谈中，断言当代中国社会因巨大的变迁正步入风险社会，甚至将可能进入高风险社会。他强调了三种类型的风险:财富驱动型的生态破坏、技术工业危险以及植物和人类遗传工程中包含的不可预见的风险;直接与贫困相关的风险;NBC(核、生物、化学)大规模杀伤武器，在非战争状态下被实际扩散开来。

贝克的观点为认识当前的中国公共安全问题提供了参考，但“风险社会”理论的提出毕竟建立在西方社会的基础上，与中国社会的实际还有很大距离。因此，对中国社会风险的认识必须立足于我国实际，同时有选择地吸收西方“风险社会”理论。国内相关学者基本都在“风险社会”理论背景下讨论科学发展观和构建和谐社会的问题，普遍提出我国还存在其他一系列的风险，包括环境问题、“三农”问题、腐败问题、贫富悬殊问题、就业问题、安全生产问题、食品卫生安全问题、金融问题、国有资产流失问题、通货膨胀问题、教育问题、刑事犯罪高发问题、诚信危机和不公平问题等，这些问题如果得不到较好的解决和处理，累积到一定程度，就可能失控，形成社会危机。可以说，这些社会问题连同贝克的三种类型风险在很大程度上是当前中国社会风险之源，对社会和谐构成了威胁。

二、跨界联动的“大公安”工作格局

从辽宁省公安机关近年来的应急处突实践来看，社会突发事件已经越来越多地从传统公共安全的“篮子”里外溢出来——日本的核泄漏引发了居民的盐恐慌，开发区工业布局的不合理引发了频繁火警，网络上的匿名泄愤发帖引发了现实中的广场集会……自然与社会、科技与生态、传统与现代、网上与网下，各种不和谐因素隐约契合、叠加增殖，使各类突发事件呈现出成因的隐蔽性、扩散的迅猛性、表现的多样性、治理的综合性，向传统警务工作提出了严峻的挑战。

2011年2月，胡锦涛同志在“省部级主要领导干部社会管理及其创新专题研讨班”开班仪式上发表重要讲话，指出“要牢牢把握最大限度激发社会活力、最大限度增加和谐因素、最大限度减少不和谐因素的总要求，以解决影响社会和谐稳定突出问题为突破口，提高社会管理科学化水平”。这是我党在新的历史时期，总结执政规律、回应现实挑战、完善社会建设、实践科学发展的重大战略决策。总书记在讲话中，提出既要“最大限度增加和谐因素”，又要“最大限度减少不和谐因素”，这绝不是重复，而是对迟滞的传统社会管理行为的修正。在运行缓慢的传统社会中，依靠静态、被动的“反应－控制”尚可以亡羊补牢，但在越来越要求高效率、高精确率的现代社会，一个小螺丝钉即足以导致整个体系崩溃。对各级公安机关来说，胡锦涛同志的这一指示具有两层含义:一是应将工作目标定位于解决影响社会和谐稳定的源头性、根本性和基础性问题，二是应将工作理念调整到构建多元主体、专群结合、充满活力的社会管理体系上来。

孟建柱部长在全国公安机关社会管理创新座谈会上强调，当前公安机关社会管理创新要着力破解人口动态管理、社会矛盾纠纷化解、社会组织常态监管、虚拟社会综合防控、社会治安打防管控等“五大难题”，要破解这些难题，就必须有“跨界”的眼光和思路，跳出公安看公安、跳出公安想公安、跳出公安做公安，把公安机关的社会管理行为放到社会大环境中重新考量，整合各类资源，形成跨界联动的“大公安”工作格局。

跨界联动，必然使公安机关的社会管理行为呈现出新的特征:一是风险意识增强，管理重心进一步下沉，更加关注社会不和谐因素的关联性以及转化升级的途径;二是服务意识增强，管理关口进一步前移，强化对社会矛盾纠纷主动发现、妥善化解、积极疏导和风险预警的功能作用;三是协作意识加强，管理流程进一步优化，将“金字塔”型的组织结构调整为“扁平化”的结构，警种之间的配合更加密切，服务保障更加及时到位。

三、辽宁公安机关社会管理创新的探索

公安机关有效管理社会的前提，是对社会有正确的认识。“风险社会”给社会管理创新提供了动力和机遇，也强化了我们对社会管理创新意义的理解和思考。人类社会的变化无外乎三个层面:一是人们赖以生存的物质条件，二是人际关系、社会结构、制度规范，三是人们整体的精神气质和风貌。这三个层面构成了“立体”的社会，社会管理创新就是要以器物层面为基础，以制度层面为重点，以精神层面为目标，而“器物—制度—精神”又形成了一种循环包含结构，对应着我党提出的社会主义经济建设、政治建设、文化建设。

辽宁公安机关的社会管理创新依据社会的“三层”结构，立足本省实际，明确了“打造国际一流警务”的工作目标，以实现“组织体系扁平化、决策指挥科学化、打防管控精确化、教育训练实战化、警务装备现代化”为具体内容，提出了辽宁各级公安机关社会管理创新的顶层设计。

在器物层面，主要表现为利用现代科技手段，在公安机关基础设施、公共服务体系管理上实现创新。围绕信息化“深化建设”和“深度应用”，升级完善“四大平台”，真正形成情报导侦、情报导防的工作格局，保持了公安信息化全国领先的地位。各级公安机关还推行“一网式”、“一站式”便民举措，普遍推广“网上公安”和微博、QQ群等警民互动新平台，完善了实有人口动态管理工作，加强了对虚拟社会的综合管控。

在制度层面，主要表现为公安机关体制机制管理创新。针对当前食品药品领域的违法犯罪活动，省公安厅率先在全国组建省市县三级食品药品违法犯罪侦查专门机构，与工商、卫生、食品药品监督管理等行政执法部门信息共享、执法联动，取得了辉煌战果。去年我省把城乡警务改革作为社会管理创新的切入点和突破口，推动警力下沉、警务前移，建立新型农村警务模式，取得了明显的阶段性成效。同时，以“社区民警专职化、打击犯罪专业化、巡逻防控专群化”为主要内容的城区警务改革全面铺开，激活了公安各职能警种、各业务要素、各工作环节，以体制机制改革实现管理创新。

在精神层面，主要表现在人民警察核心价值观建设与队伍管理创新上。全省深入开展“发扬传统、坚定信念、执法为民，争做雷锋式好民警”等主题教育活动，以“大练兵、大比武”为载体打造公安铁军，在首届全国警务实战教官技能大比武中，辽宁勇夺全国比武团体冠军，10名教官被评为全国公安“特级教官”。同时还积极开展“百万群众评公安”、“社会矛盾化解年”等活动，组织创作以“大走访”活动为题材的连续剧《情暖万家》、话剧《民意如天》，在社会各界引起强烈反响，以培育先进文化实现管理创新。

公安机关作为社会管理的重要职能部门，必须抓住全党、全社会加强社会管理创新的有利时机，勇于面对“风险社会”的挑战，以发展的眼光、创新性的思维和制度化的手段改进社会管理工作，努力实现社会的和谐稳定。