论警务协作视野下的铁道警察体制与警务机制

贾永生

(铁道警官高等专科学校科研处，河南郑州450053)

在社会管理创新和公安机关警务机制改革，特别是铁道警察机关体制改革和铁路改革发展的大背景下，讨论警务协作视野下的铁道警察体制与机制建设具有重大现实意义。

一、铁道警察体制与警务协作的关系

我国公安机关的性质具有双重性，即既有行政性又有司法性。公安体制属于国家行政和司法体制。行政(司法)体制又称行政(司法)管理体制，主要是指政府(司法)系统内部行政权力的划分、政府(司法)机构的设置以及运行等各种关系和制度的总和。协作是指在目标实施过程中，部门与部门之间、个人与个人之间的协调与配合。体制与协作既有区别更有联系。我们论及铁道警察体制与警务协作的关系，并不是因为有警务协作才有铁道警察垂直领导体制存在的合理性，其实，铁道警察以往的历史多是属铁路机构内垂直领导。

长久以来，铁道警察机关主要是隶属于铁路管理体制，铁道警察机关的管理与工作保障主要依附于铁路机关、企业，和地方公安机关的警务协作缺乏顺畅的体制保障。虽然从2009年起，铁道警察机关从体制上已经整体转制为国家公务员管理序列，但是，就实际的改革进程来看，目前的铁道警察机关还是在原来的铁路体制下运行，很多改革与未来发展的体制与机制问题还需要从理论研究层面进行探讨。

(一)铁道警察工作的特殊性需要有警务协作的体制性保障

我国铁道警察的管理体制主要是根据中国铁路管理的体制和特点而确立的。1990年颁布的《中华人民共和国铁路法》，确立了中国铁路管理体制。我国铁路管理体制的特点主要是:(1)国务院的铁路主管部门是铁道部，它代表国家对国家铁路运输企业行使管理权，对地方铁路、专用铁路和铁路专用线实行行业统一归口管理。(2)国家铁路实行高度集中、统一指挥的运输管理体制，即国家铁路的经营决策权、生产指挥权以及铁路运输企业主要行政领导干部的任免决定权集中于铁道部。(3)国家铁路运输企业行使法律赋予的行政管理职权。这是铁路运输企业区别于其他企业的一个重要特点。(4)铁路沿线地方政府协助管理铁路工作。鉴于铁路四通八达、穿越南北、横贯东西这一地理分布特点，铁路运输企业比其他企业需更多地取得地方政府的支持和协助。这一规定，从铁路运输外部关系上确定了铁路运输管理体制的一项重要内容。我国铁道警察的特色，就是以上述中国铁路方面的基本国情和行业特点为根据的。

从维护铁路运输安全的需要出发，新中国成立初始，就着手在全国铁路范围内建立、健全公安机关。经过40多年的反复实践、探索，符合中国国情的铁道警察管理体制已经形成。与国外一些铁路警察机关比较，我国铁道警察的管理体制具有以下特点:实行双重领导、条块结合的铁道警察领导体制。所谓双重领导，即铁道警察机关受上级公安机关和同级铁路部门的领导;条块结合，即铁道警察机关既受本系统上级公安机关领导，又受所在地省、市、自治区公安厅、局的领导。具体讲，铁道部公安局受铁道部和公安部的双重领导，列入公安部序列，作为公安部的一个业务局;铁道警察局、处，一方面受铁路局的领导，另一方面要接受上级铁道警察机关和所在省、市、自治区公安厅、局的领导。

应该说，铁道警察机关的上述管理体制，是我国计划经济时代确立的体制，基本上是适应特定历史时期铁路与社会管理需要的。随着我国社会主义市场经济体制改革的不断深入和法治的进步，铁路因其作为一个运输行业具有的企业性质，需要进行政企分开改革，还有铁道警察机关作为国家行政与司法权力机关，也必须脱离铁路企业主体而回归到公安本原，这样才能适应社会发展对铁道警察机关体制变革的需要。

铁道警察机关的体制改革方向，有两种不同模式:一种模式是铁道警察机关按照属地原则划归当地地方公安机关领导，即以片为主;还有一种模式，就是铁道警察机关实行集中统一的垂直领导体制。笔者认为，铁道警察机关管理体制以实行集中统一垂直领导更科学。

铁道警察机关实行何种管理体制更科学，一定要根据铁道警察工作的特殊性来探究。铁道警察工作具有点多线长、涉及面广、流动性强、联动性大、专业技术性强、责任重大、时效要求高等特点，集中统一垂直领导体制更适合铁道警务实战的客观需要。

铁路交通点多线长、列车快速流动的特点，决定了铁道警察机关的警力分布是点线状空间分布;铁路犯罪行为的区段性特点比较明显，跨区侦办难度大、成本高、时间长。和地方公安机关行政区划的片状分布明显不同，对分布在铁路站车线上的点线带状空间的铁道警察集中统一管理，可以使这种警力分布与铁路站车线环境相适应。如把铁道警察机关按照机关、站线空间分布划归属地公安机关管理，会使铁道警察整体依附各省市地方公安机关从而严重分割铁道警察机关全路整体联动性，破坏铁道警察机关自身的整体系统性。长期以来，地方警察管理都是条块结合、以块为主，而铁道警察是条块结合、以条为主。铁路管理一直是集中统一管理的行业，是以条(线路)为主，铁路和地方一直是没有多少行政隶属关系的不同条块。如果将铁道警察机关划归地方公安机关管理，让地方财政出钱养铁道警察为铁路服务，地方政府会因为与铁路没有隶属关系而产生很多推诿与扯皮的情况，严重降低铁道警察机关的警务效能。

在铁道警察机关实践工作中，由于列车快速流动所形成的人财物大流动，其治安管理、刑事执法，特别需要铁路站车以及跨省市区域的铁道警察机关进行常规的警务协作与配合。在铁道警察机关整体统一垂直领导体制保证下，这样的警务执法活动很容易指挥协调，也非常高效。如果铁道警察机关按属地划归地方公安机关分散管理，将可能出现比较多的地方保护情况，严重影响不同地域的铁道警察机关的整体指挥与配合。云南昆明—大理铁路治安开始由地方公安负责，治安、刑事案件频发，铁路运输秩序维护难以保障，自从云南省将这一地方铁路治安交由昆明铁路公安局负责后，情况大有改观，就说明了这个道理。

实际上，保持由上到下的垂直领导管理体制与警务运作机制，也是铁道警察专业化的客观需求。铁道警察体制改革应该是以专业化为中心的警务改革。来自铁路企业的干预或者地方政府的地方保护主义，都是对铁道警察专业化的干扰和破坏。铁道警察专门组织的建立，有助于消除铁路或地方对警察独立执法的干预。铁道警察体制改革包括缩小职责范围，明确职务，制定规范，以及建立统一的组织体系。因此，铁道警察的改革，应朝着推动铁道警察职责的专门化、职权的法制化、组织体系的独立化和职业的专业化方向发展。

(二)铁道警察机关归公安部直属垂直管理是理顺警务协作的基本保障

关于铁道警察体制问题，不仅涉及是否实行集中统一垂直领导的问题，还有一个根本问题就是铁道警察同铁路部门和公安机关的关系问题。目前铁道警察已经完成国家公务员身份转制，但是铁道警察的领导和保障机关还是以铁道部和各个铁路局为主。这种延续铁路计划经济时代政企不分的管理体制，已经严重制约了铁道警察队伍正规化建设和现代警务体制机制建设。虽然目前铁道警察体制改革和整个铁路政企分开改革一样，都还处于过渡阶段，还是在原来的体制下进行，但是，我们希望国家政策制定部门，能够加快改革与调整步伐，尽快使铁道警察的管理体制脱离铁路部门领导，回到公安部直接管理的轨道上来，以使铁道警察的管理体制合乎法治社会警察体制规范。应该说，铁道警察归公安部直接领导，不仅可以使铁道警察的统一垂直管理体制得到保证，也可以使铁道警察和全国公安机关的警察一样同在公安部领导下履行警察职责，使铁道警察的警务活动与全国公安机关的战略部署相一致，也自然可以更好地融入到全国公安机关区域警务协作的大警务模式当中。即便是将来国家大部制改革，铁道部合并到交通运输部，在交通运输部下成立交通运输部公安局，我们也希望公安部能在人权和财权上直管，否则交通运输警察的法律地位很难得到保障，非常不利于交通运输警察队伍正规化和警务现代化建设。应该说，铁道警察体制改革是在国家行政管理和司法体制改革大前提下进行的专门公安机关的体制改革，因此，我们也希望国家在考虑铁路和司法体制改革的进程时，能够给出一个铁道警察体制改革的理想方案，以摒除铁道警察长期以来所存在的体制上的痼疾。

铁道警察与铁路和国家的关系问题，是铁道警察性质与体制的基础。只有确定科学的铁道警察管理体制，才能正确解决上述关系问题。

所以说，铁道警察机关实行集中统一的垂直领导体制，是确保铁道警察机关内部区域警务协作的基本保障，毕竟体制是协作的最大资源与基础。体制外的区域警务协作机制是对体制内的警务协作机制的补充。当然，我们力主铁道警察机关施行由上至下的垂直领导体制，也不是不需要考虑铁路公安局、处公安机关和所在行政区地方省级公安机关的协作关系。在以条为主、以块为辅的原则下，铁路公安局、处列入所在地区省级公安机关下属地市公安机关序列，在业务上接受当地公安机关指导和警务协作也是非常有必要的。

在区域警务协作已经成为中国警方构筑全新警务模式的时代大背景下，铁道警察机关的领导体制改革一定要顺应铁道警察机关内部区域警务协作的最根本需求，这才是最尊重客观规律的明智抉择。只有有了铁道警察机关集中统一的垂直领导体制，我们对区域警务协作视野下的铁道警察体制机制探讨才有了基准，才能在保障铁道警察机关有可能最好实现区域警务协作的前提下，来探讨铁道警察现代警务机制与区域协作问题。

目前全国公安机关普遍施行的七大区域警务协作机制，实质上就是一种体制外的警务资源大整合，也等于在一种条块结合、以块为主的公安传统管理体制上，增加了更大范围的一种类似于垂直的体制资源整合。这与铁道警察机关基于统一垂直领导体制整合最大化的铁道警察警务资源在本质上具有趋同性。

二、铁道警察现代警务机制与警务协作

区域警务协作是公安机关社会管理创新的新模式。铁道警察机关管辖对象的特殊性决定了其应该在管理体制和现代警务模式方面保障区域警务协作的施行。在区域警务模式改革如火如荼的新形势下，从完善铁道警察现代体制与机制的战略层面，建立跨区域警务合作体系的理念、理论和对策，对铁道警务实践发展具有十分重要的意义。在铁道警察现代警务机制中，警务协作可以分为铁道警察内部的协作和铁道警察与地方警察之间的警务协作。这是建立在铁道警察体制与现代警务机制框架内的警务协作完整体系。

(一)铁道警察内部的警务协作

“铁道警察各管一段”是沉积最深流传最广的关于铁道警察的熟语。在铁道警察初创时期，由于体制不统一，加之警力与管控范围有限，在相当长一段时间内，铁道警察的警政体制不统一，这就使警务协作不太可能。因此，才有了后来流传甚广的“铁道警察各管一段”这样的说法流行。在民国统一了铁道警察管理体制后，特别是新中国建立铁道公安体制以后，这种“铁道警察各管一段”的说法早已与现实不符。如今，虽然铁道警察的管辖也是有区段划分的，但铁道警察之间的内部警务协作已经长期普遍存在。

根据上述对于铁道警察体制应该采取集中统一指挥的垂直领导体制观点，这里所论述的铁道警察内部的警务协作就是建立在这样的体制下的警务协作机制。其实，从铁道警察警务实践来看，铁道警察内部的警务协作可以分成以下几类。一是根据单位级别大小和隶属关系的不同，来分成不同铁道警察单位之间的警务协作。包括全路公安机关之间的警务协作，各个铁路公安局之间的警务协作，铁路公安处之间的警务协作，铁路公安机关基层所队之间的警务协作等。二是根据警种不同来分类的铁道警察的内部警务协作，比如站警和乘警之间的警务协作，刑警和技警、网警、治安警之间的警务协作等。这些不同类别的警务协作，分别体现在层级、区域、警种、专业等关系层面。

应该说，从铁道警察机关警务实践的历史来看，目前已经形成一定范围的警务协作机制。比如，全路公安机关打击旅财案件的“铁鹰”专项行动、援藏安全保卫行动、春运援警等，都是全路范围内的异地用警警务协作机制的表现形式。还有，铁道警察机关的站车交接制度、列车就近警情报告制度，也是典型的铁道警察内部警务协作机制的表现形式。这些在长期警务实践中所形成的内部警务协作，不仅符合铁道警察机关维护铁路运输安全保卫任务的需要，也凸显了铁道警察工作全路“一盘棋”的大系统警务特色。

我们既要总结、发扬以往铁道警察工作实践中所形成的优良的警务协作机制的优势，也要根据社会和铁路的发展，根据铁道警察工作所面临的新形势新挑战，来不断创新发展新的警务协作机制。笔者认为，铁道警察机关内部应该创新以下警务协作机制。

1.铁道警务信息情报系统建设。上个世纪八十年代，铁道警察机关的犯罪情报资料工作曾经走在全国公安机关的前列，对于打击铁路流窜犯罪发挥过重要作用。进入新世纪后的10余年，地方公安机关在情报信息化建设方面突飞猛进，而铁道警察机关在警务信息情报系统建设方面，因深受铁路企业管理体制制约，无论是从思想认识、规划、科技研发，还是从投入、应用等方面，与地方公安机关的差距越来越大。当前，铁道警察机关借鉴和学习各地警务信息化的机制和模式，结合铁路治安保卫工作的特殊性，加快推进信息化条件下的警务协作，加强警务信息交流与协作，是顺应治安一体化的必然趋势，是应对犯罪同质化的迫切要求，也是提升警务效能的重要举措。

铁道警务工作需要以信息警务模式引领铁路治安管理转型升级。信息警务是将信息和知识作为重要资源，依靠完善的警务信息网络掌握治安信息、实现治安控制的警务。通过社会治安和警务管理信息库的网络化，可使警务工作实现从分割封闭的独立警务向跨时空、立体化的协作警务发展，促进国内外不同地区、部门及警察与社会间的信息交流和资源共享［1］。铁道警察机关应按照“顶层设计、分段深化”的战略，实现信息采集与日常工作、业务流程与信息流转、执法监督与业务管理、侦查破案与管理防范、日常工作与网上考核、情报信息分析与区域协同作战等“一体化”，实现信息化对铁道警务工作的全覆盖。因此，铁道警察机关需要全方位拓宽信息采集的渠道，确保信息源的广泛性、准确性和丰富性，以信息共享平台带动和促进“基础工作信息化，信息工作基础化”的实施，真正建立起信息主导警务的工作模式，通过信息化更好地实现铁道警务协作机制，逐步形成互联、互通和联勤、联岗的网格化和“全天候”防控体系［2］。

要实现铁道警务协作信息化，一是要深入推进情报信息互联互通，积极推动各协作单位信息资源系统的整合，打破警种、部门、地域之间的信息壁垒与限制，建立网络密码授权制度，互相开放信息系统，提供异地查询，实现不同信息系统间的互查和情报信息的全面交流与高度共享。二是加快建立规范的情报信息交流机制，包括对情报信息的数据标准、等级划分、应用权限、资源管理等作出具体明确的规定和要求，建立各协作单位定期(季度)的违法犯罪动态信息互通制度，相互交换治安警情、研判信息、预警重点、协作要求和工作经验等。三是依托各协作铁路公安局域网，加快研发“铁路治安动态监测评估系统”，建立情报信息交换平台，及时掌控违法犯罪的时空分布和变化趋势，实现对铁路治安动态的实时监测、评估和预报［3］。四是要铁道警察机关所队实行信息通报制度。其内容包括:(1)派出所、治安大队对于辖区内发生的各种案件信息和通过对重点人口、出租房及其他重点场所的管理获得的案件线索，必须及时通报辖区刑侦大队或乘警支队，共同组织打击;(2)刑侦大队、乘警支队对于在办案过程中发现的重点人员和线索，应及时通报派出所，主动预防和查缉，消除隐患;(3)刑侦大队对于辖区所队收集的各种案件信息、人员信息和其他基础工作信息，应负责收集汇总和整理分析，随时提供查询服务，并定期向辖区所队通报，实行基础共建、资源共享。

2.健全铁道警察机关内部区域间警务协调机制。在铁道警察工作中，由于旅客列车跨局处运行，以及铁路流窜犯罪突出，各铁道警察机关必须有“一盘棋”的系统思想，通过协作警务机制来协调警务活动。铁道警察区域警务合作是根据铁路安全问题的性质和涉及管辖区域范围，借助警务合作机制平台形成以一个铁路区域为核心，周边铁路区域联合协作、共同参与，构筑分层次、分等级的跨区域铁道警察机关之间协同行动的一种横向联合警务［4］，其目的在于最大限度地消除地区间的壁垒，通过区域警务资源的整合，实现合作区域铁路治安环境的同步改善，在更大范围内实现警务资源共享。应该讲，铁道警察机关的区域可以分成全路、铁路公安局、铁路公安处和所队四个层级。铁道警察机关应该建立这四种层级的区域警务协调机制，用规范、制度化的机制来保障铁道警察内部警务协作的运行。

以旅客列车上发生的刑事案件管辖问题为例，根据最高人民法院、最高人民检察院、公安部联合发文的公通字〔2001〕70号文件规定:旅客列车上发生的刑事案件，由负责该车乘务的乘警队所属的铁道警察机关立案，列车乘警应及时收集案件证据，填写有关法律文书。对于已经查获犯罪嫌疑人的，列车乘警应对犯罪嫌疑人认真盘查，制作盘查笔录。对被害人和证人要进行询问，制作询问笔录，或者由被害人、证人书写被害经过、证言。取证结束后，列车乘警应当将犯罪嫌疑人及盘查笔录、被害人和证人的证明材料以及其他与案件有关证据一并移交前方停车站铁路公安机关。对于未查获犯罪嫌疑人的案件，列车乘警应当及时收集案件线索及证据，并由负责该车乘务的乘警队所属的铁路公安机关继续侦查［5］。车站铁路公安机关对于法律手续齐全并附有相关证据材料的交站处理案件应当受理。经审查和进一步侦查，认为需要逮捕犯罪嫌疑人或者移送审查起诉的，应当依法向同级铁路运输检察院提请批准逮捕或者移送审查起诉［6］。这就是铁道警察机关内部在旅客列车刑事案件管辖方面的一种相互协作机制。当然，在新形势下，原有的铁路列车案件管辖和站车交接制度面临很多困境，需要变革。

再比如，某铁路公安局规定所队警务协作实行联席会议制度，其内容包括:(1)刑侦大队、辖区派出所、治安大队每月召开一次联席会议，通报辖区侦查破案、治安管理工作情况，总结交流经验，查找在打击、防范和管理工作中的漏洞问题，共商打防措施;(2)乘警支队根据旅客列车犯罪活动情况，适时召开联席会议，有关刑侦大队、派出所派员参加，加强“以地保车”各项措施的落实;(3)派出所召开的车站站区和线路治安联防、路地治安联防工作会议，应通知辖区刑侦大队、乘警支队派员参加，了解掌握辖区综合治理和治安动态，提出打击防范、治安管理和协作工作建议。刑侦大队侦查员在驻地派出所工作期间，必须参加派出所的交班会，了解工作情况，提出意见和建议，发挥专案攻坚作用，认真指导派出所民警开展查访询问、摸底排队、调查取证、策略运用、审讯深挖、法律文书填写与使用等案件侦查活动，带动派出所整体办案水平的提高。派出所为刑侦大队下派侦查员的办案工作提供支持和帮助，主动通报案情和线索，便于侦查员进一步掌握辖区实情，熟悉情况。

3.完善警种协作警务机制。合成警务也是铁道警察内部开展警务协作的重要方式。合成警务模式通过整合现有的警务资源产生系统效应，从而实现警务效能倍增，其核心内涵包括不同警种的协同作战，在系统运作上形成新型警务复合有序结构，基于资源整合的协同机制的警务管理制度安排，通过警务实践协作产生的警务效能倍增［7］。警务协作不仅仅体现在领导层面的认识程度和整体协调上，更重要的是体现在整个公安机关和全体公安民警的认知程度和具体配合上，体现在各警种各部门具体业务工作的有效对接上［8］。铁道警察机关应该按照大保卫大治安大刑侦的一体化大警务机制建设需要，加强铁道警察机关内部各个警种之间的协作机制建设。各警种所队之间建立打防控管联动协作工作机制，是指车站派出所、乘警支队、治安支队、刑侦支队等单位，在日常治安管理和侦查破案工作中，通过明确责任和理顺关系，实行警力互动、优势互补、基础共建、资源共享、责任共担，共同预防和打击各类违法犯罪活动，确保管内治安有序可控。

突出动态管理，建立全方位、多警种结合的打击、防范体系，这是中国铁道警察机关多年来工作经验的结晶。犯罪分子在铁路上作案的一个突出特点是作案快、逃逸快、销赃快。他们利用铁路交通的便利条件，时而在甲车作案，时而又跑到乙车作案，时而在北方作案，时而又流窜到南方作案，时而在甲地销赃，时而又转移到乙地销赃，出没迅速，稍纵即逝。针对犯罪分子作案活动的特点和规律，铁道警察机关采取了以快制快、以动制动的战略战术，建立一套(车)站、(货)场、(列)车多方位和站警、乘警、巡警、刑警、治安警、押运警多警种相结合的打击、防范体系:(1)在车站普遍设立公安派出所。其主要任务是负责维护辖区治安秩序，控制阵地，打击犯罪，处理治安问题，保护旅客安全。(2)组建乘警队，坚持客车值乘。运营系统各铁路公安处，都有一支训练有素的乘警队伍，它们被派到各次客车上执行勤务，负责维护客车治安秩序，打现行，搞防范，对旅客进行安全防范教育。(3)组建铁路特警队。全路有一支公开的全副武装的铁路特警队，由各铁路公安局、处指挥，分派到管内重点站车线执行治安巡逻，配合所队维护铁路治安，打击、预防犯罪，保护铁路安全。这支队伍还是一支机动的铁路警察力量，遇有突发事件或紧急治安情况，上级公安机关可随时下令调集使用。(4)根据需要组织武装押运队，专门负责贵重货物和国家重要物资的押运工作。(5)各铁路公安局、处成立了刑警队和治安队，专门负责管内刑事案件的侦破和治安管理工作。刑警队还经常组织便衣小分队，到旅客列车上打击、防范现行犯罪。多年来的实践证明，建立多警种相结合的打击防范体系卓有成效，把警力摆在保卫铁路运输和旅客安全的第一线符合铁路治安动态管理的特点。

4.优势警务资源互补共用机制。对案件侦查、事故处理、科研技术等专家人才库，消防救援、反恐防爆等高精尖装备，宣传媒体等资源，通过建立协作机制，优势互补，资源共用，实现区域资源利用的最大效能［9］。随着区域警务合作的不断深入，铁道警察机关也需要实现区域警务一体化和多边合作共赢的目标。为强化铁路治安的动态管理，铁道警察机关还针对某个时期突出的犯罪活动和突出的治安问题，选择时机，主动进攻，集中优势力量，开展全路统一打击行动或专项斗争。每年铁道部公安局都要组织几次全路性的统一打击行动，由各铁路公安局组织指挥。这些措施对遏制案件上升的势头、维护铁路治安的稳定起了重要作用。另外，对于像春运安全保卫、“铁鹰”行动、高铁安全保卫、青藏线安全保卫、暑期警卫等大型安全保卫工作，根据需要，铁道部公安局也会从各个局处抽调警力，进行统一部署，支援警务资源不足地区的铁道警察机关勤务活动。这些都是集中全路优势警务资源互补共用机制的运作形式。

5.加强铁道警察与铁道警察院校间警务协作。警务既是警察勤务实践，也包括专业教育培训和理论研究。铁道警察工作要想实现队伍建设和公安业务的双丰收，就必须和铁道警察院校加强警务协作，依托铁道警察院校在专业人才培养、专业培训和科研智库支持方面的优势资源来提升自己的队伍素质和决策管理水平。上个世纪八十年代铁道部公安局曾依托铁道警察院校设立全国铁路刑事犯罪信息中心和刑事技术中心，这些都是非常好的校局警务协作项目，应该寻求新的发展。铁道警察院校成立的铁道警务研究所也是专门研究铁道警务，服务铁道警察的专门机构，也可以和铁道警察机关合作开展警务研究。

(二)铁道警察与地方公安机关之间警务协作

长期以来，我国铁道警察机关实行双重领导、条块结合的管理体制。这种体制具有一个很大的优越性，就是便于增强整体作战效能。双重领导、条块结合的管理体制，既明确规定了铁路、地方公安机关的职责分工，又强调了双方密切配合、联合作战的协作关系，这样有利于调动两个积极性。笔者认为，虽然从铁道警察管辖和保卫对象的特殊性来看，保留全国统一的垂直领导体制是非常有必要的，但是，尽管铁道警察的警力分布形式主要是以站车线为主，可是铁路是处于更大范围的地方行政区域包围之中，在铁路上进行违法犯罪的人员也大多来自地方区域，作案后也是要流入地方社会的。也就是说，地方治安好坏，社会治安管理打防控管的情形，直接关乎铁路治安形势，地方治安是铁路治安的基础和后盾。铁道警察机关与地方公安机关的警务协作空间范围是非常大的，不仅有当地铁道警察机关与地方公安机关之间的警务合作，还有比较大范围的各个铁路公安局与相邻省市地方公安机关范围内的区域警务合作，还有铁道警察机关与全国各地地方公安机关之间的大范围警务合作。这主要是因为铁路列车四通八达，旅客和货物来自全国四面八方，列车快速流动与旅客、货物高度聚散的铁路运输环境特点，决定了铁道警察机关与地方公安机关的区域警务协作更具有普遍性和广延性。区域警务协作机制的客观需求也来自社会经济发展所带来的社会更加流动化和信息化。

从社会构成或功能看，铁路与地方自然分属不同条块体系。从铁路运输生产方式而言，铁路是自成体系的高度统一调度指挥的大联动的超大企业，是社会交通运输的骨干，为了满足效率与安全的需要，铁路内部的生产服务系统是非常自组织化的。结构决定功能。铁道警察与地方公安机关在警务工作中具有不同的特点与优势，客观上就需要取长补短，相互支持配合，这样才能实现整体上的警务资源效能的最大优化。其实，中国最早的区域警务协作范例，东北三省和内蒙四省区刑侦协作区中，就包括有哈尔滨、沈阳和呼和浩特铁路公安局的刑侦部门。32年来，四省区坚持协作轮值制度，认真组织一年一度的刑侦协作会议，并结合打击刑事犯罪工作实际，建立了较为完善的协作机制，有效提高了联手打击刑事犯罪的能力和水平。

我国法律不仅明确赋予铁道警察机关执法权，铁道警察机关具有国家规定的罚款、拘留、侦查、执行逮捕等权力，而且也规定了地方公安机关与铁道警察机关在分工与协作方面的职责权限。《中华人民共和国铁路法》第43条规定:铁路公安机关和地方公安机关分工负责共同维护铁路治安秩序。车站和列车内的治安秩序，由铁路公安机关负责维护;铁路沿线的治安秩序，由地方公安机关和铁路公安机关共同维护，以地方公安机关为主。还有，《铁路法》总则第6、7条中明确规定了我国公民、铁路沿线各级人民政府有维护车站、列车良好秩序，保障铁路运输和建设安全的义务和责任。这些规定是多年来实践经验的总结。实践证明，铁道警察机关只有紧紧依靠地方各级人民政府和广大人民群众，才能依法管理好铁路治安，有效地保卫铁路运输、建设的安全。

通常，警务合作的内容可以有业务工作合作、警务技术合作、专项行动合作、信息情报合作、制度政策合作等不同类型合作框架［10］。笔者认为，铁道警察与地方公安机关的警务协作框架，主要包括信息共享、刑侦办案协作、治安打防控管一体化、网上追逃等几个方面。

1.铁路与地方公安机关信息互通共享警务协作机制。路地公安机关要建立情报信息综合应用平台，整合情报信息资源，疏通交流渠道，定期开展情报信息互研会商，还应建立铁路地方公安区域反恐应急协调联动制度，及时提供跨区域警力援助，定期开展跨区域多警种反恐合成演练，共同做好安全防范和互援策应工作。信息化的发展为铁路与地方公安区域警务合作提供了便捷的技术平台，通过建立铁路与地方公安信息综合应用平台，实现信息资源整合共享，有效提升信息综合利用率，建立以信息共享为纽带、以执法联动为核心的一体化区域协作警务。

铁路与地方公安机关区域警务合作机制建立后，路地公安机关依托公安信息化建设，可以不断深化在刑事侦查、刑事技术、治安管理等方面的合作，探索建立跨区流窜犯罪互查共破、协查互监共破、路地治安问题互研等多项协作机制，切实形成区域性打击犯罪合力，有效地提高路地公安机关打击犯罪的整体能力和水平。

具体而言，跨区流窜犯罪互查共破机制，就是对发生的路地涉众型经济犯罪、毒品犯罪以及流窜犯罪等各类违法犯罪活动，由案件主侦单位牵头，路地密切配合，共同打击，有效提高跨区案件的侦查破案效能［11］。协查互监共控机制，就是通过数据库整合和信息共享共用，共同做好动态监控和查缉堵控，实现铁路与地方社会安全防控预警机制建设，有效提升动态管控能力。治安问题互研共管机制，就是对路地普遍存在的治安热点和难点问题，通过信息交流和会商机制进行共同研判，并采取联合行动、异地办案查处等办法，实施有效整治。

总之，建立铁路与地方公安机关信息互通共享警务协作机制，将在更大范围内实现警务资源共享，既能有效、便利、快捷地传递信息，又能实现分工合作、高效协调、优势互补、互援共助，最大限度地消除地区间、警种间、部门间的壁垒，还能破除地方保护主义［12］。

2.铁路与地方公安机关刑侦办案警务协作。铁道警察机关将查获的在地方作案的逃犯、流窜犯及时解交当地公安机关;地方公安机关抓获在铁路上作案的违法犯罪嫌疑人，交给铁道警察机关处理。这样协同作战，有利于及时打击违法犯罪，有利于维护社会治安和铁路安全畅通。铁路与地方公安机关刑侦办案区域警务协作可以实现的模式，一是各地铁路公安局刑侦部门与区域协作区内的公安厅刑侦部门建立区域警务协作，二是铁路公安处刑侦部门与周边省市公安局刑侦部门建立区域警务协作，三是通过铁道部公安局刑侦部门与所在区域以外的地方公安省厅市局进行专案警务协作。通过铁路与地方公安机关密切配合，协同作战，可以集中破获流窜犯罪案件，打掉流窜犯罪团伙，抓获负案在逃人员，遏制刑事犯罪的高发势头，增强人民群众安全感，维护社会治安的持续稳定。同时，在路地警务协作中应推进预防、打击流窜犯罪的协作机制和全警追逃机制建设，进一步提升铁路与地方公安机关预防、打击刑事犯罪能力和水平。要建立协作轮值制度，结合打击刑事犯罪工作实际，建立较为完善的协作机制，提高联手打击刑事犯罪的能力和水平。路地公安机关警务协作不仅是个案协作，必要时还可开展跨省区的统一行动，扩大协作领域和范围，主动应对新形势下刑事犯罪的新挑战，切实发挥出铁路和地方公安机关区域警务协作打击犯罪的整体合力。尤其是在打击一些社会影响大、群众反映强烈的跨区域流窜作案等重特大案件和交通整治行动等活动中，既可以强化打击整治力度和精确度，又可以减少人力、财力成本，提高效率。

3.建立铁路与地方公安机关治安打防控管一体化区域警务协作。现代社会是一个重视分工的社会，也是一个强调合作的社会。铁路和地方作为社会整体构成的不同功能区，相互之间也存在既需要分工更需要协作的关系。合作就是资源、合作就是战斗力。加强区域警务合作，需要牢固树立“大协作”、“大区域”的观念，消除地区间、警种间、部门间的壁垒，破除地方保护主义和本位主义，从工作大局和长远利益出发，全盘统筹安排，科学合力谋划，加强横向配合，共同担负起维护地区社会稳定、人民安宁的重大责任。

伴随着中国改革开放的进一步深入，社会现代化进程的日益加快，社会环境的重要作用也更加凸显，尤其是社会安全稳定的形势事关中国发展的速度和质量。随着社会开放性、流动性、交融性特征的凸显，全国治安形势发生了深刻变化，各地公安机关共同维护国家安全和社会稳定、加强社会管理创新、服务经济社会发展的任务日趋繁重。以往那种零散的，见诸某个部门警种之间、针对一案一事的合作，显然已经不能适应新形势新任务的要求［13］。铁路的治安问题与当地社会治安问题相互影响、相互作用，许多问题只有依靠当地公安机关的领导、支持、配合才能解决。特别是发生在沿线影响铁路安全畅通的重大治安问题和突发事件，当地公安厅、局可以就近调集警力、迅速采取应急措施，保证铁路安全畅通。整合路地公安力量，统筹整合社会资源，有序推进路地区域警务合作，建立常态化的警务合作机制，提高公安机关整体战斗力，势在必行。

铁路和地方公安机关应充分认识加强区域警务合作的重大意义，把建立和完善区域警务合作机制作为事关公安工作全局的一件大事来抓，加快区域警务合作步伐，落实警务合作措施，提高区域警务合作实效，努力提升社会管理水平，真正做到以一地稳定保区域稳定、以区域稳定保全国稳定［14］。

铁路和地方公安机关进行区域警务合作，要积极探索、大胆实践，不断充实区域警务合作的内容、措施，不断创新区域警务合作的方式、方法，不断延伸区域警务合作的范围、领域。要确保区域警务协作机制真正发挥作用、取得实效，就必须按照机制确定的“分工合作、高效协调、优势互补、互援共助”原则，建立社会与交通统筹管理等区域警务合作，共同构建打防管控一体化的社会治安防控体系。建立区域警务合作机制，将使公安机关的防控反应更加快速，面对跨区域警情，有效联合、调动防控力量，实现多警联动、各司其责，达到“八方合力”的效果。

对铁路与地方区域内普遍存在的共性治安难点热点问题，采取联合行动、异地用警等办法进行整治［15］;组织实施对跨区域涉众型经济犯罪、毒品犯罪、网络犯罪、涉枪涉爆犯罪以及流窜犯罪等严重刑事犯罪的专项打击;围绕区域内社会治安重大问题及发展趋势，组织开展前瞻性调研，定期开展公安理论调研成果集中展示和交流活动。以京沪高铁护路联防工作为例，上海铁道警方采取走出去、请进来的方法，主动与铁路沿线12个地方公安机关建立了“联合巡逻、综合执法、共享情报”的高铁安保工作联动机制。

4.路地公安机关积极配合建立网上追逃警务协作机制。铁道警察机关管辖的铁路站车线具有阵地和关口特点，是犯罪嫌疑人社会流动的主要通道。由于具有这种独特的区域优势，铁道警察机关在开展铁路站车查缉网上逃犯方面成绩斐然，为地方公安机关网上追逃工作作出了巨大贡献。地方公安机关主动和铁道警察机关建立查堵逃犯警务合作机制，不仅有助于把好省市区域的“大门”，而且也在全国铁路站车上撒开了追逃大网。在查控逃犯方面，各级铁道警察机关，将收集到的情报信息，通过各自的信息中心，一方面按照既定的信息等级要求报告上级机关，另一方面，根据案情或事态情况及时布置工作，或利用铁路交通的便利条件、组织警力迅速赶赴现场，抓住战机，取得战果。特别是在查堵流窜犯和追捕现行犯方面，快速反应，雷厉风行，是铁道警察机关的一大优势。当然，在铁路站车线作案的违法犯罪分子，作案后也一定会逃离铁道警察机关管辖、控制的站车线空间区域，铁道警察机关在破案、抓捕、追缴赃物等活动中，也需要到地方公安机关管辖的区域开展警务工作。地方公安机关具有地熟人熟的优势，也应该给予铁道警察机关积极配合与支持，追捕逃犯。

除各省区公安厅召开路地联席会议外，各警种部门应按照对口对等、共同协商原则，共同解决警种层面面临的突出问题。州(市、区)公安局对于一般性跨省区案件信息核查、嫌疑人抓捕等工作，可以直接向协助地铁路公安机关提出申请，由其按照对等原则给予配合帮助，全面提升铁路和地方公安机关的整体警务效能和联合作战能力。

5.铁路重特大交通事故现场救援、保护、勘查、人身认定等方面的警务协作。由于铁路点多线长和列车高速流动的特殊环境，一旦发生重大交通运输事故、爆炸、火灾等，现场会造成非常危急的情况，会有很多伤亡人员需要抢救与救援，现场秩序需要维护，现场需要保护、勘查等。这个时候，铁道警察机关以及铁路的相关部门大多远离事故或案件现场，不具备第一时间到达现场开展救援与抢险等紧急处置的空间条件。而当地的公安机关，消防、特警、武警、交警、市局、公安分局、县局及派出所力量作为第一拨救援力量，在接到警情后，有迅速奔赴事发地开展先期抢救的条件，包括当地部队、媒体、医疗、民众、政府、通信、电力部门等也有地利之便，可以迅速赶赴现场开展大规模的救援与处置工作。所以，铁道警察机关应该与铁路沿线地方公安机关建立铁路重特大交通事故现场救援、保护、勘查、人身认定等方面的警务协作机制，规定警务协作框架，必要的时候可以开展联合演练活动，提高救援和处置铁路重特大交通事故的能力与水平。

6.铁路春运、暑运以及重大自然灾害影响运输秩序情况下路地公安机关警务协作。中国“春运”被誉为人类历史上规模最大的具有周期性的人群大迁徙。在40天左右的时间里，约有20多亿人次的人口流动，占世界人口的1/3。每年春运，铁路运输是重中之重，特别是在一些重点线路的重点车站，铁路春运的运输和安全保卫工作压力非常大，警方的责任也非同寻常。春运期间，人财物流动密度较大，盗窃、抢劫及诈骗等犯罪行为也相对平时更多。对于旅客携带的物品，检查往往较平时更严格，严禁携带易燃易爆及其他危险品上车。遇到特别大客流等突发情况，光靠铁道警察机关的警力与管辖权限难以应对，需要地方公安机关、武警、政府等部门与铁路、铁道警察机关协作，通力配合，共同确保铁路春运高峰的运输秩序和旅客生命财产安全。以2008年广州火车站春运工作为例，实际上自从经历了1998年春运10万人滞留广州火车站的“非常春运”后，广州市每年都会提前做出春运应急预案，以应对随时可能发生的紧急状况，地方春运指挥部进驻广州火车站办公。《广州地区春运应急预案》就是一种包括路地警务协作的方案。另外，包括每年春运期间对倒卖火车票和制贩假火车票违法犯罪行为的打击，也是地方和铁道警察机关进行区域警务协作的内容之一。最后，有必要补充一点，就是对于国际旅客列车的警务管辖问题，其所涉及的警务协作范围更广，它超出了国内公安机关之间的警务协作范畴，成为一种国际间(包括国家与地区)的警务与司法协助问题。

［1］尚建荣.论信息化条件下加强环太湖区域的警务协作［N］.江苏法制报，2011－03－30.

［2］刘章元.创新警务改革工作新机制提升公安机关执法能力［N］.广西法治日报，2011－07－08.

［3］武继纯.刍议旅客列车刑事案件侦查管辖的重构［J］.铁道警官高等专科学校学报，2006，(3).

［4］［5］［10］［11］［12］黄庆畅.变“单打独斗”为八方合力［N］.人民日报，2010－12－08.

［6］周常志.铁检机关站车交接案件立案监督工作的改革与发展［J］.人民检察，2004－03－08.

［7］［8］［9］殷建国.警务模式变革与社会管理创新的共进［J］.探索与争鸣，2011，(5).

［13］陆东.区域警务合作的战略解构与模式选择［J］.上海公安高等专科学校学报，2012，(3).

［14］徐灿.环首都七省市区警务合作会议在京召开［N］.人民公安报，2010－09－27.

［15］王跃，郑卫平，张钧.构建便衣侦查警务合作机制的设想［J］.中国科教导刊，2011，(3).