略议铁路公安内保行政执法工作

杨军

(蚌埠铁路公安处，安徽蚌埠233000)

2004年，国务院颁布了《企业事业单位内部治安保卫条例》(以下简称《内保条例》)，建立了单位内部治安保卫工作“单位负责，政府监管”的新机制。2007年，公安部颁布了《公安机关监督检查企业事业内部治安保卫工作规定》(以下简称《公安部93号令》)，规范了公安机关监督检查行政执法行为。由于体制、机制等诸多方面原因，铁路公安机关贯彻执行上述法规规章并未完全到位，铁路内部治安保卫主要手段还是采取传统的单纯依靠行政命令的工作方式。铁路公安公务员体制改革后，原有工作机制已很难适应新形势下内部治安保卫工作要求。如何开展内保行政执法工作，依法履行指导、监督和检查职责，是摆在公安内保系统民警面前的新课题。

一、铁路公安内保行政执法行为概述

铁路公安内保行政执法行为是指各级铁路公安机关承担内部治安保卫工作职能的部门、派出所及其工作人员，为保护人身、财产安全，依法指导、监督和检查铁路内部单位治安保卫工作，对违反《内保条例》的行为、存在的治安隐患，进行立案调查、责令限期整改，并给予行政处罚的行为总和。

内保行政执法行为的要件包括:一是主体方面。执法主体是各级铁路公安机关承担内部治安保卫工作职能的部门、派出所及其工作人员。二是内容方面。内部单位违反《内保条例》规定的行为、存在的治安隐患要有确凿的证据证明，公安机关作出的行政处罚、责令限期整改要有法律、法规和规章作依据，并坚持公正、合理的原则。三是程序方面。公安机关指导、监督和检查内部治安保卫工作，对存在的治安隐患立案查处等行政行为，要严格依照《内保条例》、《公安部93号令》和《公安机关办理行政案件程序规定》等规定，做到程序合法。四是权限方面。内保行政执法行为必须在法定职责权限范围内作出，不能滥用职权。责令限期整改治安隐患、行政罚款处罚必须由县级以上铁路公安机关作出，派出所无此权限。

二、加强公安内保行政执法工作的意义

不断规范和加强公安内保行政执法工作，对于铁路内部治安保卫工作有着十分重要的意义。

(一)加强内保行政执法工作是适应铁路公安公务员体制改革的必然选择

公务员体制改革前，铁路公安机关不仅是国家具有武装性质的治安行政和刑事司法机关，也是铁道部和各铁路局的职能机构。这种“双重属性”决定其在履行法定职责的同时，承担了大量的非警务工作，各级铁路公安内保部门承担了治保制、技防管理、要害管理等大量企业行政管理任务。公务员体制改革后，铁路公安的体制机制、身份地位等各方面都发生了深刻变化，这要求铁路公安必须转换思维，改变方式，依法依规履行工作职责。加强内保行政执法工作，不但有利于铁路公安机关理顺管理关系，依法履行指导、监督和检查职责，回归铁路内部治安保卫工作的本位，同时也是铁路公安公务员体制改革后的必然选择。

(二)加强内保行政执法工作是适应铁路不断改革和发展的客观需要

由于政企不分，长时期内铁路公安机关都在直接领导、组织和干预铁路内部治安保卫工作。受此影响，部分单位错误地认为内部治安保卫工作责任主体是公安机关，特别是单位保卫机构建制全部被撤销，重经济效益轻安全防范的现象较为普遍，内部治安保卫工作呈现不断弱化趋势。随着铁路改革发展的不断深入，铁路企业化、市场化的发展趋势不断明确，铁路行业加快实施政企分开、政资分开将成为必然。铁路公安机关转变职能，依法行政，指导、监督和检查内部治安保卫工作，明确铁路内部单位安全防范责任主体，落实铁路相关单位的内部治安保卫任务，提高企业核心竞争力，这是铁路不断深化改革和发展的客观需要。

(三)加强内保行政执法工作是提高铁路公安机关监管能力水平的内在要求

长期以来，很多内保民警往往习惯于凭经验、凭感觉、凭惯例对单位内部治安保卫工作进行指导、监督和检查，工作程序不标准，具有较大的随意性，不但实际工作效果不好，而且会引起单位的反感和对立情绪。运用《内保条例》和《公安部93号令》，加强内保行政执法工作，规范办案程序，严格安防标准，明确法律责任，帮助单位整改治安隐患，有利于规范内部治安保卫工作，提高内保民警监管能力和水平，同时能够树立公安机关威信、赢得企业尊重。

三、当前公安内保行政执法工作面临的难题

(一)铁道部规范性文件未明确铁路公安机关法定的监管职责

2005年，铁道部出台了《铁路内部治安保卫规定》(以下简称《铁路内保规定》)，对铁路单位内部治安保卫工作提出了具体要求。但作为规范性文件，其未明确《内保条例》、《公安部93号令》赋予铁路公安机关的法定职责，特别是未明确行政处罚权，从本质上把公安内保部门对单位内部治安保卫工作指导、监督和检查行为定位为“企业行政管理行为”，并将行政处罚转为“内部经济处罚”。“企业行政管理行为”和“内部经济处罚”只是企业内部行为，且“内部经济处罚”不是《行政处罚法》规定的处罚种类。在实践中，以路局治保办的名义作出的“内部经济处罚”决定，并非铁路公安内保行政执法工作。

(二)铁路治安保卫重点单位、重要部位、责任主体尚需明确

一方面，治安保卫重点单位和重要部位认定存在问题。《内保条例》规定，治安保卫重点单位由县级以上人民政府确定。《铁路内保规定》直接确定重点单位，但遗漏了建筑、施工、储存危险物品等人身安全“高风险”单位。1998年，上海铁路局曾确定重点(要)部位，但大型油库、供水设施等却未予以确定。另一方面，责任主体不明。从铁路基层单位管理看，分为站段级、车间级。从内部单位的管理层级看，车间级单位很显然不能作为行政执法对象，但有些经营公司、单位虽然是车间级，但却自主经营、自负盈亏，是否可以作为隐患整改的责任主体，《铁路内保规定》未予明确。

(三)治安隐患判定标准、内保行政案件办理程序尚未统一规范

一方面，治安隐患无统一的判定标准。治安隐患涉及范围广、标准多、专业性强，但却未出台法律意义上的治安隐患认定标准，在实践中很难判断和操作。目前，内保民警通常根据理解来判定和认定，具有一定的随意性，易产生争议，引起行政复议、诉讼。另一方面，内保行政案件办理程序尚未统一规范。公安内保行政案件因单位、单位负责人或直接责任人等被处罚对象的社会特性，决定了案件在材料制作、违法事实确认、证据采集、法律文书填写、隐患整改时间确定、执法程序规范、办案技能技巧等方面区别于一般行政案件办理程序。地方公安机关就办案程序已做了一定的探索。以江苏省为例，2010年以前每年以简易程序办理几万起内保行政案件。但由于责令限期整改执法行为必须县级以上公安机关作出，从2011年起已全面取消简易程序，一律采用普通程序办理内保行政案件。铁路公安机关目前尚未出台执法办案程序方面有关规范，给内保行政执法造成一定困难。

(四)内保民警队伍的现状难以适应行政执法工作的需要

一是专业队伍弱化。从公安处层面看，专职从事内保工作的干部较少，且缺乏执法办案的行家里手。基层派出所内保民警，绝大多数还兼职警卫、国保、消防等职责，同时年龄偏大，特别是内保工作任务较为繁重的大客站所，人员老化现象严重，不利于内保专业队伍的建设。二是业务素质不高。部分所队内保民警更换频繁，缺乏持续的教育培训，多数民警对《内保条例》、《公安部93号令》未能系统地学习，发现、认定治安隐患能力不强，不能切实掌握行政执法办案程序。三是思想观念陈旧。很多民警尚未树立依法行政的理念，过分强调与单位之间的“和谐关系”，怕得罪人的“老好人”思想严重，多数碍于情面不想主动执法办案。同时，行政执法工作程序烦琐，民警开展检查发现隐患时，不愿进入法律程序，常常以治保办、平安小区创建办名义，用企业行政管理方式下发整改通知书，起不到法律震慑和防微杜渐的作用。

四、推进和加强公安内保行政执法的几点思考

(一)尽快修订《铁路内保规定》，确立内保工作新机制

针对铁路治安保卫工作特点，依照《内保条例》、《公安部93号令》的规定，修定《铁路内保规定》，确立“单位负责，政府监管”的内部治安保卫工作新机制。一方面是明确监管主体。铁道部作为国务院的职能部门，对铁路系统内部治安保卫工作进行监管。对各铁路局、部属单位范围内的内部治安保卫工作，可以采取委托或派驻形式加强领导，代表铁道部、铁道部公安局督促各铁路公安局、处，依法履行职责，协调解决工作中的重大问题。另一方面是明确铁路公安机关职权。现行《铁路内保规定》并未明确铁路公安机关行政处罚的权限，由于局、处内保部门又具有铁路局治保办身份，针对发现违反规定的行为，也只能给予行政处分或经济处罚。因此，要明确公安机关职责，对人身、财产安全构成威胁的治安隐患，依法立案调查、责令限期整改和给予行政处罚。

(二)明确治安保卫重点单位、重要部位及责任主体

首先，要明确治安保卫重点单位和重要部位。《内保条例》把关系到国计民生、国家安全和公共安全的单位确定为治安保卫重点单位。要以此为基础，结合铁路行业系统特点，以单位性质为原则，确定重点单位。要将人身安全“高风险”的高铁单位、建筑工程、施工单位纳入重点单位列管范围。建议重点单位由各公安局、处提报铁道部统一确定。要出台指导性文件，按照对安全影响的部位、设备的类型确定重要部位，并把生产要害统一纳入重要部位进行列管。对确定的重点单位，依照风险等级，可实施铁道部、路局、站段层级管理模式，由铁道部公安局、公安局和公安处监督管理。其次，要明确行政执法对象。建议以站段级单位作为基本执法对象主体，那些能够自主经营、自负盈亏的公司，如果在权限范围内能够较好地整改隐患，也可作为执法对象。

(三)制定治安隐患判定标准和规范办理内保行政案件程序

首先，制定全路统一的隐患判定标准。《内保条例》和《铁路内保规定》规定的、单位应该落实的安全防范责任未落实或未落实到位，对人身、财产安全构成威胁的问题都是治安隐患，但规定比较笼统、不够全面。目前，路局也出台了重点部位防范标准等方面文件，但这些不能作为行政执法的依据。因此建议铁道部在《内保条例》、国家标准等规定的基础上，制定具有操作性的重点单位和重要部位的人、技和物防标准，以此作为判定是否为构成治安隐患。其次，要规范内保行政案件程序。要以《内保条例》、《公安机关办理行政案件程序规定》和《公安部93号令》为依据，结合铁路治安保卫工作特点，借鉴江苏、陕西、重庆等省市和前期铁路内保行政案件办理经验，制定全路统一的内保行政案件办理程序规范，对监督指导的基本程序、方式方法以及执法程序、各类法律文书作出明确规范和要求，进一步规范内保行政执法行为。

(四)打造适应依法行政工作需要的高素质的内保民警队伍

一方面，优化专业队伍。首先，要优化业务部门专业干部。公安局、处两级内保部门必须严把“进口关”，将通晓执法、熟悉办案作为选拔业务干部的主要条件。其次，要优化基层内保民警队伍。针对有的派出所内保民警年龄大、工作积极性不高和岗位调整频繁等情况，要督促单位在更换不适合人员的同时，保证内保民警相对固定。另一方面，强化培训教育。要通过思想政治教育，增强内保民警行政执法理念，努力克服和解决不愿执法等模糊思想认识问题;公安局、处两级内保、法制部门要通过经常性、专题性的业务培训，讲解《内保条例》、《公安部93号令》以及行政执法办案程序，重点围绕“规范实施检查、认定判定隐患、制作法律文书、依法实施行政处罚、督促指导整改”等方面，努力提高民警业务技能，切实解决一些民警业务不精、不会执法办案的问题。