加强公安信息资源共享的对策研究

刘 坦

(铁道警官高等专科学校公安管理系，河南郑州 450053)

加强公安信息资源共享的对策研究

刘 坦

(铁道警官高等专科学校公安管理系，河南郑州 450053)

公安信息共享的成效，不仅取决于信息化警务平台的技术先进性，更取决于基于信息化警务工作的特点和规律而对警务工作理念、模式、机制等的更新。加强公安信息资源共享，必须革新传统信息观念，制定共享政策法规，健全共享运作机制，完善信息管理模式，创新公安管理体制。同时，在技术层面上，必须统一数据标准、统一技术规范、统一平台接口，实现公安业务流程、系统功能结构的标准化。

公安管理;公安信息

在当前经济大发展、社会大变革、人员大流动的时代背景下，流窜犯罪、系列犯罪、团伙犯罪、外来人口犯罪等案件数量不断增多，非传统安全问题日益突出，给公安工作带来了很大挑战。面对新的社会治安形势，我国传统的条块分割的公安工作体制已不能适应现实的需要。如何以信息化为载体，着力提升公安机关的整体作战能力和水平?如何以信息化为手段，通过工作手段的改进找到警力培育的新增长点?如何以信息化为牵引，着力推动警务管理体制、工作机制创新?如何以信息化为突破口，着力促进地区间、警种间的警务合作，进而提升公安机关的整体联动和协同作战能力?如何以公安信息资源的交流整合共享为抓手，实现警务工作模式的创新，促进警务工作理念的转变，并推动公安工作的科学发展和长远发展?这是当前公安警务工作领域亟需破解的一系列热点问题。

一、公安信息化进程回顾

回顾我国公安信息化的发展历程，大致经过了三个时期。第一个时期，从20世纪80年代初到1994年公安部建成“全国犯罪信息中心”(简称CCIC)。在该时期内，公安机关开始运用计算机进行公安业务信息管理，人口信息系统、违法犯罪信息系统、出入境管理信息系统等相继投入使用。单机、单业务信息系统，是该时期公安信息管理的主流模式。解决独立业务应用需要、实现公安信息数字化管理、提高公安信息查询查证效率，是该时期公安信息管理方式的主要特点。第二个时期，从1994年“全国犯罪信息中心”试运行到2003年“金盾工程”作为科技强警战略的重要载体全面启动实施。在该时期，部、省、市等上下级公安机关条线内部，独立业务信息系统如雨后春笋般不断涌现，单业务网络系统建设初见成效，业务条线的信息共享得以实现，跨部门的信息交换与协同警务有所突破。特别是在1999年7月，为确保国庆50周年大庆和澳门回归祖国期间的社会稳定，公安部组织开展了建国以来第一次网上追逃专项斗争。在短短3个月内，全国公安机关就抓获各类在逃人员23万，警务协同与公安信息共享效应，在此次网上追逃专项斗争中初次得到充分彰显。以此为契机，公安部适时作出了实施公安工作信息化工程——“金盾工程”的重大决策。第三个时期，2003年后，“金盾工程”建设全面铺开。在这一时期，公安信息化基础设施建设日臻完善，“警综”、警用地理信息系统(PGIS)等一批基于“大整合、高共享、流程化”的思路而建设的公安信息资源共享集成应用平台相继投入使用，信息主导警务的理念开始形成，公安信息在警务资源中的核心地位越来越突出。

二、当前存在的突出问题及其负效应分析

公安信息化建设尽管取得了重大进展，警务成效显著，但随着信息化警务实战应用的不断深入，全国各地公安机关也发现了一些突出问题。第一，系统重复建设问题严重。不同时期、不同地区、不同警种基于自身业务需要，独立建设了许多公安信息系统，功能单一或多有雷同，不仅增加了建设成本，而且给系统的推广使用及实战应用带来诸多不便。第二，系统间互为壁垒问题严重。不同时期、不同地区、不同警种自建的信息系统标准不一，技术规范各异，系统结构各不相同，不能互连互通，不可相互访问，致使警务协同难以实现，给实战集约化应用造成障碍。第三，“信息孤岛”问题严重。公安信息资源分散于各地警方、各个警种、各个部门，各公安信息资源库是孤立的，造成地区间、警种间、部门间无法集成共享及关联应用，公安信息资源的利用率十分低下。

基于打击违法犯罪、维护社会稳定的实战需求考虑，公安信息化建设的系统平台搭建是基础，信息资源共享是关键，服务警务实战是目的。当前，在公安信息化建设进程中所暴露出的一些问题，对于公安一线警务实战应用而言，可集中概括为一点，即公安信息资源不能有机整合和集中共享。该问题对警务实战应用的影响主要表现在以下三个方面。

(一)削减公安信息资源的整体警务效能

在打击有组织犯罪、职业化犯罪、系列性犯罪、跨区域流窜犯罪等亟须警务协作的警务活动中，如果各方孤有的警务信息资源都欠完整，彼此间又缺乏共享交流，或相互间封锁信息，则各方均无能、无力、无法获有“全景观”式的警务信息。共享对于信息研判者意味着，可以利用更多相关信息相互印证，将分散的疑点串连成线，提高研判的准确性。“信息壁垒”则使信息研判者如同盲人摸象，只能看到信息碎片，很难看到事实全貌，从而导致研判结果不可靠。因此，打防管控难免存在漏洞，警务活动难免受阻受挫，公安信息资源的整体效应和实战效能势必被大大削减。

(二)削弱警方的先期预警及主动防控能力

在特定情况下，公安信息的有用性，取决于信息之间的关联效应。对群体事件苗头性信息、预谋犯罪倾向性信息、高危人群活动轨迹信息、重点人口管控信息等，如果各方信息资源条块分割、呈分散孤岛状，各业务系统间壁垒林立、互不连通，则势必人为地割裂了信息间的有机关联性。例如，A时甲地公安机关在互联网上发现某群体扬言滋事的信息，B时乙地治安部门获有某群体的异动轨迹信息，C时丙地公安民警在巡逻执勤时发现某群体有聚众滋事的迹象。各警方、各警种虽前期都掌握有该群体事件的部分信息，但由于无法及时实现横向比对、关联碰撞、纵深研判，因而各方对警情的预见性、先瞻性、敏感性将普遍被削弱。其结果可能为:D时丙地实际发生群体性事件，且因丙地警方没有充裕的时间调集足够的警力控制事态，致使事态扩大化，造成严重后果或产生恶劣影响。若此，情报信息无异于一堆垃圾，警方不可能取得打防管控的主动权，信息导侦、信息导防、信息导控也不可能实现，信息主导警务更不可能成为现实。

(三)降低公安信息资源复用率，加大警务成本

在当前警力短缺、警务负荷沉重的情势下，如果各警种、各部门基于自身业务需求，独立收(搜)集公安信息，各自为战，自成一体构建业务信息系统，且相互封锁信息资源，则信息化的优势不但得不到发挥，反而造成重复投资，重复建设，公安民警重复性采(搜)集公安信息，信息资源的利用率下降，警务成本无效增加，警务工作量无为地加大。

三、加强公安信息资源共享的重要意义

公安信息资源共享，是实现跨地区、跨警种、跨部门的公安信息资源的集约整合、交流共用过程。其核心是依托信息化警务综合共享平台的构建，实现各类公安信息资源的有机整合，包括公安内部信息资源的大集中、大共享以及社会信息资源的广泛应用。其目的是为公安工作提供更丰富、更深层次的公安信息资源支持，以推动公安工作的整体发展。

就战略意义而言，在当今资讯技术高度发达的网络化时代，基于合作共赢的警务理念，依托信息化警务平台，实现公安信息深度共享，促进公安信息交流整合，强化公安信息关联应用，对于最大限度地发挥公安信息资源的整体效能，最大限度地提升公安机关的信息合成作战能力，最大限度地提高公安机关的一体化打防管控水平，具有极其关键的基础支撑作用。

就实战意义而言，信息化警务实践业已证明，实现公安信息资源的“大集中、大整合、大共享”，是公安机关在当前动态、开放的社会治安格局下，应对复杂严峻治安环境挑战的必然选择，是实施情报信息主导警务战略的必然抉择，是破解当前警务工作诸多难题的抓手，是引领警务工作走出困境的杀手锏。

就信息化警务实效而言，跨地区、跨警种、跨部门共享公安信息资源，高效的公安信息流动，能够使防控更趋主动、打击更趋精确、警务决策更趋科学、警务资源配置更趋合理、警力使用更趋有效、警务成本趋于最小化、信息实战效能趋于最大化。

四、公安信息资源共享的阻因分析

公安信息资源的有机整合与全面共享问题，表面上看，似乎是一个纯技术问题。但事实上并非如此简单。归纳起来，妨碍公安信息共享的更深层次原因有五个方面。

(一)共享法规政策及理念的缺失

目前，有关公安情报信息共享的原则、内容、范围、权利、义务及安全管理等，既未出台专门的法律规范或明确的管理规定，又无统一的共享规范，以至推进公安信息资源共享缺乏法律依据、政策支持和操作指导。9．11事件发生后，鉴于情报信息共享缺失的教训，2004年美国国会通过了《情报改革及恐怖主义预防法案》，2008年美国国家情报总监办公室发布了《情报界信息共享战略》，特别提出五项共享原则:建立单一信息环境以提高信息共享、所有情报可被发现、基于任务可以访问、发展奖励情报共享文化、情报信息分发向最大可应用方向发展。美国的情报信息共享经验及做法值得借鉴。当前，在我国，部分民警还没有深刻认识到公安信息工作与公安业务工作之间的内在关系，信息观念老化，对信息主导警务的认识十分模糊，甚至固执地认为，依法进行治安管理、预防打击违法犯罪是硬任务，公安信息工作是软任务，可有可无，致使公安信息化与公安业务工作的结合程度不够，公安信息收集的质量及应用效能极差，公安信息化及情报信息工作在警务工作中起不到实质性作用。

(二)共享运作机制的缺失

信息共享意味着一方给予信息资源，其他各方获得、享有该信息资源。目前，由于信息共享机制的缺失，信息共享的行为尚无完整、具体的制度性规范，信息共享的权利和义务不明确，资源给予方额外增添工作负担，却得不到利益回报，信息共享的成果得不到奖励，不进行信息共享也不会受到惩罚，加之受本位主义、部门利益的驱使，本部门为了确保其工作业绩，不情愿把“私有资源”共产给他方，甚至为了体现部门权利、抬高部门的重要地位，断然实施信息封锁。尤其是在并案侦查的案件中，怕别的单位赶在本部门之前在上级面前邀功请赏，因而保留自己获得的信息资源。这样，一些本可通过信息共享侦破的案件，由于相互封锁情报线索，而丧失破案机会。结果是国家利益或公共利益遭受损害，而拒供方不会因此承担任何责任。

(三)信息共享与安全保密的矛盾冲突

一些公安信息的内容、来源、获取手段带有机密性，一些公安信息涉及到国家秘密、商业机密、公民隐私权，因此，必须加以保护，限制其知悉范围，并以法律手段来规范、约束知悉者的行为。然而，信息共享意味着信息的知悉范围扩大，信息的获取权、享有权、使用权同时也被授让。因此，信息共享与安全保密是一对矛盾，广泛的公安信息资源共享，势必带来敏感信息泄露的安全隐患。受传统意识的影响，公安情报工作历来只有“保密”的思想，而缺乏“共享”的理念，只看到信息泄露产生的巨大风险，而忽视信息共享带来的巨大效益。况且，目前缺乏公安信息共享的可操作性规范，不进行信息共享，无任何行政法律责任;反之，则可能承担“泄密”的风险。因此，在实际共享运作中，通常是保密有余而共享不足。出于安全保密的考虑，一些警种不希望、不鼓励、不热衷同其它警种进行信息合作。

(四)传统管理体制的制约

多年来，在传统的“条块结合、以块为主”的公安管理体制下，各警种、各部门基于业务需要，按照传统业务流程，在分管业务范围内，各自独立地负责收集、管理、使用公安业务信息，由此，难免把各自拥有的信息视为“私有资源”，造成大批公安信息资源分散于各部门、各警种而无法共享。

(五)数据标准与技术规范的缺失

数据标准统一、技术规范一致是实现系统互连互通、信息关联共享和公安业务协同的技术基础。在公安信息化建设过程中，由于缺乏统一规划、统一指导、横向协调，对数据标准、系统接口、通信协议、系统结构等技术指标，没有强制性地统一规范，致使不同时期、不同警种、不同地区构建的公安业务信息系统技术多样，标准各异，各公安业务信息库无法互访，进而给信息共享造成障碍。

五、加强公安信息资源共享的对策

通过对公安信息化建设进程的回顾，对妨碍公安信息资源共享的深刻原因进行探析，可以看出，为了进一步加强公安信息资源共享，进一步提升公安信息资源的整体警务效能，进一步强化公安信息化建设服务实战的能力，各级公安机关必须汲取以往的教训，借鉴发达国家、先进地区及自身积累的成功经验，并在思维方式、信息理念、管理模式、工作机制等方面不断变革，并有所创新。

(一)树立合作共赢的信息理念

理念影响着人们的思维，支配着人们的行为。9．11事件后，美国情报界痛思情报共享缺失的教训，更新情报理念，确立《情报界信息共享战略》，就是极好的例证。江、浙、沪三地警方打破壁垒，实施区域性信息共享的先进经验，更是值得借鉴。因此，要实现信息深度共享，首先应转变警务理念，摆脱本位主义，解除功利禁锢，拆除思想壁垒，从维护国家利益及有利于公安工作整体目标实现的高度，把握树立合作共赢的信息警务工作理念。

可采取的对策:第一，公安各级领导可通过参加专题研讨班、警务论坛、异地观摩等形式，重新认识和定位公安信息共享的重要性与紧迫性，并切实认识到，实施情报信息主导警务战略，是构建现代警务机制的关键切入点，是公安机关落实科学发展观，推动公安工作可持续发展的必然选择。第二，通过公安网、公安报刊等媒体，大力宣传江、浙、沪三地区域性信息共享的先进经验，并以鲜活的信息化实战案例，引导、培育公安民警强化信息主导警务意识，使公安民警切身感受、切实体味到信息共享的实战意义，从而提高公安民警的公安信息化使命感，促使自我意识从“需要提供”向“有责任提供”转变。

(二)健全有关公安信息共享的政策法规

可采取的对策:第一，研究制定公安信息共享的内部政策框架。信息共享是一项持续建设、长期积累的工作，公安信息资源又分散于各警种、各部门，因此，没有共享政策的强有力支持，没有一套科学合理的规范制约，则很难保证共享目标的实现。第二，尽快出台社会信息资源共享的法律法规，明确公安机关、检察院、法院、国家安全机关、民航、银行、医院、海关、渔政、税务、电信、民政、工商、社保、邮政、物流等部门之间进行信息交换的内容、范围、程序等。第三，在信息共享和安全保密之间寻求恰当的平衡点，建立可操作性规范，明晰公安信息共享与保密的种类及范围。

(三)建立公安信息共享的运作激励机制

可采取的对策:第一，深入探讨信息化警务工作规律，创新或重构公安管理体制，建立一套合乎信息化警务工作规律的信息共享操作规程，以规范指导共享行为。其中包括:①明确在整个共享流程(收集、整理、分析、研判、反馈、评估)中的参与主体、职责、相互关系、操作规范;②明确警种间、部门间共享流程的衔接，以消除信息滞塞、条块分割等共享障碍;③视信息的内容、重要程度、涉密范围、关联性、时效性不同，对信息进行分类、分级，对照类别、等级，明确规定共享范围，明确涉及国家秘密、商业秘密、公民个人隐私数据保护的实施细则;④明确信息共享的行政法律责任，对未尽共享职责、隐报数据或因数据质量问题造成后果的部门、人员，进行问责和惩罚。第二，建立信息共享激励制度。信息是一种资源，同时也是一种智能产品和劳动成果，信息的收集、分析、整理都需要人力、物力、财力的投入，因此，信息应当有偿使用。若把这种有偿使用的理念转化为具体的激励制度，通过建立科学合理的共享诱导机制，使信息共享的成果得到奖励，不进行信息共享受到惩罚，用信息共享带来的利益共享来调动各成员单位的积极性，则可形成信息共享的制度动力。例如，把对信息共享的贡献率作为一项重要指标纳入绩效考核体系，对有突出贡献者予以物质奖励或精神奖励等。

(四)完善信息主导警务的保障支撑体系

可采取的对策:第一，推进信息研判专业化，建立组织保障。在各级公安指挥中心，须建立相对稳定的综合性信息研判组织，赋予指导、研判、审核、考核、协调等职权，具体承担规划指导、组织协调、系统建设、研判分析和预警发布等职责，自上而下地形成高效权威、职责明晰、上下贯通、反应灵敏的信息研判体系。第二，整合公安信息研判人力资源，提供人才保障。信息研判是公安信息化应用的高级形式，因此，需挑选一批懂技术、业务精、责任心强、有一定管理指导能力的民警，充实信息研判队伍，全天候及时处理各类网上比对预警信息，开展综合研判和深度研判，以集中、专业、批量的信息，服务领导战略决策，指导一线民警战术行动。第三、各级领导参与研判，提供领导保障。信息主导警务不单纯是一项业务或者技术问题，而是包含管理、技术、素质等核心优势的警务战略问题。信息能否成为警务工作的主导，关键在于改变领导传统的经验型决策指挥方式，在情报产品支持下形成以事实为基础的知识决策模式，将研判成果转化为民警的相关具体行动。因此，各级公安机关领导只有成为信息研判工作的第一责任人，才能发挥信息的主导作用。第四，改进情报信息业务流程，提供机制保障。一方面理顺信息机构综合研判和各警种、各部门专项研判的关系，把隶属于各警种、各部门的共性研判职能从专项业务工作中分离出来，实行集中统一管理;另一方面开展实时性智能比对，及时发现各类线索，开展深层次综合研判分析，充分挖掘数据的潜在价值，及时发布苗头性、倾向性和预警性等动态信息，以提高公安机关主动进攻的能力。

(五)统一标准规范，推进条块系统融合

统一数据标准、统一系统接口、统一技术规范是实现系统间互连互通、信息关联共享和公安业务协同的技术基础，是实现公安内部信息深度共享的必然选择。因此，要实现系统互连互通、信息关联共享和公安业务协同，必须解决数据标准不统一、技术规范不一致等技术问题。目前，因无统一规划等历史原因，部分“条线”系统，如刑侦、经侦、治安、法制、监管、禁毒、指挥中心及派出所等部门业务系统，还不能与信息化警务综合平台有机融合、无缝对接，部分信息采录、业务流转还无法在信息化警务综合平台上统一办理，这些历史遗留并长期困扰信息化建设的标准不统一、规范不一致问题，如不彻底有效解决，势必导致信息化警务综合平台无法完整、准确、顺畅地汇集各类信息，致使信息化警务综合平台数据来源受限，渠道受阻。

可采取的对策:第一，集中业务、技术骨干力量，成立专门班子，充分利用信息化警务综合平台升级改造的机遇及一体化建设的优势，专门梳理现有“条线”系统，提出哪些需要保留、完善、废除，哪些需要并入“警综平台”。第二，对各地市“警综平台”和需要保留、完善的“条线”系统，职能部门要充分征求各警种、各部门和各地公安机关意见，加强沟通、协调、监管，明确提出应当实现的业务功能、应当达到的技术标准和应当具备的普及程度，以全面启动“条线”系统融合，确保系统改造符合信息化建设总体规划。第三，各地市、各警种自建的“条线”系统和市级“警综平台”，凡不符合要求、不能与“警综平台”有效对接的，一律废除。

(六)加大社会信息资源的整合力度

信息化警务综合平台的信息来源是否丰富，整合的信息种类多与少，决定着配套系统建设水平的高与低，同时，也决定着信息化警务综合平台的内外联动实战作用的大小。

可采取的对策:第一，尽快制定卡口系统的技术标准、实施方案，尽快建成卡口系统，尽快实现向信息化警务综合平台系统提供卡口信息。第二，加大社会信息资源整合力度，积极开展社会信息资源整合工作。尽快制定社会信息资源整合共享的具体办法，尽快开展省、市级社会数据的协调接入工作，力争早日实现省、市两级接入更多种类的社会信息。第三，进一步整合国保、技侦、网监、治安、刑侦、刑科所等公安内部信息，实现各业务警种的数据统一汇聚至警综平台，通过分级授权管理，实现信息的大范围、多纬度、多层次关联分析应用。第四，完善部门间信息共享与服务平台，尽快开展人口基础信息库建设。建立健全信息交换机制，优先整合各类反映人员状况和参与社会活动的有关信息，在此基础上逐步实现各类社会信息的接入，实现以“人”为中心的社会信息共享。

(七)进一步强化信息化警务综合平台的一体化联动功能

可采取的对策:第一，积极推进信息化警务综合平台增强功能的开发和拓展应用，推进信息化警务综合平台同移动警务系统、部门间信息共享与服务平台、电子签章系统、视频监控平台、卡口系统、热点采集、虚拟身份管理系统、社区警务系统等各类业务系统的应用对接和全面融合，实现情报指令处置反馈等信息的双向无缝流转，形成以情报平台为龙头，警综平台为基础，各类技术系统为支撑的信息化应用体系。第二，加快完善部署分析研判工具，建立省市两级重点人员库，进一步畅通信息化警务综合平台与各业务系统的连接渠道，推动业务警种深入开展信息化警务综合平台应用，有效提升信息化服务实战的能力，提升专业研判水平。

(八)深入推进信息化警务应用

公安信息化建设，平台是基础，共享是关键，应用是目的。有效提升公安机关核心战斗力，是公安信息化的根本目标。

可采取的对策:第一，紧跟警改工作需要，将警改要求及基层民警的业务应用需求融入到信息化建设的整体规划中，以全面提升服务支撑警务机制改革与创新的能力。第二，以省市一体化警综平台推广应用为抓手，通过应用培训等措施，使信息化警务综合平台迅速发挥应用效益。第三，以信息化比武竞赛为推手，总结提炼优秀的信息化技战法、工作法，充分发挥应用典型的引领带动作用，积极推进信息化的深度应用、高端应用，全面提升广大民警的信息化应用水平。第四，采取网上考评措施，推进信息化警务应用，切实解决信息化应用不落实、数据质量无保障、执法流程不规范等问题。

综上所述，推进公安信息资源共享，实施信息主导警务战略，是一项综合性系统工程，既须革新传统信息观念，制定共享政策法规，健全共享运作机制，完善信息管理模式，创新信息管理体制，又须统一数据共享标准，统一平台功能标准，统一公安业务流程，强制系统接口规范，强制技术结构规范。因此，在继续推进公安信息化建设的进程中，各级公安机关须继续深度探析公安信息资源有效共享的运作机制，总结发现信息化警务工作新模式，由此，才能全面提升公安机关的核心战斗力，有效提升公安机关警务工作的内在品质。

［1］王一晨．公安情报信息共享的障碍与解决对策［J］．公安研究，2010，(12).

［2］杨佳．公安情报共享的障碍与对策初探［J］．四川警察学院学报，2010，(6).

［3］李建飞．构建中国特色的情报信息主导警务体制［J］．北京人民警察学院学报，2009，(1).

［4］郝光烨．强化资源整合信息共享，促进公安信息综合利用［J］．信息化建设，2011，(2).

［5］秦文聪．公安情报资源共享现状及发展问题研究［J］．武汉公安干部学院学报，2011，(1).

A Study of Enhancing the Police Information Resources Sharing

Liu Tan
(Railway Police College，Zhengzhou 450053，China)

The effect of police information sharing depends not only on the technical advantage of information－based policing but also on the refreshment in policing idea，pattern and mechanism caused by the characteristics and law of information－based policing．In order to enhance the police information resources sharing，we must reform the traditional idea of information，set the policy and rules about sharing，improve the pattern of information management and innovate mechanism of police management．Meanwhile，at the level of technology，we must unify the data standard，technical norm and platform interface，and realize the standardization of policing procedure and systematic function structure．

police management;police information

D631

A

1009－3192(2012)03－0102－06

2012－03－16

刘坦，男，铁道警官高等专科学校公安管理系副教授，计算机科学与技术硕士，从事公安信息化警务研究。

本文为河南省政府决策研究招标课题“河南省公安信息资源共享研究”(2011B614)的阶段性成果。