云南参与CAFTA启动后GMS旅游合作的制度完善①

昆明理工大学法学院 李馨云南艺术学院设计学院 张春明

1 CAFTA的启动给GMS合作的发展带来新机遇

2010年1月1日，在历时8年的筹备和构建之后，CAFTA得以最终启动，凭借区域内19亿人口和接近6万亿美元的GDP，CAFTA成为世界上人口最多的，由发展中国家组成的最大的自由贸易区。GMS的经济合作是由亚洲开发银行牵头的区域内六国的合作机制，旨在改善GMS地区的基础设施，扩大贸易与投资合作，其主要机构是GMS经济合作部长会议，自1992年至今已经召开了十七届部长级会议。在GMS合作的带动下，该区域成为世界上发展最快和东亚一体化速度最快的地区之一，年平均经济增长速度超过6%。截至2010年底，GMS经济合作围绕基础设施建设、跨境贸易与投资、私营企业参与、人力资源开发、环境保护五大战略重点，共开展了包括交通、能源、电信、环境、农业、人力资源开发、旅游、贸易便利化与投资九大领域的合作。在2011年8月召开的第十七届部长级会议上，参会各国审议了GMS新十年(2012-2022年)战略框架、旅游合作战略、信息高速公路谅解备忘录、核心环境项目二期框架文件和行动计划、设立GMS铁路协调办公室行动计划及交通与贸易便利化成果文件。

从地域来看，GMS是CAFTA的一个地区，故又得名“次区域”；从成员来看，GMS包括了CAFTA范围内最大的国家和最贫穷的国家，从机制上看，两者表现为以下的关系：

1.1 GMS是CAFTA合作优先领域之一

CAFTA确定了五个优先合作的领域，即农业、信息及通讯技术、人力资源开发、投资以及湄公河流域开发。同时，合作领域还将扩展到银行、金融、旅游、工业合作、交通、电信、知识产权、中小企业、环境、生物技术、渔业、林业及林业产品、矿业、能源以及次区域的开发等。

1.2 GMS是CAFTA的地缘核心区

GMS的地域范围包括越南、老挝、缅甸、泰国、柬埔寨等GMS国家和中国的云南和广西。这个拥有2.5亿人口，国内生产总值达2000亿美元的大市场，在CAFTA启动后，成了中国与东盟间的通道枢纽和人流、物流、资金流的集散中心，成为CAFTA名副其实的核心地区。

1.3 GMS合作发展需在CAFTA协议范围内进行

GMS六国均为CAFTA成员国，是CAFTA相关协议的签订方，直接承载着CAFTA相关协议的权利义务，所以，GMS的合作机制和内容势必要在遵守CAFTA相关协议的基础之上进行。

从CAFTA确定GMS合作为优先发展领域开始，GMS一直作为自贸区重要的合作机制持续地发展，CAFTA启动后，数种商品零关税的实现，使得这一区域各类贸易市场空前活跃，GMS更应该依托自身的地缘优势和区域特色，发挥合作优先地位，抓住这一新的历史契机，加快各种贸易的发展和合作。

2 云南参与GMS地区合作现状

2.1 各项合作稳步推进

GMS合作是CAFTA十大重点合作领域之一。云南处于大湄公河上游，是我国参与GMS合作的主体和前沿省区之一。CAFTA的启动，云南正在积极推进的“中国面向西南开放的桥头堡”建设，促进云南参与GMS合作取得了新的突破：到目前为止，云南参与GMS各领域的合作取得了明显成效：基础设施建设不断完善；能源矿产开发合作不断深入；电信、邮政合作积极推进；农林业合作效益明显；旅游合作进展顺利；禁毒和罂粟替代种植合作取得实质进展；生态环境实现良性发展；人力资源开发合作成效明显；搭建了次区域合作结算平台等。云南与GMS国家贸易与投资合作正稳步发展。2002～2009年，云南与GMS国家的贸易总额增长了282.35%；2010 年，云南与GMS国家的贸易总额达到 33.80 亿美元，是 1992 年的 9.25倍。另外，云南对GMS国家的投资排名依次为缅甸、老挝、越南、柬埔寨和泰国。GMS国家也是云南省对外经济技术合作业务的主要市场。

2.2 旅游合作发展顺利

东盟国家一直是云南旅游业重要的海外客源地，2009年云南省接待海外游客530余万人次，其中来自东盟国家的游客人数占到65%以上，而来自GMS国家的海外客源也呈现增长的趋势，已经超过了《云南旅游发展倍增计划(2004－2010年)》中关于在“十一五”期间，截止至2010年的海外旅游接待人数超过300万人次，旅游外汇收入12亿美元的规划。随着CAFTA的启动，将直接带来海外旅游人数的增加。云南省广泛与GMS地区的越、老、泰等国建立了双边旅游合作关系，在涉及旅游线路推广、互为旅游目的地营销、互送游客、游客流动便利化以及人力资源培训合作等方面，连接GMS国家主要旅游目的地的旅游线路日趋成熟。

3 云南省参与GMS旅游合作面临的新问题

3.1 世界经济政治格局变动与国内、省内经济规划协调发展

全球金融危机的全面爆发，自然灾害以及政治局势的动荡，阻碍了各国经济的发展。在这样的形势下，各个国家纷纷寻求以建立区域经济组织的形式来应对全球经济形势带来的内外困境。CAFTA是我国加入的首个自由贸易区，与东盟国家的全面经济合作能降低全球经济不景气的冲击，GMS地区有着共同的水系，相似的文化根源，云南省在GMS地区的合作中拥有不可替代的区位优势，因此，云南省应充分利用天然的有利条件，积极发展与东盟国家，特别是GMS国家的经贸合作，推动全省经济实现新的飞跃。

2011年是 我国“十二五”规划的开局之年，国家将实施新一轮西部大开发，旅游业被列为重点发展的产业之一。云南省GMS经济合作协调小组办公室牵头编制的 《中国参与大湄公河次区域经济合作框架下云南省行动规划》(以下简称规划)中的近期合作目标，在2011至2015年间，交通基础设施建设取得新突破，泛亚铁路东、中、西线境内外段建成，实现互联互通；昆曼、昆瑞、昆河高速公路实现畅通；贸易通关条件大幅提高，贸易投资环境大大改善，跨境和边境经济合作区建设取得较大突破，在GMS国家形成一批原料基地和加工基地；对GMS国家的外贸进出口总额年均增长20%以上，《规划》在我国参与GMS合作的框架下，注重云南的发展需要，与云南桥头堡建设和对外开放紧密结合，其中的目标之一--公路、铁路等基础设施的建成通车无疑将给旅游业合作带来直接的正面效应。

3.2 云南省参与GMS旅游合作现状要求旅游业发展应由与新形势相适应的相关制度保驾护航

由于旅游业所涉行业的广泛性，带来旅游活动参加者之间各种经济法律关系具有复杂性和交叉性的特点，旅游产品有别于普通商品，具有其特殊性及行业管理的多样性，造成制定旅游法律法规的各种因素常常现出活跃和不断变化的状态，可以说上述包括在旅游业中的任何一个服务行业的变动都有可能对旅游业发展带来不可估量的影响，尤其是CAFTA启动后，云南省交通运输、物流、货物贸易等部门都将面临新的机遇和挑战，所有这些都使得旅游法律法规及相关制度具有天然的滞后性。

4 云南省旅游制度完善的建议

任何法律在确立相对稳定的社会行为规范的同时，也不可避免的具有了滞后性的特点。当构成法律稳定性因素的整体或部分处于变动的活跃状态时，便会对法律的变更提出新的要求。面对新的国际经济形势，特别是CAFTA启动后的经济合作发展，云南省应及时地修订《云南省旅游条例》，使之能更好地协调国际经济新形势下出现的新的旅游问题。

2005年5月27日通过的《云南省旅游条例》是云南省旅游业基本法，要深入发展旅游业，在与GMS国家的旅游合作过程中持续发挥云南省的区位及文化优势，建立规范的旅游市场，需要对该条例进行适当的修订，如给予东盟其它国家的旅游组织到云南建立分支机构以更多的优惠，降低市场准入的门槛，通过与东盟国家外交部门、旅游部门等建立协议，采取各种措施便利上述国家的游客来华旅游等。才能最大化地消除法规的滞后性，为云南省旅游业全面发展提供制度性保障。具体来说，本文建议扩展《云南省旅游条例》的适用范围，如增加“与其他国家在本省行政区域内合作开发旅游资源等相关旅游活动适用本条例”，这样既能明确云南省内的国际旅游合作究竟应由哪部法规调整，又能体现在频繁的跨境旅游合作中云南省保护旅游资源，促进旅游业发展的决心。此外，应加大鼓励外籍投资者投资旅游业，在《条例》中增加明确鼓励外资的条款，规定政府及旅游主管部门应当积极推进区域旅游经济合作，努力消除区域间的旅游服务贸易壁垒，体现区域旅游合作和旅游服务贸易是云南省各级政府发展旅游业的重要措施之一。

[1]新华社：CAFTA建成使中国-东盟合作走向纵深. http://www.gov.cn/jrzg/2010-01/03/content_1502032.htm[DB/OL](2010-01-03/2011-5-16).

[2]实施中国参与大湄公河次区域经济合作框架下云南省行动规划，云南与GMS合作迈向更高目标[N].云南日报,2011-3-9.

[3]云南省旅游局：GMS旅游合作概况.http://www.ynta.gov.cn/Item/1051.aspx.

[4][DB/OL](2009-11-09/2011-8-05).

[5]张丹.云南东盟旅游合作加快 跨境旅游区呼之欲出[EB/OL].中 国 新 闻 网,http://www.chinanews.com.cn/cj/news/2010/01-20/2080850.shtml,2011-01-20.