社会管理创新中的警民关系问题研究——对构建和谐警民关系的思考

□林黄鹂

（河南警察学院，河南 郑州 450002）

社会管理创新中的警民关系问题研究
——对构建和谐警民关系的思考

□林黄鹂

（河南警察学院，河南 郑州 450002）

构建和谐警民关系是创新社会管理的应有之义。要建立和谐警民关系，核心在于各级公安机关的领导。在我国社会经济迅猛发展的今天，构建和谐健康的警民关系可从如下几个方面着手：建立警察职业保障机制是公安民警为经济社会发展提供可靠保障的必然要求；加强公安执法监督是保证执法公平公正，取信于民的重要保障；了解群众疾苦，亲民为民，及时为民众解决现实问题是取得民众信任的根本；民众自觉参与社会防控体系的积极性高低是检验和谐警民关系的标准。

社会管理创新；警民关系；和谐社会

2006年，公安部南京会议提出要大力推进“三基”工程建设，要求各级公安机关特别是领导同志要真正重视基层、关心基层、强化基层，把加强基层基础建设摆到重要位置，紧密结合实际，进一步明确思路，突出重点，扎实推动“三基”工程建设向纵深发展，随后又提出把构建和谐警民关系作为当前和今后一段时期“三项建设”的重要内容之一。但几年过去了，警民关系建设还存在诸多不和谐的因素，局部地区甚至出现警民关系紧张的情况。因此，很有必要从创新社会管理角度对构建和谐警民关系进行探讨。

一

构建和谐警民关系是创新社会管理的应有之义。要建立和谐警民关系，其重点是“从优待警，依法从警，依法治警，依法管警”。这个问题包含了三个方面的层次。

（一）从优待警是人民警察职业保障机制的重要组成部分，是公安机关为社会稳定、经济发展提供可靠保障的必然要求。职业保障机制的建立，需要我们从警力、经费、健康、职级等方面多管齐下，公安机关尤其是领导同志，要下大气力将这项工作真正落到实处，切实为基层一线的民警解决实际问题，使他们无后顾之忧。比如增加民警值勤津贴、岗位津贴、社区民警特殊补助和节假日补助，最大限度地解决民警职级问题等。

从优待警的提出是中华民族传统道德在公安机关的一种具体表现形式。传统道德中的赏善罚恶，就是一种社会道德评价和调节的重要方式，是最基本的道德功能。我们常常提倡无私奉献、不计回报的精神，但这只能是一种在特殊时期、特殊场合下的口号。在现实生活中，人们需要面对许多具体的问题，而这些问题的解决不仅仅是精神生活层面上的，更多的是存在于物质生活之中的。在我国传统文明之中蕴涵着丰富的道德回报思想，在道德实践中道德回报也屡见不鲜。笔者认为，道德回报体现了这样几个层面的意思：第一个层面是从领导者角度讲，一是伯乐识马，知人善任；二是从优待人，关怀备至；三是公平公正，宽厚仁爱；四是己所不欲，勿施于人。第二个层面是从民众或者部属的角度讲，一是恪尽职守，尽职尽责；二是以身作则，不负厚望；三是相信领导，大胆工作；四是谦虚谨慎，以人为镜。上述两个层面实际上体现了领导与被领导、上级与下级之间所进行的一种双向的道德回报，而这种双向回报可以转化为一种隐性的道德力量，进而共同去回报社会和民众，因为他们的行为并非在两者之间进行，而其行为所面对的是社会。当民警认真听取群众的反映，然后及时地给群众解决问题时，群众就会从心里真正认识到民警是在为他们办事，就会真诚地和民警走在一起，以自己的行动来回报民警的关爱。这正是我们所追求的和谐警民关系状态。

（二）从严治警，依法管警是全面规范和监督民警执法行为，建立和谐警民关系的重要保证。其一，建成高标准的警务监控中心，依托网上督察报备系统、视频监控系统、人像识别考勤系统和GPS卫星定位系统，将各单位值班备勤、民警办公办案、警用车辆使用的全过程纳入警务监控之下，这样就能有效解决派出所单位多、位置分散、督察民警疲于奔命的问题，对民警执法执勤、服务工作实时监控和及时纠正查处，实现警务监督的智能化。其二，立足强化一线执法监督的要求，在派出所推行执法执纪派驻制度，建立专门的执法监督室，随警监督，第一时间介入执法办案，推动执法监督实战化，现场化。这两个方面的特点既体现了执法监督的过程，也是从严治警的重要内容，其落脚点在于规范民警的执法行为，以理依法服民，让民众理解民警的工作，建立起和谐的警民关系。警民之间的矛盾多产生于执法过程中，在执法中如何做到公平公正是考验执法部门领导者和执法者个体智慧的重要因素，这个问题也直接影响到警民关系和社会的和谐。因此，有效地限制和压缩民警执法的自由裁量空间，避免执法的随意性，并且通过有效监督和及时纠正，避免在各种影响社会稳定的因素繁杂存在的情况下因执法不当而诱发警民对抗，有利于进一步密切警民关系。

（三）合理使用有限的警力是构建和谐警民关系所必需的。警务前移，警力下沉，屯警一线，保障到位，把警务室建在群众家门口，不但能增加群众的安全感，也使民警能够心情愉快地呆在第一线为民执法，为民服务。但问题是，警力倒挂在全国公安机关是一种普遍现象，公安局机关越设越大，一线警力远远少于机关警力，报案难、破案难的现象普遍存在。由于一些公安机关抓大放小，集中精力侦破在当地影响较大的案件，而对一些治安案件敷衍应付，严重影响了公安机关在人民群众中的威信，群众对民警普遍产生了不信任感。正是从这个意义上，公安部提出，在推进“三基”工程建设和队伍正规化建设时，要求真务实，既要防止形式主义，又要防止官僚主义，真正做到心系基层、心系民警、心系群众，通过加强“三基”工程建设，实现公安工作重心下移、保障下倾、警力下沉，进一步增强基层实力，激发基层活力，提高基层战斗力，同时进一步密切公安机关与人民群众的血肉联系，做好新形势下的群众工作，打牢公安工作的群众根基。只有让社区和警务室民警吃住在警务室，才能真正把派出所建到群众家门口，使警民互动沟通成为现实。

二

建立和谐警民关系的关键是要切实为民众解决现实生活中存在的问题。一些民众求救无门，便抛家舍业，走上了长期上访的道路，以求能够遇到清官给自己解决问题，使冤仇得到昭雪。这给一些不法之徒提供了可乘之机，他们利用上访给政府施加压力，为自己捞好处。中国社会存在的这种“清官情结”源自于中国社会长期的农耕经济，这种自给自足的自然经济，很难形成一种强大的合力来有效保护自己，因此在受到外来欺辱时，人们总把申冤的希望寄托在所谓的清官身上。在经济转型期所形成的这种上访大军就是“清官情结”的一种体现。当然，上访大军的形成还有这样几个方面的原因：一是确因一些地方政府对问题处理不当，侵犯了群众的合法权益；二是一些群众不相信法律和司法部门，寄希望通过上访找到清官来为自己伸冤昭雪；三是利用政府中一些人的保官维稳心态，通过上访，给他们施加压力，来为自己捞到好处。这些问题解决的好坏，直接关系到社会的稳定和人民群众的安居乐业，这是目前中国许多地方都面临的一个严重的社会问题。公安机关要在自己职责范围内解决好这些问题，笔者认为应当从如下几个方面着手。

（一）利用自己所掌握的信息进行分析研判。上访问题始终困扰着各级地方政府，每年都为此投入了大量的人力物力，公安机关也为此浪费了大量的警力，但是问题不但没有解决，上访的人反而越来越多。这些上访大军里面除了一些有冤无处申、有苦没法诉的弱势群体外，的确也是鱼龙混杂、各色人等俱全。通过对各种信息资源和警情信息的分析研判，可将当前的上访大军分为三类：一是确有冤情，但长期得不到解决，只得寄希望于通过上访为自己讨个说法；二是有冤情，但对解决问题的期望值过高，当地政府无法满足，寄希望于通过上访为自己获得更多的好处；三是以上访为业，利用地方政府期盼稳定、害怕上访的心理，不但自己上访，也鼓动他人上访，向地方政府施加压力，为自己捞取好处。只有对上访户进行科学的分类，才能为这些问题的解决打下良好的基础。

（二）解决上访问题关键在源头。要彻底解决上访问题堵不是办法，关键在于疏。疏就是要解决问题。一是深入调查研究，找上访户了解情况，打消他们的顾虑，对确有冤情和问题长期得不到解决的，在得到上级领导授权后，由公安机关出面，会商相关部门给予解决，并将结果落到实处。如果确实在短期内解决不了，就给出解决问题的时间，使这些人相信政府是真正在为他们解决问题。二是对那些有冤情，但对解决问题期望值过高的上访户，同样要认真听取他们的意见，找到解决问题的症结，并如实告知他们为什么不能满足他们的要求，以法示人、以理服人，取得这些人的理解。三是对那些无理取闹，破坏社会稳定和治安秩序的所谓上访户，给予坚决打击，并根据问题的性质依法进行处理，打击这些人的嚣张气焰，确保社会稳定。

（三）定期和不定期地对原上访户进行回访，跟踪调查，及时掌握相关信息，了解对他们所诉问题的解决情况，增强他们对民警的信任感。要切实取得一些长期上访户对公安机关的信任，对公安机关是一个严峻的考验，要把它当做一个系统工程来做。

1.要了解群众疾苦，切实为弱势群体解决实际问题，以取得他们的信任。西方人遇事找法律，中国人遇事找清官。政府部门应该从历史的角度来看待上访问题，只有深刻理解中国人的“清官情结”，才能搞清上访大军形成的历史渊源，才不会故意推诿，故意给群众找为难。任何一个中国人找清官都是从身边开始的，只要民警真正为群众办事，就能取得群众的信任。群众的问题解决了，上访问题便会迎刃而解。

2.要求群众理解关键是要把道理讲清楚。在经济社会高速发展的今天，人们为自己谋划富裕稳定的生活本无可厚非，但财富必须取之有道。在地方经济建设与个人利益发生冲突时，在国家法律许可的范围内，政府应最大限度地为个人解决问题。除极少数人之外，大多数人是善良和顾全大局的，关键是放下架子，真正帮群众解决问题。

3.对那些打着上访旗号的不法之徒，要敢于理直气壮地进行打击，绝不能姑息迁就。这些人的示范作用是双向的，如不进行坚决打击，就会起到很坏的示范作用，加入上访队伍的人会越来越多；如果进行坚决打击，就会有好的示范作用，这些人就会受到绝大多数群众的鄙视，良好的社会风气就会树立起来。

4.对上访户要慎用打击手段，否则群众就会失去对政府的信任。惧怕暴力的人最易使用暴力，一些人办事往往走向极端，动辄就将人关押收监，以此彰显政府的权威。实际上，这些人是打着政府的旗号在恶意毁坏政府的形象，就如同一些人打着共产党的旗号恶意毁坏共产党的形象一样。这是一种非常恶劣的现象。

三

1829年，现代警察制度的奠基人、英国内务大臣罗伯特·皮尔爵士在议会回答议员质询时提出了一个著名的观点，即“警察就是公众，公众即为警察。”这里所讲的实际上就是警察和民众的关系问题。18世纪中叶到20世纪初，美国警察被政治操纵，腐败、暴力、违法乱纪等情况普遍存在，在民众中造成了极为恶劣的影响。到了20世纪六七十年代，美国的社会风气颓废，治安问题严峻，犯罪率直线上升，城市市民普遍没有安全感，对警察的信任度和期望值也降到了历史低点。其间，尽管警力在不断增加，警察装备也在不断改进，但犯罪反而愈演愈烈。这个问题引起了一些有识之士和警学专家的反思，于是社区警务被提上了议事日程，希望以此来解决警察与市民之间的信任、合作问题。警察通过角色的转变加强警民之间的信任，依靠社区居民共同维护社区的治安。当时，美国芝加哥警察局第一副局长约翰·汤山德在他的《芝加哥社区管理与替代警务战略》中认为，美国警察在从传统警务向社区警务转换的时刻，应该重新理解“警察就是公众，公众即为警察”观点。从这里我们可以看出，西方发达国家也在探索和解决警察和公众之间的关系，这对我们今天思考如何处理警务改革与社会管理创新之间的关系，如何建立和谐警民关系有很大的启示意义。

（一）加强警民之间的互动，最大限度地增强群众对民警的信任感。公安机关必须加强宗旨意识的培养，不能将人民的公安机关办成令群众望而生畏的衙门，要让民众能够通过各种顺畅的渠道和民警进行沟通，甚至直接与局长、厅长进行沟通。让群众和局长、厅长等领导沟通与和普通民警沟通同样便利，并且所反映的问题都能得到及时回复和解决，这种做法本身就等于架起了一座密切警民关系的桥梁，让群众产生一种亲切感和信任感，使警民关系在无形之中得到加强。群众有话、有事愿意和民警讲，而且敢讲；民警通过同民众的沟通掌握很多通过现代科技手段无法掌握的信息，消除影响社会治安和社会稳定的隐患，这种做法，一是树立了公安机关的形象；二是密切了警民关系；三是增强了对社会面的控制；四是增强了公众的安全感。

（二）执法公开、公正、透明，避免执法过程中因人为因素所造成的群众对立。社会对立往往是由社会不公所造成。公安机关虽然无能力解决所有的社会不公，但保证自己执法的公正性，则能够在一定范围内减少社会的对立。要保证执法的公正性，执法过程的公开和透明是必然的。前文讲到为保证执法的公正性，除有严格的执法监督程序之外，还要把执法的每一个过程展示给当事者双方，使当事者双方知道为什么这样处理，对在何处、错在何处，从而使双方心服口服。以往，人们总是把执法公开当作一个口号，而不是一种行动，这样做不仅会造成民众的误解和不信任，而且还会严重影响社会的和谐与稳定，和谐的警民关系就更无从谈起了。

（三）以小见大，集中解决民众关心的小问题，凸显民警的爱民之心。公安机关要围绕影响群众安全感和满意度的入室盗窃、偷窃群众家畜粮食等小案件，办证办照手续繁杂等小环节，邻里纠纷等小矛盾，民警服务上门少、见警率低等小问题着手，深入走访单位、企业、群众家庭，了解重点企业、特困家庭的情况，想方设法为他们解决问题。比如推行破案倒查、破案公告、退赃上门等制度，发案不论大小、赃物款项不论多少，都在第一时间公告、第一时间退赃上门。

（四）充分调动民众参与警务活动的积极性，使警察成为民众，民众成为警察。如出租车司机是掌握社会信息最为丰富的群体，他们中绝大多数都可以成为公安机关的义务信息员，把这些接触社会信息较为广泛的社会群体的积极性调动起来，就会成为一个了不起的信息源。要把他们发现的任何影响社会治安的苗头通过各种渠道迅速汇集到公安机关信息中心，以供公安机关进行研判。

四

公众安全感的增强是警民和谐关系的基础；警察亲民为民是和谐警民关系的保障；民众对警察的信任感是和谐警民关系的原动力；民众自愿参与社会防控是和谐警民关系的最高境界。要搞好和谐警民关系，核心在于各级公安机关的领导。只有当各级公安机关领导充分认识到了从优待警是和谐警民关系的基础，从严治警是和谐警民关系的保障，真正建立起民警职业保障机制，解决了民警的后顾之忧，把从优待警落在了实处，同时加大从严治警的力度，保证民警权益的公平与合理，做到警民平等、干群平等，并及时兑现各种承诺，遇事敢为民警做主，不让民警流汗又流泪，才能调动民警的工作积极性，使广大民警想干、肯干、乐意干公安工作，才能创建警民亲如一家人的和谐警民关系。

D631

A

1674-3040（2012）01-0046-04

2011-12-02

林黄鹂，河南警察学院法律系副教授。

（责任编辑：庄 稼）

编后语：此作系“中国警学期刊方阵”合作交流论文。