防止官僚腐败症蔓延的根本途径

2012-08-15杨军

中共郑州市委党校学报 2012年4期

关键词：群众监督官僚主义腐败

杨军

(湖南科技学院思想政治理论课教研部永州廉政文化研究基地，湖南永州425100)

防止官僚腐败症蔓延的根本途径

杨军

(湖南科技学院思想政治理论课教研部永州廉政文化研究基地，湖南永州425100)

官僚腐败症如同毒瘤一般，是党的事业和中国特色社会主义建设的大敌，若不及时铲除，必将侵入党和政府的肌体，腐蚀党员领导干部，切断党和人民群众的血肉联系，最终必然会葬送中国特色社会主义伟大事业。加强社会主义民主政治建设，创新人民群众监督的体制机制，是解决这一问题的根本途径。历史与现实都证明，群众监督机制在反对官僚主义、惩治腐败、倡导廉政、强化执法力度、保持政令畅通、加强行政管理、提高工作效率等方面发挥的作用是巨大的。

官僚主义;反腐倡廉;党的建设;途径

一、关于官僚腐败症

《辞海》曰:“官僚主义是指脱离实际、脱离群众、做官当老爷的领导作风。如不深入基层和群众，不了解实际情况，不关心群众疾苦，饱食终日，无所作为，遇事不负责任;独断专行，不按客观规律办事，主观主义地瞎指挥等。有命令主义、文牍主义、事务主义等表现形式。官僚主义是剥削阶级思想和旧社会衙门作风的反映。”列宁曾尖锐地指出:“我们所有经济机关的一切工作中最大的毛病就是官僚主义。共产党员成了官僚主义者。如果说有什么东西会把我们毁掉的话，那就是这个。”［1］当代中国的官僚主义是封建主义遗毒的表现，是小生产思想影响的产物，同时也与政治制度的不完善息息相关。腐败是指国家公职人员借职务之便获取个人利益，从而使国家政治生活发生病态变化的过程。美国著名政治学家亨廷顿认为:“腐化是指国家官员为了谋取个人私利而违反公认准则的行为。”［2］我国有些学者则认为，腐败是“党和国家公务人员滥用权力谋取私利，从而违反当时社会公认的纪律、法律和道德规范，并形成一定社会危害的一种畸型的政治行为和政治现象”［3］。无论那种关于腐败的定义，都可以看出他们的共性:官僚主义是腐败的温床，腐败就是公权力变质，蜕变为“私有权力”。在现实政治生活中，官僚和腐败往往是互动发生且产生互动效应的，其主要表现为相互依存，相互促进，相互保护。而官僚腐败症一旦形成，必将给党和国家带来巨大的灾难。毛泽东指出:“动员群众的方式，不应该是官僚主义的。官僚主义的领导方式，是任何革命工作所不应有的，经济建设工作同样来不得官僚主义。要把官僚主义这个极坏的家伙抛到粪缸里去，因为没有一个同志喜欢它。每一个同志喜欢的应该是群众化的方式，即是每一个工人、农民所喜欢接受的方式。”［4］并强调共产党员“真正成为群众中的模范者，防止一切腐化官僚化贪污等现象的产生”。为了克服官僚腐败症，毛泽东提出了解决的办法，就是必须群众化。他告诫全党:“我们一定要警惕，不要滋长官僚主义作风，不要形成一个脱离人民的贵族阶层。谁犯了官僚主义，不去解决群众的问题，骂群众，压群众，总是不改，群众就有理由把他革掉。我说革掉很好，应当革掉。”［5］邓小平在改革开放后指出了官僚主义的24种表现并提出了解决办法:“要有群众监督制度，让群众和党员监督干部，特别是领导干部。凡是搞特权、特殊化，经过批评教育而又不改的，人民就有权依法进行检举、控告、弹劾、撤换、罢免，要求他们在经济上退赔，并使他们受到法律、纪律处分。”［6］2004年胡锦涛《在全党大力弘扬求真务实精神，大兴求真务实之风》中提出了党员干部队伍中亟待解决的10个突出问题［7］，并提出加强监督制约，形成权力正确行使的有效机制。

二、官僚腐败症的危害

改革开放三十多年来，官僚腐败症的滋生蔓延已成为困扰中国共产党领导现代化建设的一个突出问题。早在1982年，党的十二大就提出过要在今后5年内实现党风和社会风气根本好转的任务。三十多年来，尽管党和政府为防止官僚腐败症的蔓延作出了不懈的努力，出台了多条法律法规，并重拳出击，但腐败现象并没有得到彻底的遏制。腐败已成为阻碍我国经济发展，影响社会稳定和谐，败坏党风，导致干群、党群关系十分紧张，群体性事件频发，严重危害执政党地位的毒瘤。2012年3月26日，温家宝在国务院召开的第五次廉政工作会议上强调:“执政党的最大危险就是腐败。这个问题解决不好，政权的性质就可能改变，就会‘人亡政息’。这是我们面临的一个极为严峻的重大考验。”官僚腐败症的主要危害表现在以下方面:

1.造成社会资源的严重浪费，引发社会不公平。权力与金钱的交易导致了国家财富向私人手中流失，加剧了社会的不公平;权力一旦进入市场，必然会导致社会中经济主体的行为发生严重扭曲，产生寻租、设租、避租、护租等行为，这些行为都是非生产性的，造成社会资源的浪费和社会成本的巨大损失。它不仅亵渎了公众的信任，损害了社会公平，而且侵蚀了社会资本，浪费了资源，降低了效率。同时，权力与权力、权力与金钱的交易导致了利益集团的形成。2011年12月22日，广东省纪委副书记丘海在省政协十届十七次常委会议上，向政协常委们通报过去一年广东省反腐倡廉工作情况时提到，近年来腐败行为的“有组织犯罪”特征日趋明显，“一查一串、一端一窝”。茂名市重大系列腐败案涉及省管干部24人，县处级干部218人，波及党政部门105个，市辖6个县(区)的主要领导全部涉案。其后果是严重地削弱了国家的政治功能;影响了国家机器的正常运转，所有这些，都是对社会资源严重浪费的表现，阻碍着经济、政治和社会的健康发展。吴敬琏指出，造成不同社会阶层收人差距进一步扩大的原因，除了在市场化条件下由能力和贡献差异产生的收入差距较之计划经济平均主义时代有所扩大之外，腐败和垄断，乃是我国基尼系数大大超过国际公认“警戒线”的关键因素［8］。

2.严重阻碍和破坏了中国改革开放与现代化的进程。腐败严重扰乱市场经济的正常秩序，增加政府公共服务和社会管理的成本，打击人民群众投身改革发展事业的积极性，削弱整个社会在改革发展中的战斗力和凝聚力，影响和制约党带领人民建设现代化的本领，是经济社会发展的巨大障碍。世界银行在1997年就指出，腐败会危害国家的投资率。如果一个国家的腐败程度低，这个国家的投资率就高。行贿会鼓励政府官员们养成办事拖拉的陋习，使腐败分子对他们的受害者不断提高价码，正如敲诈勒索者所做的那样。著名学者胡鞍钢曾在新加坡进行了一次商人在华投资调查，他向外商提出了10个问题，其中有两个与腐败有关，一是在中国做生意过程中与中国官员打交道，是否支付腐败成本?并且限定是贿赂成本。40%的人回答认为不需要支付，近60%的人认为需要支付。二是如果中国政府有效地反腐败和抑制腐败，您是准备不投资、继续投资还是大幅度投资?100%的人选择了后面的答案。因此，胡鞍钢认为:“在中国经济起飞中，最有可能中断中国改革与现代化进程的因素是来自党内的恶性腐败。”他进而指出:“发展是硬道理，反腐败也是硬道理。必须同时高举改革开放与反腐败两面旗帜，以制度创新根治腐败，以反腐败保证改革开放。”［9］实践证明，反对和防止腐败关系中华民族的前途和命运，关系改革发展稳定的大局，关系全面建设小康社会的顺利发展。关系社会主义市场经济体制的完善和中国现代化的进程。

3.败坏社会风气并腐蚀了社会道德，扭曲了社会主义核心价值观。官僚腐败行为违背了社会道德与价值准则，这种行为的出现屡禁不绝，破坏了公众对基本的社会道德与价值准则的信心，从而使社会的凝聚力水平不断下降。政府官员的行为对公众的态度和行为是有影响的。官员腐败对中国社会造成了各种严重的后果，其中之一就是严重败坏了社会风气，对社会各领域中公众的行为选择倾向产生严重的误导，诱发了全社会的不正之风。中国古训“上梁不正下梁歪”确实反映了道德准则的建立与遵守须依循榜样的示范力量，而在过去三十多年期间，被树立起来以供效仿的榜样多数是在普通群众中选择，很少有党政官员被树为榜样的。现今社会道德准则的丧失一方面说明了在普通群众中寻找并确立榜样的做法之低效，另一方面说明党政官员的腐败事实上形成了一种“逆榜样”，引得公众起而仿效之，由此大大败坏了社会的道德准则。“上梁不正下梁歪”中的“上梁”绝对是那些握有权力者，而不是普通群众中的道德至上者。腐败消除了社会生活中人与人之间健康的、互助友爱、互相信任的关系，使人际关系日趋金钱化、私欲化，人与人之间的感情淡漠、自私自利成了人们行为的“正常”动机。腐败破坏了人们的理想，使人们放松了对自己的道德约束，不求上进，玩世不恭，甚至伦理道德堕落，黄、赌、毒等丑恶现象大量出现，整个社会道德水准下降，社会风气恶化。

4.危及党和国家的生存。江泽民在党的十五大报告中强调:“反对腐败是关系党和国家生死存亡的严重政治斗争。”从历史的经验教训来看，政风廉洁从来是赢得民心、实现政治清明、社会安定繁荣的重要一环。中国历史上一个个王朝的覆灭，世界历史上一个个不可一世的大帝国的崩溃，当今世界一些长期执政的政党下台，都与人心向背的变化有很大关系。中国历史上的封建王朝，很多都走了从得民心到失民心而衰亡的道路。如果我们不从国内外惊心动魄的严酷斗争中汲取教训，不谨慎、不警惕，不能保持廉洁，也有可能重蹈历史的覆辙而自我毁灭。这绝不是危言耸听，更不是杞人忧天。国际共产主义运动的历史和我们党曾经风雨动荡的历史，都证明了这一点。苏联时期，自赫鲁晓夫开始背离列宁的建党原则，由此在党和社会上逐渐形成一个既得利益的特权阶层，勃列日涅夫特别是戈尔巴乔夫，使这个既得利益的官僚特权阶层控制了党政各级领导机关，把为人民服务的职能变成谋取私利和压迫人民的职能。他们不但享受种种堂而皇之的特权待遇，而且还在改革的名义下大量侵吞国有资产，大肆腐败，失去了人民群众的信任和支持，出现了信任危机和信仰危机，造成了深刻的政治、经济和社会危机，最终导致苏联共产党的倒台和国家的解体。其教训是极为惨痛的。现实斗争更加说明:反对腐败，保持廉洁，比以往任何时候都更加突出地摆在各级党组织和全体共产党员面前。作为一个政党，腐败不除，难以立党;作为一个国家，腐败不除，难以立国;作为一个政府，腐败不除，难以取信于民。腐败不除，后患无穷。

三、防止官僚腐败症蔓延的根本途径

1.在监督主体上，逐渐改变监督权只属于监督机关的狭小圈子与传统格局，建立自下而上的上下结合的统一的、全面的、以人民监督为主体的、纵横交错的网络式社会监督系统，作为中国特色社会主义民主政治建设一个不可缺少的重要支柱。列宁指出:“只有当全体居民都参加管理工作时，才能把反官僚主义的斗争进行到底，直到取得完全的胜利。”［10］强调了人民监督的主体性原则。毛泽东曾指出:“一切问题的关键在政治，一切政治的关键在民众，不解决要不要民众的问题，什么都无从谈起。”［11］他认为:“社会主义不是平静的河流，应当有领导指引方向，但是，人民应当有对社会上发生的一切事情做出反应的直接可能性。”［12］毛泽东分析党内外情况，充分认识到如果没有人民群众的监督，党员干部就会形成官僚主义、蜕化和变质。他指出:“人是会变化的，革命者也会发生变化。没有群众监督和揭露，他们可能进行贪污、盗窃，做投机生意，脱离群众。”［13］无论是在革命战争年代还是新中国成立以后，毛泽东始终非常重视人民群众的监督作用。邓小平认为，人民群众是行政监督的一支重要力量，他一再强调:“要有群众监督制度，让群众和党员监督干部，特别是领导干部。”［14］要维护人民的利益，就必须让人民群众掌握监督权，监督制约权力受托者对权力的行使，使权力始终对人民负责。他说道:“我们要坚持共产党的领导，当然也要有监督有制约。”［15］“宪法上规定了党的领导，党要领导得好，就要不断克服主观主义、官僚主义、宗派主义，就要受监督，就要扩大党和国家的民主生活”［16］。现阶段强调的是加强对权力的监督制约，形成一个自上而下、平衡制约和自下而上的多向纵横监督网络，达到多种监督力量的平衡配置。其理论上有进步，实践上有益处，但没有突出人民群众的监督主体地位，混淆了主从关系，使群众监督无法到位，当然也就不可能取得预期的效果。我国目前存在着党内监督、行政监督、法律监督、经济监督、权力机关的监督、舆论监督、群众监督、政协和民主党派的监督等8个监督系统均属于同一层次，但在实际操作中，则有意无意地降低了群众监督的作用。邓小平强调指出:“不搞群众监督就更危险了。”［17］因此，必须突出强调人民群众监督，形成以人民群众监督为主体的自下而上的监督体制，把其他监督都纳入这一体系之中，使其都受命于人民群众这一监督主体。只有这样，才能保证中国社会转型的顺利。

2.在监督对象上，要切实扭转监督活动的对象对下不对上的倾向，从根本上惩治“上梁不正下梁歪”的传统痼疾，扭转反腐败过程中只“抓小放大”的软弱无力状态。这些年党反腐败的态度不能说不坚决，采取的措施不能说不多，然而却未能有效地遏止腐败的发展势头。根本原因在于我们还没有充分发挥人民群众这支反腐败的生力军的作用。中国共产党是“两个先锋队”，并始终站在时代的前列。但党的先进性并不代表党的决策不发生失误或犯错误(包括党的组织和党的领导人)。列宁曾指出:“犯错误对一个先进阶级的战斗的党并不可怕，可怕的是坚持错误，虚伪地不好意思承认错误和纠正错误。”［18］但“如果坚持错误，深入一步地来为错误辩护，把错误‘坚持到底’，那就往往真要把小错铸成骇人听闻的大错了”［19］。事实上，党也要接受人民群众的监督似乎成了不是问题的问题，导致了人民群众监督中的空白。关于执政党要接受人民群众监督的问题，邓小平早在党的八大时就强调过。而现在讲人民群众监督，对象也主要是政府等国家权力行政部门，更多的是针对个人，而对党的监督几乎没有。近代中国一百多年的历史进程中，人民群众最终选择了共产党，就是因为党代表了最广大人民的根本利益。因此，人民群众有权对执政党行使权力的过程进行监督。邓小平强调指出:“在中国来说，谁有资格犯大错误?就是中国共产党。”［20］有犯错误的可能，就需要监督。列宁说过:“一个政党对自己的错误所抱的态度，就是衡量这个党是否郑重，是否真正履行它对本阶级和劳动群众所负义务的一个最重要最可靠的尺度。公开承认错误，揭露错误的原因，分析产生错误的环境，仔细讨论改正错误的方法，——这才是一个郑重的党的标志。”［21］

3.在监督体系的构建上，革新监督系统的建构原则、组织结构、人事安排，打破只有自上而下的党的各级纪律检查委员会及国家监察系统的狭隘格局，打破党、政、军、民、社团等的各类监督体系各自为政、软弱无力的分散樊篱。从总体来讲，我国的政治监督体系是较为全面、庞大的，即使相对于发达国家，我国的政治监督体系也是较为健全的，但庞大的政治监督体系并不足以保证对政治权力的控制及防止官僚腐败症的蔓延。加上中国正处于社会转型期，官僚主义、权力滥用、权力寻租和腐败现象还比较严重，这种监督乏力的原因之一，就是监督部门不少，但缺乏科学的配合与协调，监督系统的整体效能没有很好发挥;机构重叠，监督成本昂贵;监督法律制度不够健全，没有建立有效的宪法监督保障机制;有的法律虽然赋予某个监督机关以一定的监督权，但限于目前的政治权力架构，监督很难到位。要解决上述问题，除了体制机制创新外，还必须改革和创新现行的监督体系，要有统一的人民监督系统、统一的监督活动中枢，组成一个自下而上、上下结合、包罗万象、强大无比的社会监督网络。这个人民监督系统应当对全体人民负责，对各级党的代表大会和人民代表大会负责，对党、政、军、经济、文化教育、科技、卫生等各个领域实行坚强有力的统一监督。为此，人民代表大会制度应与时俱进、与民共进、与实践同步，真正发挥人民代表大会制度在民主政治建设中的中枢作用，并进而成为人民监督体系的中流砥柱。人民代表大会是我国的最高权力机构，立法与监督本是其应有之义。改革开放以来，中国特色社会主义法律体系已基本建立，但其监督功能仍未摆到应有地位，在某种情形下甚至弱化。没有强有力的监督系统，法律再多再好，等于无法。因此，建议人民代表大会及其常务委员会应加强监督体系的构建，不断强化人民监督权。

4.在监督功能上，要从单纯的事后监察转向重点在事前监督为主;监督范围从以违法乱纪现象为主转向以关系全局的重大决策、重大行为为主。一是要增强监督的针对性。要始终抓住权力运行这个重点，从干部选拔任用、财政资金运行、国有资产、土地转让、金融管理等权力运行的重点环节、重点部位入手，加强对领导班子、领导干部特别是党政一把手用权全过程的监督。二是要增强监督的民主性。早在1902年列宁就在《怎么办》一书中提到:“没有公开性而来谈民主是很可笑的。”［22］增强监督的民主性，关键要以权力运行的公开性为前提。要积极推行党务公开，充分发扬党内民主，认真落实党员的知情权、监督权和选择权;努力创建方便、快捷、有效的群众监督“绿色通道”，落实群众对消极腐败现象的检举权、控告权，确保群众正当合理的利益诉求及时得到反映和回应;进一步规范政务、厂务、村务公开，提高权力运行的透明度。三是要实行群众监督听证制度。将群众监督直接纳入政府重大决策、执法管理和服务之中。对同群众利益密切相关的重大事项，要实行公示、听证等制度，扩大人民群众的参与度。群众监督，一般情况下实施困难，必须借助一定有效手段，才有可能保证监督作用的发挥。为此，应实行人民群众听证制度，由群众个人、群众推选的代表或群众监督组织，向政府部门提出质疑询问。在实施中，一要严格程序和制度要求，保证群众参与结果的兑现。二要明确听证的内容。国家或地方重大决策出台前要组织专家咨询论证，要在群众监督下广泛讨论听证，对已经在社会上引起不良反响的各种政府行政行为要通过群众监督及时纠正等等。“只有当全体居民都参加管理工作时，才能把反官僚主义的斗争进行到底，直到取得完全的胜利”［23］。

在防止官僚腐败症的过程中，人民群众的监督是最有效、最强大的监督力量。只要真正让人民群众积极地参与党和国家的政治活动，把各级党政机关完全置于人民群众的监督之下，官僚腐败症就难以发生和发展。因此，必须强化人民群众的监督功能。人民监督制在反对官僚腐败的过程中，不仅可以发现、揭露官僚主义和腐败行径，更重要的还可以强化党和国家的健康肌体，保证中国特色社会主义事业的顺利发展［24］。

［1］列宁全集(第35卷)［M］.北京:人民出版社，1959.552.

［2］［美］亨廷顿.变化社会中的政治秩序［M］.王冠华，刘为译.北京:三联书店，1989.54.

［3］天津市纪委.古今中外反腐败要览［M］.天津:天津人民出版社，北京:人民日报出版社，1994. 372.

［4］毛泽东选集(第1卷)［M］.北京:人民出版社，1991.124.

［5］毛泽东选集(第5卷)［M］.北京:人民出版社，1977.326.

［6］［14］邓小平文选(第2卷)［M］.北京:人民出版社，1994.332，332.

［7］胡锦涛.大力弘扬求真务实精神大兴求真务实之风继续深入开展党风廉政建设和反腐败斗争［N］.人民日报，2004－01－13.

［8］吴敬琏.寻租新动力［J］.财经，2006，(8).

［9］胡鞍钢.第二次转型:国家制度建设［M］.北京:清华大学出版社，2003.235.

［10］［23］列宁选集(第3卷)［M］.北京:人民出版社，1995.770，770.

［11］毛泽东文集(第3卷)［M］.北京:人民出版社，1996.202.

［12］卡德尔.苏南会议·莫斯科宣言·会见毛泽东［J］.世界历史研究动态，1980，(12).