以建设服务型政府为核心深化行政体制改革

薄贵利

以建设服务型政府为核心深化行政体制改革

薄贵利

改革开放30年来，我国的行政体制改革持续推进，这期间，有曲折，有压力，也有批评。一路走来，轨迹清晰，成效明显。行政体制改革的方向是建设人民满意的政府。人民满意的政府不是管制型政府，更不是统治型政府，而是服务型政府。因此，从这个意义上讲，建设服务型政府是我国深化行政体制改革的核心和重点。

一、服务型政府的科学内涵和主要特征

根据中央的有关精神，借鉴学界的研究成果，可以把服务型政府界定为：在以人为本和执政为民的理念指导下，将公共服务职能上升为政府的主要职能或核心职能，通过优化政府结构、创新政府机制、规范政府行为、提高政府效能，不断满足城乡居民日益增长的公共需求的政府。服务型政府具有以下主要特征：

1.在政府职能结构中，公共服务职能将成为政府的主要职能或核心职能。在现实中，政府类型往往是通过政府的主要职能及其运行方式表现出来的。改革开放以来，在传统的发展理念指导下，经济建设在各级政府工作中居于主导地位，因此，一些学者将我国政府称为“经济建设型政府”。2003年非典危机之后，开始反思和调整政府职能结构。党的十六届六中全会通过的《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》和党的十七大报告均提出建设服务型政府，强化社会管理和公共服务职能。党的十七届二中全会通过的《关于深化行政管理体制改革的意见》进一步要求：“通过改革，实现政府职能向创造良好发展环境、提供优质公共服务、维护社会公平正义的根本转变。”十七届二中全会关于政府职能转变的精神实质，是实现政府职能向公共服务的根本转变。因为，创造良好发展环境和维护社会公平正义，也是现代政府所必须提供的公共产品和公共服务。这是中央适应服务型政府建设要求而确定的政府职能转变的新方向，充分体现了服务型政府的本质特征。

2.在政府组织结构中，公共服务部门将成为政府的主要部门或核心部门。政府机构是政府履行职能的组织载体。政府职能结构决定了政府的组织结构。在经济建设型政府中，各级政府很长一段时间延续了计划经济的管理模式，设立了许多经济管理部门，导致政府机构庞大，人员臃肿，官僚主义严重，工作效率低下。为切实解决这一问题，从20世纪80年代开始，进行了一场以精简机构为主要内容的大规模的机构改革，削减了政府直接管理经济的部门。当前建设服务型政府，要根据服务型政府的本质和实现政府职能根本转变的要求，调整政府的组织结构，加强公共服务部门建设，使公共服务部门成为政府的主要部门或核心部门。

3.在政府财政支出结构中，公共服务支出将成为政府的主要支出。建设服务型政府，使各级政府积极有效地提供公共服务，就要调整财政支出结构，增加政府公共服务支出的比重。因为，无论是政府直接提供公共服务，还是通过合同外包或购买等方式间接提供服务，都需要加大公共服务支出。国际经验表明，随着一国发展水平的提升，政府公共服务支出在政府支出中的比重呈现逐步上升趋势。特别是人均GDP在3000美元至1万美元阶段，随着居民消费逐步由耐用品消费向服务消费升级，公共服务在政府支出中的比重将显著提升。其中，教育、医疗和社会保障三项主要公共服务支出，国际平均升幅达13%。当人均GDP超过1万美元后，政府公共服务支出占比将逐步趋稳。①

4.服务型政府同时是民主政府、责任政府、法治政府和廉洁政府。所谓民主政府，即权力由民所授、运行合民所愿、行为受民监督的政府。服务型政府之所以必须是民主政府，是因为只有在民主体制下，政府才能积极主动、优质高效地为城乡居民提供公共服务。如果民主体制不完善、公民参与渠道不畅通，政府运行就可能偏离执政为民的轨道，更难以优质高效地提供公共服务。所谓责任政府和法治政府，即依法明确各级政府公共服务的职责，对于没有很好履行公共服务职责的，要依法追究责任。所谓廉洁政府，即按照服务型政府的本质要求，廉洁从政，坚决杜绝各种消极腐败和铺张浪费现象。

5.服务型政府的运行机制要规范有序、公开透明、便民高效。所谓规范有序，即依法明确规定政府提供公共服务的标准和程序，使政府按照法定的标准和程序运行，防止和克服政府乱作为现象。所谓公开透明，即按照公开为原则、不公开为例外的要求，及时、准确、全面公开群众普遍关心、涉及群众切身利益的政府信息，使政府在阳光下运行，切实保障人民群众的知情权。所谓便民高效，即按照便民利民的要求，改进服务方式，提高工作效率，优质高效、方便快捷地提供服务。

二、建设服务型政府在深化行政体制改革中的地位

在深化行政体制改革中，我国提出了建设服务政府、责任政府、法治政府和廉洁政府的要求。在这四项要求中，服务型政府建设处于核心地位。

1.建设服务型政府，体现了我国深化行政体制改革的出发点和落脚点。党的十七届二中全会《关于深化行政管理体制改革的意见》明确提出：“深化行政管理体制改革，必须坚持以人为本、执政为民，把维护人民群众的根本利益作为改革的出发点和落脚点”。通过深化行政体制改革，建设服务型政府，能够更好地体现行政体制改革的价值目标和准则。按照这一目标，遵循这一准则，责任政府、法治政府建设才不会偏离正确轨道，也才能真正建立起廉洁政府。

2.建设服务型政府，体现了新时期公众对深化行政体制改革的新期待。随着我国工业化、信息化、城镇化、市场化的稳步推进和人民群众生活水平的不断提高，人民群众改善生活质量的愿望明显增强，对就业、教育、住房、医疗卫生、环境保护、社会保障、公共安全等关系到人民群众切身利益的基本公共服务提出了新的更高要求。通过深化行政体制改革，大力加强服务型政府建设，才能优质高效地提供公共服务，满足公众的新期待。

3.建设服务型政府，是建设责任政府、法治政府和廉洁政府的前提和基础。宪法规定，中华人民共和国公民有劳动权、休息权、受教育权，在年老、疾病或者丧失劳动能力的情况下，有从国家和社会获得物质帮助的权利。公民的权利就是政府的义务，是政府的责任。建设责任政府，首先必须使各级政府履行好基本公共服务的责任。建设法治政府，就是要依法明确各级政府的公共服务职责，保障公民权利，规范政府行为。建设廉洁政府，就是确保各级政府清正廉洁，有效防止和坚决克服消极腐败现象。可见，在深化行政体制改革的四项基本要求中，服务型政府建设是基础，是核心，是根本。没有服务型政府，责任政府、法治政府和廉洁政府就成了无本之木。

4.建设服务型政府，是不断改善民生、实现“十二五”规划目标的重要保障。目前，我国城乡社会保障发展很不平衡，一些基本保障制度覆盖面比较窄，基本统筹层次低，保障水平不高；医疗卫生服务供给总量不足，医疗卫生资源配置不均衡，城乡医疗保障水平差距较大，“看病难”、“看病贵”的问题仍然突出；社会矛盾尖锐复杂，群众诉求表达渠道不畅，利益协调和权益保障机制不健全；生产安全、事故灾难、公共卫生事件、食品安全事件、社会安全事件多发，公共安全形势不容乐观，等等。这些问题的存在不仅严重影响了民生的改善和社会公平正义，而且严重制约了科学发展和经济发展方式的转变。因此，只有深化行政体制改革，大力加强服务型政府建设，切实提高政府基本公共服务能力，才能够维护社会公平正义，保障和改善民生，化解社会矛盾，为实现“十二五”规划目标提供体制机制保障。

三、构建适应服务型政府要求的公共行政体制

建设服务型政府，要求构建适应服务型政府要求的公共行政体制。为构建这一体制，要进一步深化改革，切实解决行政体制中的深层次难题。

1.积极稳妥地推进干部人事制度和选举制度改革。在现代社会，公共意志是按照宪法和有关法律，通过民主集中制的途径形成的。公共意志形成后，如果得不到有效执行，就会极大地降低政治的公信力，削弱政权的合法性基础。要使公共意志得到有效执行，就要按照民主政治发展的要求和中央的战略部署，积极稳妥地推进干部人事制度和选举制度改革，确保权为民所用，利为民所谋，促使各级政府转变观念和作风，优质高效地提供公共服务。

2.实现政府职能向公共服务的根本转变。将政府的主要职能转变到公共服务上来，是建设服务型政府的核心，也是深化行政体制改革的重点。为实现政府职能的这一转变，一是依法加快推进政企分开、政资分开、政事分开、政府与市场中介组织分开，把政府不该管的事项转移出去。所谓依法推进，即依法划清政企之间、政资之间、政事之间和政府与市场中介组织之间的权力界限，实现政府责权的法定化，用法律的刚性手段规范政府行为，迫使政府把更多的时间、精力和财力转移到公共服务上来。二是将中央提出的各级政府要更加注重公共服务的精神和要求上升为国家法律，依法明确规定公共服务在各层级政府职能中的主导地位和核心地位。三是建议修改宪法和政府组织法等相关法律法规，进一步明确各级政府公共服务的职责权限，健全政府职责体系。通过加强行政法制建设，促使各级政府依法履行公共服务职责，切实提高公共服务效能。

3.按照建设服务型政府的要求优化政府结构。依据良治理论，判断政府治理的好坏有两条标准，一是政府是否干了自己应该干的事，二是政府是否干好自己应该干的事。在我国，建设服务型政府，既要求将公共服务上升为政府的主要职能，又要求政府优质高效地履行这一职能。为此，要优化政府结构，包括政府的组织结构和人员结构。

构建适应服务型政府要求的政府组织结构，一是要进一步精简和整合政府经济管理部门，优化这些部门的内部结构，使之真正成为宏观调控和为经济发展创造良好环境的部门。二是要提高公共服务部门在政府机构中的比重和地位，使之真正成为政府的主要部门或核心部门。三是加强公共服务部门组织建设，在政府公共服务领域推行大部门体制。四是实现政府机构设置的法定化，同时优化政府的人员结构，包括合理确定公共服务部门人员的总体规模，优化公共服务领域的人员结构，全面加强公务员队伍的思想建设、作风建设和能力建设，不断提高公务员公共服务的能力和水平。

4.调整财政支出结构，加大对公共服务的投入。党的十六大以来，我国虽然不断加大对公共服务的投入，但财政用于公共服务的支出比重仍然过低。在国际上，当一国人均GDP达到3000～6000美元时，仅医疗卫生、教育和社会保障三项公共服务支出之和占政府财政支出的比重达54%。2009年，我国人均GDP已经达到3700美元，而医疗卫生、教育和社会保障三项公共服务支出之和占政府财政支出的比重仅为28.73%，与人均GDP处于3000～6000美元发展阶段的国家相比，相差25.27%。政府公共服务投入不足，既抑制了居民消费，影响了内需的扩大，又严重制约了政府职能转变，降低了政府公共服务效能。因此要继续推动财政体制改革，调整财政支出结构，加大对公共服务的投入力度。一是进一步增加政府用于改善民生和发展社会事业的支出比重，使基本公共服务水平与经济社会发展水平相适应，并达到世界同等发展水平国家的服务水平。二是进一步加大对农村和落后地区基本公共服务的投入，提高农村和落后地区基本公共服务水平，逐步缩小城乡之间、发达地区与不发达地区之间基本公共服务的差距。三是科学配置各级政府的财力，增加一般性转移支付的规模和比例，加强县级政府提供基本公共服务的财力保障。

5.推进以公共服务为主要内容的政府绩效评估和行政问责制度。政府绩效评估和行政问责制度是推进服务型政府建设的重要“抓手”。胡锦涛同志2008年在中共中央政治局第四次集体学习时强调，要推进以公共服务为主要内容的政府绩效评估和行政问责制度。建设服务型政府，要求将公共服务作为政府绩效评估的重要内容，纳入政府绩效评估指标体系之中，并加大权重，以此促进政府职能的根本转变。对于没有很好履行公共服务职能的政府，要追究有关领导的行政责任。

（作者系国家行政学院教授）

①余斌、陈昌盛.“十二五”期间优化收入分配格局的思路与途径〔A〕.国务院发展研究中心.中国发展评论〔C〕.北京：中国发展出版社，2010.12(1).15.16.