国有企业下一步改革的方向与路径

邵 宁

国有企业下一步改革的方向与路径

邵 宁

我国国民经济和社会发展“十二五”规划纲要提出，要“探索实行公益性和竞争性国有企业分类管理”。这一分类管理概念的提出，对我国国有企业下一步改革的方向和路径可能具有重大的“顶层设计”的意义。当然，由于我国政企分开的改革还不彻底，政府对经济运行、乃至企业直接的经济干预仍然过多，公益性与竞争性截然分开很难准确地概括相当一部分国有企业目前的属性。程度不同的“具有公益性质的”国有企业，可能在概念上更加适应国有企业在目前非常复杂的情况。

经过艰难探索和推进，我国的国有企业改革取得了重大进展。国有经济的布局结构、国有企业的体制机制，都发生了重大的变化：

一是在不具备比较优势的中小企业领域，国有经济实施了大规模的主动退出，由此完全改变并优化了国有经济的布局结构。国有中小企业改革的成功，使国有经济的战线大大收缩，国有资源的配置效率和配置质量明显提高。

二是对由于经济转型或经营不善而造成的困难国有企业，疏通了破产退出的通道，市场经济优胜劣汰的机制开始发挥作用。我国经济转轨引发的一系列结构问题，以及许多大型困难企业如何处置的难题，主要是通过企业破产、帮助职工再就业的方式解决的。

三是对正常经营的国有企业，初步建立了国有资产出资人制度和对经营者的激励约束机制，从而激发了企业内在的发展活力。政企分开、政资分开和国有资产出资人制度的建立意义重大，使国有经济、国有企业的体制构架更加科学和完整。

十几年前，国有企业在市场经济和市场竞争的冲击下“溃不成军”，成为国家经济的“包袱”和社会稳定的隐患，不得不改革和脱困。而现在，国有企业是国家经济、社会发展中积极的、稳定的因素，国有经济和社会主义市场经济体制实现了日益紧密的结合。这种历史性的变化是在短短十几年中发生的，说明了改革取得的成就，也说明了进一步深化改革的必要性。

近几年来，随着改革不断深化，国有经济布局结构调整的路径日渐清晰，逐渐形成了两种类型的国有企业。这两种类型的国有企业在国家经济社会生活中发挥着不同的功能，在今后的改革方面也会具有不同的特点。

第一类是具有公益性质的国有企业。这类企业在中央企业层面包括石油石化、电网、通信服务等领域的企业；在地方包括供水、供气、污水处理、垃圾处理、公共交通等方面的企业。具有公益性质的国有企业具有这样一些共同特征：其产品和服务关系到国民经济发展和人民生活最基本的保障条件；在经营中存在不同程度的垄断因素，有些是寡头竞争、有些是独家经营，而这种垄断性往往是和保障责任联系在一起的；产品或服务的价格由政府控制，企业自身并没有定价权；企业的社会效益高于经济效益，即使在政策性亏损的情况下也要保障供给等。

具有公益性质的国有企业在我国经济发展和人民生活中发挥着重要的保障作用，支撑了中国经济连续30多年的高速增长，尤其是在外部经济环境发生剧烈波动或发生突发性事件时。例如，在亚洲金融危机、国际金融危机期间，我国国内经济相对稳定、人民生活受影响较小，与这些企业发挥了对市场波动的抑制作用直接相关；在发生重大自然灾害时，我国救灾重建的效率举世公认，这与这些企业、包括其他国有企业的动员能力有很大关系。

第二类是竞争性领域的国有大企业。中央企业中这种类型的企业占多数，如宝钢、一汽、华润、东方电气、中国建材等；各省区市也有一些具有地方特色、很有实力的竞争性国有大企业。这种类型的国有企业在体制上政企分开更为彻底，除出资人职能外政府不能再干预企业的决策和内部事务，也没有扶持、帮助的义务；企业在机制上更加市场化，干部管理体制、劳动分配制度等都在向市场化的方向改革；同时，作为独立的市场竞争主体，和其他所有制企业一样，这种类型的国有企业要独立承担经济法律责任和市场竞争优胜劣汰、乃至破产退出的风险。

竞争性国有大企业在当前的经济发展阶段，对提升国家的产业竞争力发挥着重要的作用。我国的中小企业效率很高、竞争力很强，但大企业、大集团发育不足，与国外跨国公司竞争处于下风。在规模经济要求很高的资金、技术密集型产业领域，国有竞争性大企业中的大多数还是我国相关行业的“排头兵”、是国家相关产业竞争力的代表。这些企业和广大民营企业一起，共同构成了我国国际竞争力的产业基础，缺了哪一部分也不行。

为国民经济发展和人民生活提供保障、在大企业层面提升国家的产业竞争力，是当前国有经济发展的两个主要功能。在这两个方面发挥作用，符合我国的社会制度、基本国情和经济发展阶段的内在要求。当然，这两种类型的国有企业不会是截然分开的。对某个处于行政管制之下的行业，国家一旦决定放开，其中的国有企业就会从具有公益性质的企业转变为竞争性质的企业。

我国的国有企业改革仍在推进和深化的过程中，需要解决的问题很多。但在当前已经达到的改革深度上，改革进一步深化的前景已经非常清晰。

对具有公益性质的国有企业，改革可能涉及到四个方面。一是以企业内部劳动用工、干部人事、收入分配制度改革为主要内容的内部改革，建设规范的公司治理结构和管理制度，具备条件的企业可以重组上市；二是建立有别于竞争性企业的、有针对性的出资人管理制度，考核评价应符合企业特殊的功能定位；三是实施有效的行业监管，包括价格、服务标准，成本控制、收入分配和资源配置，提高透明度，防止企业利用垄断地位损害社会和公众利益，这也是国际上对垄断性企业的通行做法；四是形成规范合理的与政府间的政策安排，明确政府与企业间合理的责任和权益，以兼顾企业为社会服务和企业持续发展的双重目标。

对于竞争性的国有大企业，改革的方式是依托资本市场，进行公众公司改革，具体讲就是国资委近几年一直推动的国有企业整体上市工作。我们认为，竞争性国有大企业改革最终的体制模式很可能是一个干干净净的公众公司，没有集团公司和存续企业，完全按照资本市场的要求和规则运作。做到了这一点，国有企业就彻底多元化了，变为混合所有制的股份公司，与社会资本紧密结合在一起；国有资产就彻底资本化了，流动性非常好，进退非常容易。这种状态就为下一步的改革和结构调整打下了非常好的基础。

除企业层面的改革外，国有企业改革的进一步深化还对宏观经济的改革和管理提出了两方面要求：一是彻底实现政企分开、政资分开。政府部门不能再以各种借口介入企业的内部事务，尊重企业独立的决策主体和市场竞争主体的地位；政府的宏观调控要以市场手段为主，要符合市场经济基本的规则和要求，避免使市场信号过度扭曲。二是营造平等、规范的市场竞争环境。我们不赞成政府对国有企业有额外倾斜，不赞成政府为国有企业“输血”，靠在政府身上的企业永远不可能成为真正的市场竞争主体；同时，政府应大力规范市场经济秩序、净化市场竞争环境，行贿、回扣等不规范的竞争手段只能使我国经济社会自身受到巨大损害。

国有企业改革是一个世界性的难题，我国的国有企业改革进行到这样的深度、取得了目前的效果非常不易。而且，我国国有企业改革的一个突出的特点是，改革完全是从国情出发的。在改革推进的过程中，我们广泛学习、借鉴了其他国家的经验和做法，但没有照搬任何一个国家的模式，走出了一条具有中国特色的国有企业改革之路。应该说，我国国有企业改革最困难、社会风险最大的阶段已经过去了。有了这样的基础，有了几十年的经验，我们对改革的前景充满信心。

（作者系国务院国资委副主任）