实现三个转变 提高政府效能

王正伟

实现三个转变 提高政府效能

王正伟

深化行政管理体制改革是政治体制改革的重要内容，是上层建筑适应经济基础客观规律的必然要求，更是推进经济社会发展的体制保障和内在动力。宁夏地处西北内陆，经济欠发达，集山区、川区和民族地区为一体，二元结构突出，发展不足是最大的区情。特殊的区情和加速发展的迫切需要，要求我们必须通过深化行政管理体制改革，实现政府职能向创造良好发展环境、提供优质公共服务、维护社会公平正义的根本转变，实现政府组织机构及人员编制向科学化、规范化、法制化的根本转变，实现政府运行机制和管理方式向规范有序、公开透明、便民高效的根本转变，建设人民满意的政府，推进宁夏经济社会跨越式发展。

一、积极推进机构改革，实现政府职能的根本转变

宁夏自治区党委、政府高度重视行政管理体制改革。党的十六大以来，按照中央的统一安排部署和要求，先后组织实施了三轮政府机构改革，较大幅度地调整了部分市、县（区）行政区划，从转变职能、理顺关系、优化结构、提高效能入手，积极推进行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的行政管理体制构建，建立了基本适应社会主义市场经济发展要求，具有民族自治区特点的政府机构和公共服务体系，有力地推动了宁夏经济社会又好又快发展。近年来，全区经济社会发展全面提速，2011年实现地区生产总值2060亿元，同比增长12%；财政收入371亿元，同比增长29.5%，其中地方财政一般预算收入220亿元，同比增长43%；全社会固定资产投资达1640亿元，同比增长30%；城镇居民人均可支配收入1.749万元，同比增长14%；农民年均纯收入5380元，同比增长15%，连续6年保持两位数增长。

一是创新行政管理架构。坚持行政管理层级和管理幅度相一致，积极探索适合宁夏地域特点和发展阶段要求的行政管理架构。适应区域经济发展的需要，调整了部分市、县（区）行政区划，成立了地级中卫市，撤销了陶乐、惠农、石炭井等人口规模少、经济总量小的县（区），整合优化资源配置和产业布局，增强区域经济发展能力和后劲，为实施中心城市带动战略创造了条件。在同心、盐池两县积极探索推行省直管县体制改革试点，在中卫实行了市直管乡镇的体制，在吴忠市实行市与辖区合署办公体制，在中卫市、红寺堡开发区实行了大部门管理体制。特别是在2009年机构改革中，以转变政府职能为核心，进一步理顺部门职责关系、明确和强化责任、优化组织结构，宁夏自治区政府共精简整合正厅级机构2个、副厅级机构5个，减少部门内设机构30个、正处级领导职数30名，共取消、弱化、转移、下放职责26项，增加职责21项，加强职责61项，强化部门责任66项，调整部门职责分工44项，建立健全了部门协调配合机制，重点解决了一些部门长期存在的推诿扯皮、效率不高、损害群众利益、影响政府形象的问题，进一步明确了职责分工，强化了责任主体。同时结合乡镇撤并，大力推进乡镇机构改革，乡镇总数由314个撤并为192个，撤销乡镇党政机构和事业站所800多个，统一设置为“三办四中心”，进一步科学合理划分区、市、县、乡管理事权，理顺各级政府职责关系，提高了行政效能。通过改革，不断探索完善了纵向管理扁平化，横向调控轻型化，中间层级简略化，权力配置合理化的行政构架，为宁夏经济社会事业的科学发展提供了体制机制保障。

二是完善地区经济调节体系。通过调整宏观调控部门的职能，强化地方金融监管，理顺价格管理体制，下放部分投资项目审批权限，规范财政转移支付制度，推进县乡财政体制改革，完善工业行业管理方式，实行内外贸统一管理，建立管资产与管人、管事相结合的国有资产监督管理制度，推进国土资源执法监察垂直管理等，进一步强化了全区宏观调控和综合协调能力，建立了基本符合社会主义市场经济发展要求的调控体系。

三是健全市场监管体制。坚持与完善社会主义市场经济体制相适应，与建设法治宁夏、依法治区相协调，着力推进市场监管体制和运行机制的创新。如，推进工商行政管理职能转变，实行管市场与办市场相分离；加强质量技术监督管理，建立职能有机统一的监督体制；强化对涉及人民群众生命财产安全领域的监管，建立生产、流通、使用相统一的药品监管体制，建立区、市、县、乡四级食品安全应急网络；深化粮食流通体制改革，建立了集中统一的粮食调控体系；推进文化市场和农业综合执法，积极探索城市管理综合执法等等。这些重大体制调整和机制创新，有力地促进了全区市场监管方式的改进，进一步规范市场执法，形成了符合欠发达地区实际的市场监管体制和运行机制。

四是强化公共服务职能。坚持以人为本的执政理念，把提高公共服务水平、满足人民群众需求作为改善民生的出发点和落脚点，从建立有利于保障和改善民生的体制机制入手，积极推进基本公共服务均等化。大幅度调整中小学学校布局，企业办学移交地方政府，重新核定中小学教职工编制，加强师资队伍建设，整合职业教育资源，提升职业教育办学层次，创新高等院校办学体制，做强做优高等教育。“十一五”期间，全区教育经费累计投入255亿元，年均增长22.2%，率先实施“三免一补”政策，并率先成功化解义务教育债务；稳步推进医疗卫生体制改革，强化卫生监督和疾病预防控制，改革乡镇卫生院管理体制，加强城市社区卫生服务体系建设，国家基本药物制度实现全覆盖，人均公共卫生服务经费提高至25元，全区参加基本医疗保险人员参保率达到90%以上；积极推进文化体制改革，整合文化资源，一批具备条件的国有文化单位走向市场；整合社会保险经办机构，改革社会保险管理体制，开展“五险合一”改革试点，实现了新型农村社会养老保险和城乡最低生活保障等制度的全覆盖。

二、科学配置执政资源，实现机构编制管理的根本转变

宁夏是欠发达的西部省区，作为一个省级建制，包括机构编制在内的执政资源和自然资源都十分有限。前些年，编制管理制度建设相对滞后，缺乏刚性约束机制，受择业观念和就业压力的影响，一些地区和部门随意增人、滥设机构，超编进人、超职数配备领导干部等问题屡禁不止，财政不堪重负。如何破解“办事”与“养人”之间的矛盾，管住用好有限的机构编制资源，使其真正发挥执政资源的作用，对宁夏而言意义重大。近年来，我们想了不少办法，结合宁夏实际进行了积极的探索和实践。

一是坚持机构编制严管严控。在坚持机构编制集中统一管理和“一支笔”审批制度的同时，进一步严格审批权限，严格审批程序，严格不同编制种类的使用范围，严格事业单位登记管理。对各级党政群机关和事业单位的机构实行限额设置、编制实行总量控制。宁夏将超编县（市）的机构编制审批权上收到自治区，其他市、县（市、区）审批机构编制事项须提前报自治区编办预审同意后再按管理权限审批，变事后备案为事前把关，强化了各级机构编制部门特别是自治区级机构编制部门的审核把关作用，杜绝了乱设机构、乱批编制、随意进人的现象，有效遏制了各级机关、事业单位机构编制和实有人员的无序增长。

二是率先推行编制实名制管理。将编制与人员一一对应，把编制落实到人头，组织人事部门按核定编制和职数调配人员，财政部门按核定编制预算单位经费、按在编人员核拨工资，实现了管编制与管人头的有机统一，把住了人员“进口”，强化了机构编制部门的牵头把关作用，从制度上杜绝了机关事业单位违规用人、超编进人、混编混岗、超职数配备领导干部等问题。这项制度现已作为机构编制管理的基本制度在全国展开。

三是积极探索建立机构编制考核评价机制。结合2009年政府机构改革，探索建立了机构编制管理和部门职责履行评估制度，并将履责评估检查写入各部门“三定”规定，将机构编制工作和部门履职情况纳入了各级政府效能建设考核体系，逐步建立健全机构编制管理和职责管理并重的考核评价机制，进一步强化了各级各部门的机构编制意识和履责意识，增强了机构编制工作的权威性和有效性。

四是积极推进事业编制分类管理。将事业单位辅助性岗位、工勤技能岗位逐步改用聘用制管理，单位自主用人，签订劳动合同，人员能进能出，也可采取“购买服务”的方式完成工作任务，打破了“一时做事、终身养人”的传统管理模式，激活了事业单位用人机制，对转变事业单位用人观念、社会就业择业观念起到了积极的推动作用。

五是积极探索建立事业机构编制动态管理制度。针对地区之间、行业之间和相同规模事业单位之间事业编制总量不平衡、结构性矛盾突出等问题，建立健全事业机构编制动态调控机制，控制总量，盘活存量，随着各级各类事业单位职责任务的不断变化，适时对其机构、编制进行调整，并将核减和收回的事业编制全部调整到急需加强的教育、卫生等基础性、公益性事业单位，既很好地解决了教育、卫生等民生领域的问题，又增强了机构编制资源配置的科学性。

六是加快机构编制法制化建设。机构编制法制化建设，是深化行政管理体制改革的重要内容，也是实现机构编制管理刚性约束的制度保障。近年来，宁夏自治区党委、政府相继研究制定出台了《宁夏回族自治区事业机构编制管理规定》、《关于加强机构编制管理和监督检查工作暂行办法》，以及普通高等学校和高等职业院校机构编制标准、中小学教职工编制标准、乡镇事业站所编制标准、县级公立医院机构编制标准、城市社区卫生服务机构编制标准、乡镇卫生院编制标准等。这些法律法规和标准提高了机构编制的规范化、科学化管理程度，较好地解决了机构编制管理尺度不统一，宽严把握不统一等问题，有效地提高了机构编制资源的配置水平。

三、加强效能建设，实现政府管理的根本转变

政府的执行力、政府的效能，事关发展大局，事关群众利益，事关政府形象。宁夏是欠发达地区，发展不够、发展不快、发展不协调是最大的问题。与东部率先发展，中部快速崛起，东北加快振兴相比，区位、基础、要素都明显处于劣势，仍处在攻坚克难、爬坡追赶的关键时期。只有加强政府效能建设，抓出一流效能，创出一流管理，提供最好的服务，营造最优的环境，才能化被动为主动、化劣势为优势、化优势为胜势，促进发展、推动跨越。2007年以来，我们以提高政府执行力为突破口，着力加强政府效能建设，实现了行政运行机制和政府管理方式向规范有序、公开透明、便民高效的根本转变。

一是向简政放权要执行力。从深化相对集中行政审批权和行政处罚权改革入手，对行政审批事项进行彻底清理，只要其他省（区）没有设定或已取消的，原则上一律取消；对非行政许可审批项目，除国务院有明确规定外，原则上一律取消；确需保留的行政许可和非行政许可审批项目，报经宁夏自治区政府常务会议讨论决定。通过清理，累计取消调整行政审批项目843项。同时，精简审批程序，宁夏自治区、市、县（区）统一设置政务服务中心，乡镇设置便民服务中心，缩短审批时限，实现了行政审批事项的相对集中办理、一个“窗口”对外、限时办结，提高了部门办事效率，优化了发展环境。

二是向依法行政要执行力。从完善科学民主决策机制、规范行政行为入手，进一步修订完善相关规则制度，对现行的地方性法规和部门规章逐一清理，依法界定部门的执法权限，规范执法程序，强化执法责任追究。通过明确部门职责边界、范围和责任内容，建立健全了决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的权力结构和运行机制，做到有权必有责、用权受监督、违法要追究。同时，把政务公开作为各级政府和部门施政的基本制度，按照公开为原则、不公开为例外的要求，抓住决策、执行、监督等权力运行的关键环节，公开办事流程，公开热点问题，公开行政执法过程和决策过程，不断提高政府工作透明度，切实保障人民群众的知情权、参与权、表达权、监督权。

三是向行政问责要执行力。充分运用绩效目标管理考核手段，建立健全效能目标管理体系。根据年初宁夏自治区党委、政府重大部署，结合各地、各部门工作任务、工作目标、工作效率等要求，制定部门效能目标体系，签订责任书，年底统一集中考核。考核结果作为评价部门及班子的重要依据，与提拔使用、评先评优、绩效奖励等挂钩。在此基础上，专门组建行政效能投诉中心，积极推进行政监察问责、行政过错问责和行政首长问责制，广泛接受社会各界和人民群众监督。凡是投诉的问题，一律追查到底；凡是查证属实的，一律处理到位，做到有诉必理、有理必查、有查必果、有果必复。

效能建设的全面开展，舍弃了部门局部利益，收获的是整体政务环境的改善；退出了政府不该管的领域，强化的是政府必须管的职能；挤走了非法违规寻租的空间，扩展的是群众公平公正享受政务服务的机会，宁夏服务政府、责任政府、法治政府和廉洁政府建设取得了长足进展。

深化行政管理体制改革贯穿于我国改革开放和社会主义现代化建设的全过程，关系经济社会发展全局，是一项政治性和政策性都很强的复杂系统工程。近年来，经过不断探索实践，宁夏初步建立了权责一致、分工合理、决策科学、执行顺畅、监督有力的行政管理体制，有力地促进了经济社会发展。但站在全面建设小康社会新的历史起点，面对新形势新任务，现行行政管理体制依然存在一些不相适应的地方，深化改革任重道远。下一步，我们将进一步解放思想，开拓创新，切实加大在重点领域和关键环节的改革攻坚步伐，消除体制机制性障碍，切实解决经济社会发展中的突出矛盾和问题，构建充满活力、富有效率、更加开放、有利于科学发展的行政管理体制，不断推进宁夏经济社会又好又快发展。

（作者系宁夏回族自治区主席）