推进民生工程建设的路径分析——以安徽省为例

刘家元

（中共淮南市委党校，安徽淮南232001）

推进民生工程建设的路径分析
——以安徽省为例

刘家元

（中共淮南市委党校，安徽淮南232001）

安徽省民生工程实施以来社会效益日趋明显，百姓受益良多，但是作为一项系统工程在实际操作过程中还存在一些问题，需要通过改革创新来实施、推进。要创新财政制度，健全和完善稳定的公共财政增长机制；创新供给制度，改革和完善公共服务的生产和供给体制；建立健全法规制度，进一步推进基本公共服务均等化，缩小城乡差距；完善社保制度，建立与经济发展相适应、满足人民需求的社会保障体系；创新评估制度，建立健全政府公共服务绩效评估机制。

安徽省；民生工程；制度创新

悠悠万事，民生为重。民生问题是世界各国治国理政的核心内容，改革开放以来，党和政府始终高度关注民生问题，坚持发展为了人民、发展依靠人民、发展成果由人民共享。安徽省也不例外，自2007年出台实施民生工程到2010年扩容提标，百姓得到的实惠越来越多，政治影响越来越大，但是民生工程作为一项系统工程在制度建设和实际操作过程中还存在许多值得探讨与研究的问题，解决好这些问题有利于深入推进民生工程建设。

一、安徽省在民生工程建设方面存在的不足

（一）公共财政投入不足，不利于民生工程建设

近年来，安徽省民生工程的资金投入虽不断增加，但与群众对民生的需求相比，无论是从收入总量还是从对民生投入的比例来看，仍然存在着总量不大、比例偏低的问题，社会救助经费仍显不足，财政投入不足直接导致公共服务供给不足，难以满足群众对民生的众多需求。2007年安徽省GDP为7 345.7亿元，民生工程投入78.4亿元；2008年安徽省GDP达到8 874.2亿元，民生工程投入176.4亿元；2009年安徽省GDP达10 052.9亿元，民生投入254亿元。2007年至2009年三年间，民生投入所占GDP的比重分别为1.07%、1.99%、2.53%，这与小康社会民生投入占GDP比重15%～20%的比例差距较大。

安徽省绝大部分县（市、区）级财政基本上还是吃饭财政，省民生工程实施的配套资金基本上都超过当年县级财政收入的10%，按统一比例、统一政策配套资金势必给财政困难的市、县带来很大压力，有些市、县由于不能足额配套，完不成筹资任务，影响了民生工程进度。

按照国际经验及我国的实际，在“十一五”期间，公共教育的财政投入至少应达到规定的占GDP比重4%的标准，安徽省2007年对教育的投入只占GDP的2.8%，不及我国平均水平2.86%，而世界平均水平为7%，发达国家更是高达9%。

财政体制造成农村公共产品局部供给不均衡。国务院发展研究中心的有关数据表明：我国义务教育经费，中央、省、县、乡镇承担的比重分别为2%、11%、9%和78%。由此看出，对于教育这种纯公共产品，地方政府特别是基层政府负担过重，这种供给的不均衡使得基层政府在财政捉襟见肘的情况下更加无力提供农村公共产品。

（二）供给方式单一，难以满足民生需求

长期以来，政府不仅承担公共服务的投入和付费，也包揽了公共服务的生产、分配全过程，并同时承担着监管的责任。在现行体制下，社会组织难以大规模进入公共产品供给领域，政府仍是供给的重要主体。通过调查发现，在合肥、蚌埠、淮南等地义务教育、医疗卫生、道路建设等公共产品供给中，政府供给几乎都在80%左右，而其他非政府组织和个人投资总共不到20%。农村公共产品供给缺乏效率，在农村公共产品的供给中基层政府起支配作用，供给公共产品时不是根据农村的需求而是自上而下地考核政绩，缺乏科学的决策机制。如送电影特别是送戏下基层活动，镇街每次开支两千多元，而随着电视、网络的普及，加之举办活动的时间、季节等因素的制约，观看的人数并不多，浪费比较严重；省级财政的支出项目和数量，往往不能充分考虑到各地的实际情况，难以满足民生需求，这使得有限的资金在运用中配置效率低下，公共产品的效用得不到最大化。

（三）城乡差距较大，不利于和谐安徽建设

国家用于农村人口的科教文卫费用约占财政总支出的5.5%，用于农村的各项支出占全国财政支出的比重为9.5%，两项合计占全国财政支出比重为15%。城市人均财政投入是农村的7.78倍，城镇中小学生人均国家财政性教育经费支出是农村的1.5倍，从办学条件、固定资产、校舍建设、师资队伍看，农村与城镇都有很大的差距。广大农村及偏远地区的公共卫生体系不健全，人们面临着巨大的疾病风险和经济负担。农村医院基础设施与城镇相比有很大差距。在基础设施和文化产品使用上，农村的公路建设，家庭拥有电视、电话、冰箱、电脑以及文化法律保障等方面与城镇相比差距巨大。

（四）社会保障范围总体偏小、水平偏低

一是覆盖面小。在社保五个险种中，除医疗外，总体覆盖面大约只有30%左右；基本享受社保的人数仅占30%，70%的人并没有享受社保；享有基本医疗服务的人数仅占25%，75%的人并没有享受医保。二是统筹层次低。我国社保制度自建立以来，始终未能实现省级统筹，目前社保制度几乎所有问题都与统筹层次太低有关。三是保障水平低。“五保户”供养标准低；重度残疾救助体系尚需完善；农村社会保障水平低；医疗保险制度还不完善，易造成大病致贫返贫现象；养老保险几乎没有，造成普通农民负担过重，不仅要负担儿女的教育费用，而且要负担老人的疾病治疗和赡养费用。

（五）缺乏有效的督察与考核机制

安徽省民生工程实施总体进展顺利、成效显著，但也缺乏一些必要的、有效的督察与考核机制。中央、省、市三级补助资金不能同时配套到位，影响工程进展。如凤台农村公路“村村通”工程，中央和省级共应补助资金10 124万元，市应该配套资金671万元，2008年6月分别到位4 515万元和21万元，到位率为44%和3%，其中新增五项民生工程中，中央、省、市应补助资金1 208万元，2008年6月全部没有到位。一些工程项目诸如农村公路“村村通”、饮水安全、广播电视“村村通”、乡镇文化中心、农家书屋等，缺乏后续管理、运行维护、资金投入等机制。

二、深入推进民生工程建设的路径分析

民生工程是一项关系到广大群众根本利益的惠民工程、德政工程，涉及群众切身利益，必须广泛倾听群众的意见和呼声，深入了解群众的实际需求。实施民生工程，是一项开拓性极强的综合性工作，必须依靠改革创新来实施、推进。

（一）创新财政制度，健全和完善稳定的公共财政增长机制

首先，要增加民生财政的总量。安徽省可以借鉴外省做法，明确财政增收部分用于民生工程的资金比例，进一步加大公共财政对于基本公共服务的投入，确保基本公共服务财政投入的增长速度略高于财政总支出的增长速度。在2020年全面建设小康社会奋斗目标实现之时，公共教育的财政投入至少应达到所规定的占GDP比重4%的标准。应大幅度增加社会保障的财政投入，对于公共产品的投入要明晰中央和地方政府的职责，对于一些纯公共服务如义务教育、基本医疗卫生、最低生活保障等，中央政府应承担大部分支出责任，在经济欠发达的中西部地区，中央政府应承担全部支出责任。国家级贫困县的民生工程项目，应由省级财政全额投入，或采取横向帮扶办法。

其次，要进行多渠道集资。国际经验表明，目前许多发达国家都形成了政府、企业和民间组织三位一体的责任体系和多元化资金筹集体系，各地要采取以奖代补、贴息、配套、担保等形式，鼓励和吸引各类企业、社会组织、个人资金投入民生工程项目建设，形成政府主导、多方筹资、稳定多元的筹资机制。

（二）创新供给制度，改革和完善公共服务的生产和供给体制

提供基本公共服务是政府的基本职责，公共产品和公共服务可以由政府独立生产和供给，也可以与私人生产者签合同，还可以通过特许经营等方式来提供。在当前情况下，政府可以采取购买服务的方式，由企业和各类专业组织为社会提供服务；也可以通过调节财税政策，鼓励企业进行捐资捐赠，发展社会公益事业；还可以通过探索和创新民生工程建设路径，提高民生工程的参与度和透明度，引导多方参与，形成合力，加快民生工程建设的步伐。对于村村通、饮用水等民生事务，可以由政府规划，采取以奖代补、贴息、配套、担保等形式，鼓励和引导企业、社会组织、个人进行资金投入，逐步解决筹资难题。

（三）建立健全法规制度，进一步推进基本公共服务均等化，缩小城乡差距

实施民生工程不是应景之作，应着力建立健全长效机制，推进民生工程实施的制度化和规范化。要结合新农村、小城镇建设和中小学校布局调整，合理谋划项目资源配置，避免重复和“折腾式”建设（建了又拆），造成新的浪费。民生工程建成后，要跟踪项目实施效果，强化后续管理，真正让民生项目发挥应有的效益。对于已经建成的项目，要进行回顾盘点，健全完善设施运行、维护、管理制度，避免惠民施政在某些地方蜕变成形象工程。党的十七届五中全会提出，民生是一切工作的出发点和落脚点，体现了党中央更加关注民生，对人民生活更加关怀，因此要加快研究制定《基本公共服务均等化法》，从法律上规范基本公共服务的提供主体、资金来源、运营管理，建立相关主体的责任追究机制，确保广大人民群众在享有基本公共服务方面的权利平等，从而不断缩小城乡差距，使公共服务的阳光普照每一位公民。

（四）完善社保制度，建立与经济发展相适应、满足人民需求的社会保障体系

党的十六届六中全会提出到2020年要基本建立覆盖城乡居民的社会保障体系，党的十七大报告也强调要“缩小区域发展差距，必须注重实现基本公共服务均等化”，“要扩大公共服务，完善社会管理，促进社会公平正义，努力使全体人民‘学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居’，推动建设和谐社会”。总的来看，我国社会保障水平远远低于经济发展速度，与社会需要和人民群众的要求有较大差距。因此，要逐步扩大社会保险覆盖面，社会保障实行省级统筹，提高社会保障水平；扩大农村医疗保险覆盖面，加大财政对乡镇卫生院、村卫生所的扶持力度，引导医学院校毕业生到县、乡、村基层卫生机构就业，大、中城市国有医院的医生轮流到农村服务，并作为晋升职称的必备条件之一。加大对新型农合的投入，提高农民医保水平。在农村逐步实施养老保险，给农村60岁以上老人发养老金；在农村全面普及义务教育；进一步改进和创新经济适用房制度，以租赁或货币化形式确保城市有住房困难的低保家庭“住有所居”。

（五）创新评估制度，建立健全政府公共服务绩效评估机制

民生建设不是口号，更不是一种政治表态，而是关系到民众的衣、食、住、行、生、老、病、死等很多方面，认识上不能有半点模糊，态度上不可有丝毫懈怠，时间上来不得半点迟缓，各项配套资金要确保及时足额到位，让人民群众在第一时间感受到党和政府的关怀。要建立健全政府公共服务绩效评价机制和效果跟踪反馈制度，明确监督主体、监督内容、监督对象、监督程序和监督方式，加强对公共服务决策活动的监督，在考核方面要把其和经济、环保、计生放在一个平台上，强化资金审计制度，规范问责程序，加强责任追究，抓住不落实的事，追究不落实的人，确保各项政策落实到位。要建立制度化的利益表达机制，完善民意沟通机制，建立民生工程进展情况新闻通报和舆论宣传制度，增强透明度，让社会各界及时了解工程进展情况，提高项目受益主体参与项目实施的积极性。

安徽省民生工程实施以来社会效益日趋明显，件件实事、好事暖在群众心坎上，有效地促进了和谐安徽建设。民生建设未有穷期，安徽发展仍在路上。要坚持一手抓经济促发展，一手抓民生促和谐，积极探索把民生建设要求落到实处的有效途径，像抓经济项目一样抓民生，积极推动民生工程建设的项目化、规范化、制度化。通过不断改革和创新，使人民群众真正享受到居有所安、行有所便、幼有所教、壮有所事、老有所养、病有所医、困有所济、闲有所乐、差有所治、忧有所解，将民生工程建设成为群众欢迎、社会满意的民心工程、德政工程。

〔1〕樊继达，董书芳.以制度创新促进城乡基本公共服务均等化〔N〕.学习时报，2008-10-06.

〔2〕杜飞进，张怡恬.中国社会保障制度的公平与效率问题研究〔J〕.学习与探索，2008（1）.

〔3〕王国奇，王立明.如何构建全面覆盖城乡社会保障制度〔J〕.求索，2008（6）.

F126.1

A

1009-1203（2012）01-0063-03

2011-12-05

刘家元（1968-），男，安徽淮南人，中共淮南市委党校副教授，安徽省应急管理师资团队成员。

责任编辑 梁华林