论国家审计的“免疫系统”功能

杨华芬

（大姚县审计局，云南 大姚 675400）

论国家审计的“免疫系统”功能

杨华芬

（大姚县审计局，云南 大姚 675400）

国家审计“免疫系统”是刘家义审计长提出的一个有影响力的新说。所以，本文从审计“免疫系统”说出发，探讨审计的本质，重新描述审计的功能，提出关于审计本质的新概念，并阐述审计与国家安全的关系。本文认为：要发挥审计预防的职能作用，必须强化审计的约束力，协调审计与其他经济监督形式的联系，强化内部控制审计程序，科学考评审计质量，建立审计预防的运行机制，在探索审计发挥作用的内容和方式方法中，提出审计要加强宣传，突出重点，加强质量控制，注意依法治审和廉洁从审。

国家审计；免疫系统；审计本质；审计职能

2007年，在全国审计工作会议上，刘家义审计长首次提出“现代国家审计是经济社会运行的一个免疫系统”的观点，从而引出了国家审计的免疫系统功能问题。2008年，审计长又进一步系统阐述了审计本质上是国家经济社会运行的一个“免疫系统”理论，在中国审计界产生了重大影响，逐渐形成了国家审计“免疫系统”说。它将审计比作国家经济社会运行的“免疫系统”，既形象生动地说明了审计的本质、功能和目标，也赋予了现代审计更加丰富的内涵，其根本着眼点是要用新的发展思路实现我国审计事业更好更快地发展。

一、“免疫系统”说提出的时代背景

随着经济、财税体制的变化，审计工作呈现出了新的阶段性特征，审计机关除将财政预算审计作为永恒的监督主题外，还将社会保障、社会救济专项资金等民生支出作为审计的重点。但是，随着社会的发展，审计如何发挥应有的作用，审计的本质究竟是什么，又成为审计人面临的新课题。面对新形势，审计长在总结我国审计工作经验的基础上，提出了审计的本质就是国家经济社会运行的“免疫系统”的重要理论观点，准确揭示了审计的本质是经济监督，说明每个社会单位都是国家经济体中的一个细胞，国家审计发挥好在国家经济体中的“免疫功能”，作用十分重要。为此，审计长指明了审计发展的方向，这也是中国特色社会主义制度下国家审计的一次重新定位。“免疫系统”说的提出，意味着国家审计将在保证国家经济社会健康运行和持续发展方面承担更大的责任，发挥更大的作用。

1、“免疫系统”说的内涵和意义。审计“免疫系统”功能是指国家审计机关受人民的委托，依法、独立、专业、积极去预防、揭示和查处问题，促进国家经济社会健康、安全运行。它科学地回答了“为什么要审计”、“由谁来审计”、“怎么审计”、“审计为了谁”等问题，揭示了中国审计的根本性质，就是预防和抵御。“免疫系统”说运用科学发展观，借鉴了医学免疫系统概念，形象生动地寓意了审计的功能，即预防、抵御、查处、规范四大功能。预防功能是指承担经济社会免于内、外部组织和个人侵犯的能力。抵御功能是对违法违规问题反映出的体制性障碍、政策和制度缺陷、管理漏洞，在第一时间感觉和及早发出预警信息。查处功能是指具有发现和清理不法分子和违法违纪问题的能力。规范功能是指经济社会根据外部的变化和内部的需要，及时改革完善和恢复的能力。完善制度包括对经济社会存在的共性问题进行预测分析，提出改进建议，避免危害加重的能力。国家审计作为保障经济社会运行的“免疫系统”，不仅要发挥审计的监督制约作用，更要发挥其建设性作用。

2、“免疫系统”说的任务。“免疫系统”论是在公共受托责任发展到受托社会责任阶段、我国的社会主义事业由注重经济发展进入到注重经济与社会全面发展的阶段提出的，回应的是作为受托方的政府及其职能部门，不仅需要解决发展中出现的经济问题，对于经济发展过程中的出现社会问题也要予以解决的现实。在受托方责任扩大的形势下，传统的经济监督与经济控制已经不能满足作为委托方的社会公众对国家审计职能的要求，国家审计需要作为国家政治体系中的“免疫系统”，由评价政府使用公共资源的经济性、效率性和效果性向识别经济发展中面临的风险转变，从而维护国家经济安全。当前，发挥审计免疫系统功能承受着内外双重压力。一方面是审计自身发展的需要。随着审计作用的不断增强，社会对审计的关注，人民、党和政府对审计的期待也与日俱增；另一方面是随着我国经济社会进入发展“黄金期”，也进入了各种社会矛盾的“凸显期”，面临着来自内部各种矛盾的威胁，外部环境中的不确定性和潜在风险性也在不断增加，所受到的外部安全威胁也是越来越重。这就要求国家审计不能仅仅停留在查错纠弊的上，还必须研究改进发挥作用的途径方式，突出发挥审计“免疫系统”功能，在经济社会运行中发挥出预防、抵御、查处、规范的作用，保障国家各项政策能够有效实施，为促进国家经济社会又好又快发展提供有力保障。审计免疫系统论是对审计本质认识的深化、创新和发展，是审计工作创新和发展的理论武器和行动指南。按照该说，只有发挥审计“免疫系统”的功能，才能真正地把维护国家安全，保障人民利益作为审计的最高目标和总体目标，才能从更高层次上认识审计、组织审计和发展审计；才能在更大范围、更高层次和更前关口发挥作用，才能从微观到宏观、从批判到建设、从局部到整体全方位全视角地认识审计功能和作用；才能创新和发展审计发挥作用的理念、机制和途径、方式，才能科学地回答审计如何全面发展、协调发展和可持续发展；审计才能在注重发挥风险防范和预警方面发挥更大的作用，才能融入国家经济社会运行的大系统，推动审计事业的科学发展。

3、“免疫系统”功能的发挥方式。国家审计作为经济社会运行的主要免疫系统，能够最早地感受到经济病害侵蚀的风险，揭示经济病害侵蚀带来的危害，更快地运用法定职能去抵御、查处这些经济危害，及时建议政府或相应的国家机关运用各种手段去抑制经济病毒，健全制度，保护国家经济安全。因此，一是要在经济运行中选择带有普遍性、苗头性的现象进行重点审计，发挥审计在经济领域的监督作用，在社会领域的建设性作用，在民生领域的保障作用。二是要不断提高审计质量，从体制、机制和管理上有针对性地提出审计意见和建议，探索建立有效的审计预警和防范机制，为领导作出科学决策提供可靠的依据。三是审计机关通过和相关部门、单位建立联系制度，将审计监督的“关口”前移，利用专业技术优势对被审计单位存在的管理漏洞和潜在的风险主动进行预防和抵御，对可能发生的违规违纪问题早发现、早预防，真正做到“未雨绸缪，防患于未然”。

二、发挥“免疫系统”功能面临的问题

“免疫系统”说对审计工作提出了新的要求，提升了审计人员的素质标准，审计内容的调整、优化与创新势在必行，审计方法创新的必要性和紧迫性日益突显，我们必须正视审计发展面临许多新情况和新问题。我国处在并将长期处于社会主义初级阶段，这一阶段的政治和经济体制决定了国家审计“免疫系统”的构建，需要一系列新体制、机制和制度的支撑，更需要各级各部门的积极协调配合，并切实发挥国家审计的监督和服务职能，特别是“免疫”功能，正视审计面临的挑战和困难。

1、审计体制与“免疫系统”功能的要求有差距。就国家审计来说，要充分发挥其“免疫系统”功能，就必须依赖于其独立性，也就是说委托者、审计机关、被审计单位三者之间应保持相对的独立性。就我国目前的审计体制而言，各级审计机关作为同级政府的一个行政职能部门，其实施的审计过程实质上已形成了政府委托审计，然后审计政府，最后出具审计结果向政府负责，这无异于“自己审自己”。虽然《审计法》第5条明确规定了“审计机关依照法律规定独立行使审计监督权，不受其他行政机关、社会团体和个人的干涉”。从《审计法》的第9条得到证明：“地方各级审计机关对本级人民政府和上一级审计机关负责并报告工作，审计业务以上级审计机关领导为主。”也就是说，审计监督为政府和政府首长服务。这是由于我国宪法把国家审计权放在国务院的领导下，在行政中处于从属地位，所以，我国目前的国家审计，实际上是属于政府的内部审计，审计的独立性比较有限。当审计涉及到同级政府或地方局部利益时，其审计结果往往会不了了之。根据独立审计的设计理念，我国国家审计机关应该是受各级人大委托审计政府，最后向人大负责并报告工作。长久以来，我国审计理论界对此已进行了深入的研究和探索，认为只有赋予审计机关相当的独立性，才能更好地发挥其“免疫系统”功能，但在实践中取得的进步却不多。

2、思想观念、履职水平、审计质量与“免疫系统”功能的要求有差距。一是审计人员责任感不强。近年来，随着审计监督领域的不断拓展，审计覆盖面越来越大，审计项目越来越多，完成审计任务的压力越来越大。由于人员少，任务重，有些审计人员甚至部分审计机关的领导“为完成任务而审计”的应付思想还时有存在，角色意识和责任感不够强，质量意识不高，在一定程度上忽视审计质量要求，表现为“重完成任务、轻审计质量”，造成实施的审计项目多，打造出的审计精品少，影响了审计质量；有的审计人员急功近利的思想比较突出，片面追求查处大案要案，忽视全面审计，以真实性为基础、摸清家底的问题没有解决好，造成审计监督有死角，留下风险隐患。二是审计队伍素质还不能很好地适应工作需要。首先从审计人员的知识结构来看，现有人员中懂一般财务审计的多，掌握现代管理知识、科技知识，具有一定综合分析能力的复合型人才比较少，知识结构相对陈旧、技能单一，应对复杂审计工作局面的能力还较弱。其次，审计人员的开拓创新意识较弱，宏观意识和现代审计意识不够强。一些审计人员，在工作上、思维上的一些惯性比较强，审计工作中“满足现状、四平八稳、不思进取、但求无过”；有的把国家审计比作传统财务审计，认为审计就是查账，就是以凭证账目等记录为重心，换句话说，也就是以“查错纠弊”为重点的审计，思维方式单一，习惯于单纯的会计思维，对问题多层次、多视角透视不够，综合分析能力相对较弱。三是审计质量责任追究制度不够健全。对于审计质量而言，明确控制标准是前提，建立和完善的责任制度是保障。审计质量管理制度包括审计复核制度、审计考核制度、审计责任追究制度等。其中，审计责任追究制度是核心，但却是现实中最薄弱的一环。有的责任追究制度泛泛而论，责任主体不明确；有的甚至根本没有建立责任追究制度；有的即便制定了制度，也没有认真贯彻执行。其结果是，审计人员责任意识不强，缺乏担当，行为不规范，即便是在同一审计机关的各个职能部门之间也是各自为政；而一旦出现审计过错，责任也无法落实到人，结果不了了之。四是审计质量管理力度不强。高质量来源于严管理，审计质量管理不严格是造成审计质量不高的直接原因。在实际工作中，有的执行审计规范不严格，过得去就行的思想比较严重，导致大多审计项目质量不高；有的落实质量责任追究制度不严格，说得多、做得少，制度流于形式。此外，审计工作全过程质量控制不彻底也是一个重要原因，具体表现为“三重三轻”：有的“重审计实施、轻审计准备”，审计方案可操作性不强，审计实施与审计方案“两张皮”，造成审计目标不明确，重点不突出，影响审计质量；有的“重审计问题、轻审计规范”，审计取证不齐全，工作底稿不规范，审计定性不准确；有的“重审计报告、轻决定落实”，造成审计走过场，审计监督作用发挥非常有限。

三、充分发挥审计“免疫系统”功能的对策

审计“免疫系统”说，不仅揭示了审计的本质，同时也对审计工作提出了新的更高的要求，因此，为了更好地发挥审计的“免疫系统”功能，只有认真改革创新审计方式和审计方法，优化队伍结构，完善知识结构，提高审计工作质量，才能充分发挥审计的“免疫系统”功能。

1、加大审计宣传的力度，争取多方支持，不断提高各方面对“免疫系统”功能的认可。一是通过推行审计结果公开制度，提高审计工作质量和透明度，扩大审计成果公开范围，增强审计监督效果，建立社会监督、舆论监督机制，充分发挥审计“免疫系统”功能。温家宝总理曾要求：我们的审计工作，要给老百姓一个负责任的交代。由此联想到个别部门的个别问题，往往是屡查屡犯，周而复始，无休无止，既加大了审计成本，又损害了政府在人民群众中的形象。推行审计结果公开制度，将政府财政资金的使用置于人民群众的监督之中，这不仅是国家审计机关的职责所在，也是建设社会主义民主法制的需要。二是充分借助法制宣传日，采取多种方式、多种渠道开展法律法规、典型案例、审计动态、审计专报等的宣传覆盖面，加大审计执法工作的宣传力度，扩大社会的认知度和影响面，取得政府领导重视，让领导直接认知审计，提高社会各界对国家资产和财政财务的审计监督意识，从而使审计工作起到事半功倍的作用，使审计机关的权威性得到不断提高。

2、坚持“全面审计，突出重点”的审计工作方针，准确把握审计的重点和方向。“全面审计、突出重点”是审计工作必须长期坚持的指导方针，也是提高审计质量的根本要求。一是要科学制定审计计划。制定审计计划时要充分调查研究，紧密结合经济发展和改革开放的大局，从宏观上把握审计对象的总体情况和经济运行的内在规律，在此基础上，明确审计目标，确定审计的重点资金、重点内容、重点部位。二是要突出审计重点。实施审计时要坚持突出重点，即抓住那些数额大、危害大、影响大的违法违规问题，注重查处经济领域的重大违法犯罪案件。三是要强化综合分析。要在对审计的重点资金、重点环节、重点内容，尤其是数额大、范围大、危害大、影响大的重点问题查深查透的基础上，加强综合分析，弄清“是什么”、“为什么”、“怎么样”、“怎么办”，即弄清来龙去脉、前因后果、危害影响，努力提高审计成果的质量和水平。

3、坚持从审计的广度和深度入手，提高审计质量。一是审计的目标要从扩大审计的广度入手。首先审计覆盖面不能有较长时间的空白点。近些年的审计工作实践表明，全面审计和突出重点具有同等的重要性，有的审计对象如果长期脱离审计监督就容易出现问题。因此，在强调审计深度的同时，也要适当扩大审计覆盖面，减少审计监督的空白点。其次要围绕党委和政府的中心工作开展审计工作、围绕财政资金的“安全和有效”开展审计监督、围绕群众关注的热点问题开展审计监督。再次要从纠正一个单位或单个问题上升到纠正一个行业或一个领域带普遍性、倾向性的问题上来。二是查深查透问题是发挥审计“免疫系统”功能的“探测仪”。首先，审计质量是审计工作的生命线，提高审计质量是进一步做好审计工作的具体体现，是新时期审计工作上台阶、上水平的重要举措。审计机关在依法开展各项审计工作时，应当立足提高审计工作质量，做到事实清楚、证据确凿充分，程序合法，做到准确无误，经得起历史的检验。其次，审计的内容要有深度，从单纯的财政财务收支审计内容上升到绩效审计等多个审计内容相结合起来。审计结果不仅要全面真实地反映被审计单位的财政财务收支和经济活动的状况，而且还要检查被审计单位内部控制制度的制定及执行情况、取得的效益、效果情况等。要从传统以查错纠弊为主要目标的“账目基础审计”上升到以内部控制入手，根据对内部控制评审的结果，确定实质性测试的审查范围、数量和重点的“制度基础审计”和对审计过程中的各种风险因素进行充分评估分析的基础上，将风险控制方法融入传统审计方法之中的“风险基础审计”上来。

4、坚持从审计制度创新和廉政教育入手，做到依法治审和廉洁从审。依法治审和廉洁从审可以提高审计工作自身的免疫力，从审计程序和廉政纪律上规范审计工作。一方面，法制建设的核心是依法审计、依法行政。依法审计是审计工作的基本原则，审计部门必须加强制度建设，坚持用制度规范审计行为、约束权力运行，并形成一个体系，从而为和谐机关的构建、良好环境的形成提供制度保证。着力在审计业务操作行为、审计管理行为、审计人员职业道德行为、内部管理行为等方面进行制度规范与创新，为进一步推动审计事业的长远发展和发挥审计“免疫系统”功能奠定坚实基础。另一方面，在实际工作中，充分保证发挥审计独立性的关键，主要在于审计建设的加强和“八不准”等审计廉政纪律的严格执行。廉政建设是永葆审计工作廉洁本色的“常青树”，一旦审计部门或审计人员有不廉洁行为，就必然丧失发挥“免疫系统”功能的根本立场，丧失对入侵“病毒”的抵抗力和免疫力。因此，必须强化审计部门的廉政建设。要以建立健全教育、制度、监督并重的惩治和预防腐败体系为目标，强化审计人员的理想信念教育、党纪国法教育、职业道德教育，牢固树立正确的人生观和价值观，不断探索审计机关廉政建设的管理方式和办法。把廉政建设与审计业务管理紧密结合起来，加大考核力度，严肃查处违反廉政规定和审计纪律的行为，严肃追究有关人员的责任，确保审计队伍的清正廉洁。

5、坚持从审计问题的查处和成果利用入手，发挥审计的预防、揭示、查处、规范功能。依法查处问题是发挥审计“免疫系统”功能的“狙击手”。免疫是主动的、积极的，人体的“免疫系统”功能是通过“预防、抵御、杀灭、修复”等方式发挥出来的，对审计发现的问题，依法作出处理，这是审计部门的重要职责，就如同免疫系统要及时抵御和消灭入侵机体的病毒一样，这是直接发挥审计“免疫系统”功能的重要手段。因此，对审计发现的能够处理的问题，要依法作出处理，直接发挥审计预防、揭示、查处、规范违纪违规问题的作用，维护经济秩序，维护法律权威。

6、坚持创新审计方式，创新审计技术和手段。审计机关、审计人员是审计“免疫系统”功能的“细胞”和骨干力量。要继续以“学习型、创新型、务实型”机关建设为抓手，努力提高审计人员的综合素质，造就一支政治坚定、作风过硬、业务精通、纪律严明，适应审计工作不断发展变化需要的审计干部队伍，是提高审计质量的基础和关键。一是进一步加强和改进思想政治工作，不断提高干部队伍的政治思想素质。增强从事审计工作的事业心和责任感，大力倡导热爱审计事业、忠于审计事业，始终保持开拓进取的精神状态；自觉弘扬“清正廉洁、秉公执法”的职业道德，始终保持审计的独立性。二是继续加强经济理论、审计业务、政策法规、计算机运用水平等方面知识和业务技能的培训力度，不断提高干部队伍的业务素质，全力打造适应新形势需要的复合型审计人才。三是进一步强化审计质量是审计工作的生命的意识，提高贯彻执行审计规范的自觉性，增强审计人员规避审计风险的能力。继续加强对审计准则等规范的宣讲和学习，强化审计人员的风险意识和规范意识，严格贯彻执行审计准则，防范审计风险。

责任编辑：许如江

D630.9

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1671-2994（2012）03-0136-04

2012-03-25

杨华芬（1968- ），女，云南大姚人，大姚县审计局高级审计师。研究方向：审计理论与实践。