贫困地区农村信访问题的理性思考*

刘煜昊

贫困地区农村信访问题的理性思考*

刘煜昊

农村稳，则社会安，没有农村的稳定就没有整个社会的稳定，更谈不上整个社会的全面进步，因而做好贫困地区农村的信访稳定工作就显得更加突出和重要。正确认识贫困地区农村信访问题，努力探寻化解农村信访矛盾的有效途径，尤其是在经济发展、培育社会、基层党员干部综合素质提升、健全体制机制等方面作出新的探讨，注重贫困地区农村信访问题的特点和规律，这对于知民情、达民意、顺民心，了解和掌握社会生活中的热点、难点问题，沟通党和人民群众的血肉联系具有重要的现实意义。

贫困地区农村；信访问题；理性思考

在改革开放的历史进程中,随着经济体制改革的深化和社会主义市场经济的建立,社会主义新农村建设步伐不断加快,我国农村社会发生了根本性的变化,贫困地区农村经济社会不断发展壮大,农民群众基本上脱贫致富,党群、干群关系有了极大的改善,全面建设小康社会取得了显著成效。在经济社会持续快速发展的同时,伴随利益格局的调整,一些深层次的矛盾日益凸显,大量社会矛盾从信访渠道反映出来。农村信访问题是农村社会诸多矛盾的集中反映,在一些地方已经成为基层工作的突出难题。正确认识贫困地区农村信访问题,努力探寻化解农村信访矛盾的有效途径,进一步探索社会主义初级阶段的农村社会发展规律,对构建社会主义和谐社会、保持农村社会长期稳定发展具有非常重要的现实意义。

一、贫困地区农村群众信访问题的定性分析

做好信访工作,很重要的一条,就是要正确看待信访问题。当前群众信访的形式和内容发生了明显变化,对贫困地区农村信访问题进行科学把握和准确定位,这是解决问题的基本前提。

(一)贫困地区农村群众信访问题是典型的新时期人民内部矛盾的集中表现

毛泽东曾经指出:矛盾存在于一切事物的发展过程中;每一事物发展过程中存在着自始至终的矛盾运动。当前,我国的发展正处于一个经济社会结构发生深刻变化的不稳定时期,也是整个现代化进程中一个非常关键的阶段,我国的人民内部矛盾是国家社会转型时期所表现出来的新情况、新问题,是改革开放和现代化进程中新的人民内部矛盾,呈复杂化的趋势。在这个特定的阶段,新旧体制、新旧思想观念激烈碰撞,社会失范、法律失严、组织失控、机构失职、文化失调、道德失律、心理失衡等无序现象,都会不同程度的发生。这种无序现象导致了浮躁、易变的社会心理倾向,使人们容易产生迷茫,出现一些非理性的思想和行为,甚至会引发某些集体的行为不规则现象,人民内部矛盾进一步多样化、复杂化,特别在一些敏感地区和敏感时期,人民内部矛盾的演变还会较难把握和控制。不可否认,从目前的群众信访情况来看,确实是出现了一些秩序混乱的现象。这些现象是群众在信访过程中出现的不理性反应。然而,我们也不能回避这样一个事实,那就是上访的群众绝大多数是有冤情的,他们上访的目的,无非是想依靠党和政府的力量,维护自己的合法权益,向侵害其权益的部门讨个说法,讨回公道。从贫困地区农村信访渠道反映出来的问题,绝大多数属人民内部矛盾问题。从反映的问题看,发生的问题相对集中,贫困地区农村信访主要集中在农民负担、村级财务、土地纠纷、干部作风等问题上,而这些问题往往是通过干部与群众之间的矛盾表现出来。正确认识和化解人民内部矛盾,关系到社会主义现代化建设的大局,关系到社会稳定、经济发展和人民群众积极性的充分调动,关系到党和人民群众之间的关系。高度重视和积极化解新时期各类人民内部矛盾,科学处理贫困地区农村信访问题,是摆在各级党委、政府和信访部门面前一项严肃的政治任务和重大的历史课题。

(二)贫困地区农村群众信访绝大多数是可以而且应当解决的问题

我国正处于强力推进工业化、城镇化和城乡“二元”结构“一元化”的关键阶段,同时,改革是一个利益调整的过程,农村经济体制、政治体制、文化体制和基层社会管理体制的综合改革已经处在“深水期”,各种矛盾错综复杂,我们既要看到农民群众信访数量的增多是改革开放进程中不可避免的现象,也要看到无序的、规模较大的集体上访、越级上访给社会稳定带来的消极影响;既要看到农民群众信访是对地方党委、政府的信任,也要看到农民群众生产生活中确实存在一些实际困难,更要看到有许多信访问题是由于我们的党员干部工作不到位、作风不扎实造成的。信访群众大多是遇到了自身无法克服的困难和问题,因超越了自身的承受能力,他们只得求助于各级党委、政府,绝大多数农民群众上访反映的问题是有道理的,绝大多数上访群众是通情达理的。我们相信,绝大多数信访反映的问题,是应该而且能够在基层得到解决的。根据国家信访局的调查材料表明,在当前群众信访,特别是集体信访反映的问题中,80%以上是可以通过各级党委、政府的努力加以解决的;80%以上是基层应该解决也可以解决的。这样的定性、定位,不仅有利于团结群众、教育干部,而且能最大限度地化解矛盾、凝聚合力。依法、有序、活跃的群众信访活动,是我们党和国家兴旺的标志,是党群关系正常的表现。要认真对待农民群众通过正常渠道反映的问题,正确对待农民群众的上访,纠正群众上访都是无事生非的错误认识,对农民群众合理合法的要求,应千方百计给予解决,对一时不能解决的,要通过耐心细致的思想工作,让农民群众理解党委、政府的困难,给农民群众一个明白的答复。牢固树立群众工作理念,坚持以党的群众工作统领新时期信访工作,切实把解决贫困地区农村信访问题的过程变成我们党密切联系群众、不断巩固党的执政基础和群众基础的过程。

(三)贫困地区农村信访问题的涌现是社会进步的表现

中国共产党是中国政治体制中的领导核心,说到现代中国的社会治理,不可能离开政党,离开中国共产党。从中央层面到具体的每一个城市与农村社区,党组织对维系社会发展与稳定起到了关键性作用,大致上属于“政党治理”。在这一特定体制之下,信访制度绝不单是一般社会治理的举措,而具有一定的政治功能。马克思主义认为利益是社会发展的基础、前提和动力,“人类奋斗所争取的一切都同他们的利益有关。”中国当下正在构建和谐社会,在此过程中碰到的最大问题是城乡二元体制下的三农问题。而三农问题的核心是农民的权利问题,特别是平等权的缺位问题。农民权利的缺失在很大程度上是由于农民的利益表达渠道不畅通与低效。经过30多年的改革,中国社会结构已发生了巨大的变化。改革后全国总体性、单一化、均质化的利益格局被打破,越来越多的个人、群体成为相对独立的、多元化的利益主体。在中国现有制度框架内,一般群众的利益表达渠道不能说完全没有,但并不充足。对于很多手中没有任何权力、没有任何社会关系可以影响政府有关部门的群众来说,信访上访——特别是越级上访,就成为利益表达的渠道,上访作为农民与政府进行直接会面的过程对农民利益表达有着重要的意义。信访是人民群众政治参与、利益表达的制度性方式,也是维护和实现人民群众经济利益和民主权利的重要手段。当前,信访制度已成为人民代表大会之外人民群众表达意愿、参政议政、实施民主监督的一种最直接、最常用、制度性的群众性利益表达渠道。“痛则不通,通则不痛”。畅通的利益表达渠道是社会必要的安全阀,同时对于下层不满情绪及社会能量来说,它又是一种泄洪装置,有利于社会稳定。努力疏通和增加广大人民群众的利益表达、诉求渠道,是落实科学发展观,坚持“以人为本”构建和谐社会的一大要素。同时,信访为科学决策提供重要依据。群众信访是各级领导机关及其负责人联系群众、了解社会情况和民间信息的重要渠道,是集中民智进行科学决策的重要渠道。另外,信访工作也是反腐的重要手段。信访是个体权利对公共权力的控制,是公民监督行政权力、司法权力的有效途径。信访制度则是党发动人民群众监督地方基层干部的有效手段和途径。信访制度也是反映党员干部违法违纪情况的一种主要渠道,是反腐倡廉的重要信息源。

二、解决贫困地区农村群众信访的现实着力点

解决好贫困地区农村信访问题需要从多方面作出努力,现阶段尤其是要在以下几个方面下大力气:

(一)根本支撑点:经济发展

贫困地区农村信访问题产生于改革发展的过程中,反映的是发展中的问题、前进中的矛盾,信访问题的解决要靠科学发展,尤其是经济的发展。新时期人民内部矛盾出现的新情况、新特点并不是偶然的,大多都与经济社会发展滞后,保民生保稳定压力突出,化解矛盾缺乏有效手段和回旋余地等相关联。经济发展是和谐社会的物质基础,从贫困地区目前的信访问题来看,其矛盾根源大多数都是关系民生的经济问题,最终还是要靠经济手段来解决。一方面,相对发达地区,贫困地区经济发展缓慢,群众基本生存的压力较大,承受经济风险的物质能力和心理素质较低,当个人现实利益受到侵犯、生存问题遭遇挑战时,容易出现较多的信访问题;另一方面,由于经济贫困导致的财力匮乏,贫困地区所掌握的社会资源较少,解决社会问题的能力有限,对困难弱势群体的社会救助无能为力或力不从心,难以妥善地化解矛盾或满足弱势群体的正当诉求,从而导致较多的信访问题。在贫困地区,群众加快发展的愿望尤其强烈,更要通过深化改革和加快发展寻找出路、凝聚人心。坚持用发展的办法解决前进中的问题,全力加快贫困地区经济社会发展,不断增加贫困地区化解社会矛盾问题的能力和办法。坚持以发展农村经济为中心,创新农村体制机制,促进农民持续增收,切实让农民得到实惠。立足我国基本国情农情,同步推进工业化城镇化和农业现代化,建设社会主义新农村。深刻认识“三农”问题的重要性、长期性、复杂性,善于把握农业农村发展的客观规律,统筹协调好各方面关系。把建设社会主义新农村作为战略任务,把走中国特色农业现代化道路作为基本方向,把加快形成城乡经济社会发展一体化新格局作为根本要求,坚持工业反哺农业、城市支持农村和多予少取放活方针,推动农村经济社会又好又快发展。

(二)前提条件:培育社会

发展不仅是经济、科技上的发达,而且是社会发育程度更高、社会管理水平更高、社会调节自身的能力更加完善的过程。在生产力发展的推动下,社会是在各种社会因素、社会力量交错互动中前进的,其中起主要作用的是经济和政治的互动。在进入近代社会之后,随着生产的社会化发展,社会的力量——公民社会也越来越深入地介入社会发展进程。在这几种力量的交错互动中,经济固然是决定性的力量,但社会的文明程度往往取决于公民社会的发育和成长,两者形成正比例的发展关系。而文化的、传统的力量,则渗透于这几种力量之中,分别对它们起着不同的作用。任何社会都会有利益矛盾和冲突,不同的个体和群体也会有不同的利益诉求。因此需要形成一定的利益表达、筛选、协商和整合的机制与平台,以利于社会诉求传递到决策中枢,转化为政治输出,形成国家与社会的良性政治沟通。传统上,人们把社会管理仅仅视为与政府的经济管理职能、政治管理职能、文化管理职能并列的一种行政职能,但随着实践的发展,人们现已增进了对于社会管理的认知,逐渐接受并践行广义的社会管理概念,将其视为既是政府的社会管理职能,也是社会自治体、社会群体、社会组织的自我管理和服务范畴,是一种政府职能和社会职能的复合体。加强社会管理要达到的稳定应该是在多元社会结构下支持和鼓励社会力量充分发育,社会组织有序发展,公民积极参与,形成一种多中心治理的社会管理格局,从而达成一种社会内部自律机制充分发挥作用,社会成本较小,但维系广泛、持久的稳定状态。我们要探讨的问题,是怎样把阻碍公民社会发育成长的社会体制,改革成为能够促进公民社会发育成长的社会体制,建设一个健全的公民社会。现阶段应当注重运用“国家——社会”的分析范式,从现代国家与农民社会 (国家——乡土社会、政府——农民)互动关系的研究视角出发,尤其是处理好基层政权与农民的关系,剖析基层群众自治在实践中遇到的难题与问题。由于村民自治的推行,使得村级组织权力内生化,村民自治的发展,有赖于乡村社会发育,应着重于乡村社会的内部建设,尤其是要解决好村民自治的组织基础、财政基础、文化基础和社会基础等问题,并围绕着仍然是当代农村社会发展三大主导力量的乡村精英阶层、国家政权以及农民阶层,对现代型的国家与农民的和谐关系模式的基本内涵作出新的探索。

(三)关键环节:基层党员干部综合素质的提升

面对时代发展的要求和实际工作的需要,必须努力提高基层党员干部的综合素质和领导能力。农村信访问题的出现,归根结底是社会矛盾的综合反映。基层党员干部身居群众之中,时刻面临群众急需和突发问题,农村党员干部思想、视野、素质是影响农村发展的最关键因素。很多村经济薄弱、发展滞后、信访问题较多的一个重要原因就是缺少一批带富能力强、综合素质高的农村党员干部,所以一定要围绕发展去培养农村党员干部。提高基层党员干部推动科学发展的能力,是当前党员干部队伍建设的一项根本任务。领导和组织农民发展经济、管理村级事务的重要职责,要求基层党员干部必须具有正确的群众观念,必须具有把民心、民力、民智凝聚起来的能力。坚强的党性,是成为高素质党员干部的首要条件。基层党员干部也要加强理论修养,真正掌握马克思主义的立场观点方法,坚持以与时俱进的态度学习和运用马克思主义理论;注重加强政治修养,增强政治信念的坚定性、政治立场的原则性、政治鉴别的敏锐性、政治忠诚的可靠性;切实加强道德修养,不断提高道德认识、陶冶道德情操、锤炼道德意志、提升道德境界;强调加强纪律修养,增强纪律观念,自觉在思想上政治上行动上同党中央保持高度一致,确保政令畅通;不断加强作风修养,做到执政为民有新举措、求真务实有新要求、廉洁从政有新成效。牢记宗旨、转变作风、密切联系,变被动为主动是解决农村信访问题的根本办法,变群众上访为领导下访才能事半功倍、化解矛盾。让群众多一份希望、少一些怨气,让干部多一份责任、少一份推诿,让社会多一些和谐因素、少一些不和谐因素。从某种意义上说,能否有效解决农村信访问题,已经成为我们衡量一个地方领导干部的领导水平和执政能力的重要标志。

(四)有力保障:健全体制机制

新中国成立60多年来,中国信访制度不断规范、健全、完善,听取民意、汇集民智,维护人民群众合法权益。近几年来,从中央到地方都出台了不少关于解决群众信访问题的制度和规定,对解决群众信访问题提出了明确的要求。信访是政府沟通公民的一条特殊渠道,同时,又是公民参与政治,寻求司法和行政救济的有效通道。任何社会都存在冲突,都需要正常的冲突修正制度,信访是传达化解社会冲突的重要渠道,完善信访体制机制,可以充分发挥信访缓和化解社会冲突的功能。信访体制机制是建立公共服务平台的前提和保障,为公共服务平台提供资源保障、组织保障和制度保障。应注意适应我国社会结构和利益格局的发展变化,形成科学有效的利益协调机制、诉求表达机制、矛盾调处机制和权益保障机制。信访问题是我国经济、政治、社会问题的综合体现,只有将信访制度改革与整个社会体制改革结合起来,积极、谨慎推进民主政治建设,完善公民参与政治制度,解决贫穷、贫富差距过大、腐败和社会不公正。积极探索高效、便捷和成本低廉的防范、化解社会矛盾的机制,积极探索处理人民内部矛盾的新途径新办法,建立和完善社会联动调解机制,把人民调解、司法调解和行政调解结合起来。现阶段许多地方探索建立信访评估制度,在出台涉及群众切身利益的政策和实施重大项目前,对可能出现的问题进行评估,将决策风险降到最低限度。信访制度是与执政党的执政理念、执政方式、执政能力和国家的总体政治体制紧密联系在一起的。如果不改革政治体制,不改革其它相关的体制,仅在现行制度环境中改革信访制度,那么无论是弱化还是强化,抑或规范化,都难以真正解决信访问题,也难以真正保障农民的信访权。胡锦涛同志在中共中央政治局第23次集体学习时就正确处理人民内部矛盾问题指出,注重维护群众权益。要健全党和政府主导的维护群众权益机制,正确反映和兼顾不同方面群众的利益,注重维护社会公平正义。各级党委和政府正确履行职责,通过深入推进农村综合改革,消除制约农村经济社会发展的体制机制弊端,进一步规范国家、集体和农民之间的分配关系,着力解决关系群众切身利益的问题,完善就业服务体系、社会保障体系和社会救助体系,坚决防止和纠正各种损害群众利益的行为,做到科学决策、民主决策、依法决策,从源头上预防和减少矛盾纠纷,才是治本之策。

三、应注意的几个问题

贫困地区农村信访牵涉着国家与公民、中央与地方、经济社会与政治等多重关系,在实践中应特别注重以下问题:

(一)应从全面推进党的建设新的伟大工程的视野思考其信访问题

党没有自身的利益,广大人民群众的利益就是我们党的最高利益。信访工作是维护社会稳定的基础工作,是巩固党的执政地位、加强党的执政能力建设的基础工程,信访工作开展的好坏是我们党能否保持先进性的具体体现。胡锦涛同志曾明确指出:信访工作是为人民群众排忧解难的工作,也是构建社会主义和谐社会的基础性工作。诸多的社会矛盾通过信访这个窗口充分的显现,为我们准确把握和谐社会建设的难点、重点问题提供了科学依据。全心全意为人民服务是我们党的宗旨,加强党的建设和执政能力建设的本质就是要提高党为人民群众排忧解难的能力,进一步提升为人民服务的水平。从全面加强党的建设的角度加强信访工作,对于全面落实科学发展观,发展社会主义民主政治,维护人民群众的合法权益,加强党风建设尤其是干部作风建设,密切党和政府与人民群众的血肉联系,全面建设小康社会、构建社会主义和谐社会,具有十分重要的意义。任何政党要保证其自身功能的发挥和执政目标的实现,必须具备一定的政治资源,而政治资源的流失必将影响到政党政治功能的发挥,严重者会导致整个政治系统运行的瘫痪,削弱抵御风险的能力。必须坚持以改革创新精神全面加强党的思想、组织、作风、制度和反腐倡廉建设,切实把科学发展观的要求贯彻落实到党的建设的各个方面,以党建工作水平的新提高为推动科学发展、促进社会和谐提供坚强保证。及时有效地解决发展过程中所出现的一系列关系国计民生的重大现实问题,使人民群众共享发展成果,真正得到实惠。在发展过程中坚持以人为本,全心全意为人民服务,永葆党的先进性,求真务实,察实情、说实话、出实招、求实效,扎扎实实做好群众信访工作,切切实实实现科学发展。

(二)解决贫困地区农村信访问题是一个动态过程

矛盾是普遍存在的,无时不有,无处不在,旧的矛盾解决了,新的矛盾又会产生;这方面的矛盾解决了,那方面的矛盾又会出现。这是不以人的意志为转移的客观规律。《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》指出:任何社会都不可能没有矛盾,人类社会总是在矛盾运动中发展进步的。构建社会主义和谐社会是一个不断化解社会矛盾的持续过程。信访问题是一种社会现象,将伴随着经济社会发展的全过程、改革开放的全过程、执政的全过程。只要有政府,就会有信访,这是人类社会发展的规律性现象。在现代社会中,民意表达蕴含着人类所追求的普遍价值,同时又是人类社会生活的重要组成部分,在促进社会沟通、控制社会矛盾、释放社会情绪、参考社会各方的普遍需求、促成个体自由和全面发展、防范社会风险方面具有不可替代的社会功能。权益问题是引发人民内部矛盾的主要原因。权益是公民受法律保护的权利和利益,是行为主体在一定社会历史条件下创造和享用外界对象以满足主体需要的特殊社会关系。在各种社会关系中,权益关系具有基础性、普遍性、永恒性和复杂性。唯物史观认为,人们奋斗所争取的一切都同他们的利益有关。追求权益既是推动社会进步的强大动力,又是引发社会矛盾的主要原因。对于广大党员干部来说,在工作实践中必须将维护群众权益作为执政兴国的根本要求,坚持把群众呼声作为第一信号、把群众需要作为首要选择、把群众权益作为优先考虑、把群众满意作为最高标准,事事、处处、时时为群众着想,努力为群众排忧解难;牢固树立正确政绩观,把富民目标摆在更加突出的位置,让发展成果更公平地惠及更广泛的普通民众。我国正处在社会转型期,分析现阶段的信访矛盾还不能只看数量,更要动态地分析其结构变化以及发展趋势,将信访问题置于经济社会发展的大背景下,用长远的眼光看待,站在构建社会主义和谐社会的高度来做好贫困地区农村信访工作。信访问题反映着我国发展的阶段性特征,建设中国特色社会主义不能一蹴而就,解决发展中带来的问题和矛盾也不可能一劳永逸,必须树立长期作战的思想,因此,胡锦涛总书记作出了关于“在当前社会矛盾多发的情况下,信访问题是回避不了的。信访工作必须坚持不懈地抓下去”的重要论断。

(三)在信访科学化的核心要素上下功夫

不断提高信访工作科学化水平是密切党与人民群众血肉联系的重要方面。一是切实加强基层组织建设。我国信访的分布和调处实践告诉我们,要解决信访问题,关键是加强基层组织,不断提高农村基层组织的决策水平、预防和化解矛盾的能力。基层是解决信访问题的主要关口,要把加强和创新基层社会管理与加强和改进基层信访工作结合起来,把党和政府的工作覆盖到各个角落。要推动矛盾纠纷排查化解工作日常化、制度化和长效化,确保社会和谐稳定。二是积极探索新形势下集信访、调解、仲裁、司法等为一体的多渠道、多元化矛盾纠纷解决机制。既要保障群众的信访权益,又要依法规范信访行为和信访秩序。一个良好的信访秩序,不仅是确保社会稳定、构建和谐社会的需要,也是维护信访人自身权益的需要。要有效地维护上访群众的合法权益,就必须同时建立良好的信访秩序,实现“维护权益”与“维护秩序”的统一,真正做到有理信访及时解决、无理信访及时疏导、违法信访依法处置。三是加强政策研究。要做好政策措施的可行性研究,既要使出台的有关政策符合国家法律规定,也要与当地的实际情况相结合,与民情社意相一致,不能简单地搞“一刀切”。要认真落实和完善政策,政策是解决问题的依据,应认真分析和研究群众信访反映出来的政策性问题,并注意从政策的制定、完善和落实上妥善解决好这些信访问题。四是狠抓源头治理,从根本上预防和减少信访问题的发生。要把保障和改善民生放在更加突出的位置,解决群众关注的民生问题,是从源头上减少群众信访的治本之策。必须坚持以“事要解决”为核心,认真倾听群众诉求,统筹协调各方利益关系,推动矛盾问题及时、妥善、有效化解,切实维护好群众合法权益。五是不断提升整体水平。大部分信访问题都不是单一因素形成的,为了能积极有效地解决,需要综合运用政策、法律、经济、行政等手段和教育、协商、调解、疏导、听证等办法,动员和组织社会各方面力量,在打好“组合拳”上下功夫。要切实加强矛盾纠纷排查调处,因案施策、分类化解;要着力畅通信访渠道,抓好地方、部门和领导干部接访,充分发挥信访部门职能作用。要大力解决信访突出问题,推进初信初访一次性解决到位,有效地推动信访积案化解,严格执法。始终围绕党和国家的中心任务,顺应形势发展要求,以社会管理创新和群众工作为主线,不断创新工作方法,丰富工作内容,创造出预防、化解社会矛盾的有效办法,更好地回答党执政后如何管理社会、如何做好群众工作这个关键问题。

[1]毛泽东选集(第1卷)[M].人民出版社,1991.305.

刘煜昊，广西师范大学政治与行政学院2009级硕士研究生(邮政编码541004)

D632.8

A

1672-6359(2012)03-0058-05

广西壮族自治区研究生教育创新计划研究生科研创新项目“广西桂北少数民族地区农村信访和谐问题研究——以广西恭城县、龙胜县为例”(2010106020302M11)的阶段性研究成果

(责任编辑 张讯)