基层民主建设是社会主义民主政治建设的基础性工程

邬沈青

基层民主建设是社会主义民主政治建设的基础性工程

邬沈青

基层民主政治建设是社会主义民主政治事业的一项基础性工程。在党的领导下扎实推进基层民主政治的建设,需要在提高认识基础上通过各种途径拓展基层的深度和广度;以改变执政方式为前提,确立以“共治”方式推进基层民主发展的新思路。

基层民主;人民民主;新思路

中国特色的社会主义民主政治必须注重从基层抓起,这是中国共产党近年来逐渐形成的一个重要战略性思考。重视基层民主政治建设,既是发展社会主义民主政治的迫切需要,也是构建社会主义和谐社会的基本保障。然而,如何在党的领导下扎实推进这一事业,却是有待在实践中进一步解决的现实课题。

一、努力拓展基层民主建设的深度和广度

基层民主政治建设是一项复杂而巨大的社会系统工程,需要综合发挥各社会治理主体的整体功能。

(一)充分重视与运用各类群众自治组织和社会组织在推进基层民主发展的特殊优势

群众自治组织和社会组织是团结群众,提高群众政治参与的重要渠道。各类群众自治组织和社会组织由于具有民间性、自主性、志愿性、群众性等特点,对广大群众产生了极强的拉动效应。特别是群众自治组织和社会组织数量多、类型多、分布广、趣味性强、参与程序简化,又使其具有广泛团聚群众的特殊优势,使不同阶层、不同年龄、不同兴趣爱好的人群都能各得其所,各有所为,各享其乐,找到参与的平台和发挥作用的空间。因此,社区民间组织是社区群众“自我管理、自我服务、自我教育、自我监督,对干部实行民主监督”的重要载体,也是培养公民的民主自治意识的重要途径。实践证明,党不断加强与群众自治组织和社会组织的团结合作,对于完善基层民主,充分调动群众参与基层民主政治实践的积极性,拓宽党和群众的联系渠道,无不具有重要意义。

(二)党的社会化工作方式是推动我国基层民主政治深入发展的重要保证

作为中国基层民主政治实践的推动者、领导者和仲裁者,中国基层民主的发展程度和状况更多地要取决于党的决心、意志和行动。在这种情境下,党采取什么样的工作方式,自然也就成了事关基层民主政治发展的关键环节。党的社会化工作方式,就是党在没有行政权力依托的情况下,以因地制宜的组织架构,建立基层组织,实现党的影响力对社会的全覆盖;以与时俱进的工作方法,有效地开展工作,凝聚群众,真正发挥其战斗堡垒作用。随着改革开放的深入和社会主义市场经济的逐步推进,计划经济体制下完全按行政隶属关系建立起来的庞大的社会组织系统基本被打破,代之而起的是一大批在财务、人员、职权、体制上独立于政府,不享有政府职能的社会组织和经济组织。这样,使得国家对社会直接干预和控制的行政权力相对减弱,社会的自我组织性不断增强。[1]

在这种态势下,党“要健全基层党组织领导的充满活力的基层群众自治机制,扩大基层群众自治范围,完善民主管理制度,把城乡社区建设成为管理有序、服务完善、文明祥和的社会生活共同体”,[2]就必须改变过去那种行政命令式的工作方式,用更具有弹性的社会化工作(如协商方式、帮助方式等)弥补行政化工作难以协调社会关系的缺陷。[3]可以说,随着市场经济的继续发展,社会的自我组织性在今后一段时间,在社会的各个领域,还将呈现不断发展的趋势,其在国民经济和社会生活中占据的地位也将明显上升。要改变基层党组织显性的“以我为主”的政治权力逻辑,向着尊重社会生活的逻辑转变,善于用平等的形式实现对民间组织的引导;改变基层党组织自上而下单向度的权力运作模式,向着具有一定自治性的组织转变,增强在民间组织之间活动的灵活性、吸引力和影响力。通过整合、规范、协调各种社会组织及社会关系,把千百万基层群众紧紧地团结在党的周围,使党成为基层民主政治实践的坚强核心。

扩大公众政治参与既是提高公共政策质量和施行效果的必然要求,也是基层民主发展的基石。扩大公众政治参与,可减少政策上的流弊与领导干部的私欲,进而确保一个更可行及公平的决策。基于每个人知识有限,思维的方法不同,群体智慧对于决策来说相信是比较优越和可靠的,因为这是经过众人参与、互补长短的情况下得出来的;同时,通过意见的交流,不但可以使个人的眼界得以开阔,而且个人的私欲亦得到调适,使政策依据群体的意愿而作出。通过参与过程,对个人成长、思考的领域和方法都起着教育和锻炼等作用。由于每个人都有同等权利去表达自己的意识,去考虑或批评别人的观点,久而久之,通过讨论的过程和事后的反省,公民都会逐渐培养出独立和批判的思想,成为一个自觉的个体。这一点是基层民主发展的基础。

尤其值得注意的是,扩大公民参与还有利于促进公共政策和公共管理中公民的主体地位的确立。这有助于提醒政策执行主体尊重政策相对人的权利,并注意激发政策相对人对公共政策的认同感和主动性,减少政策执行中的阻力和实际存在的强制性和人格侮辱等违背政策和法律的行为。还有助于改变政策研究和咨询过程中普遍存在的自上而下的单向视角,而代之以自上而下和自下而上相结合的双向视角,扩大政策研究和咨询的领域,并使研究成果能直接为广大人民群众服务。[4]与此同时,广泛的社会参与可以填补党和政府在国家治理中的空白区。在市场经济条件下,许多党和政府无法、无力或无暇兼顾的问题,通过广泛的社会参与往往能汇集社会力量找到解决社会问题的组织途径。如自然灾害救治、禁毒、群众心理救助、精神病患者康复、受虐儿童和妇女的保护及失业人群的社会支持网络构建等方面,广泛的社会参与都具有不可替代的优势。

概言之,扩大社会参与,实现政府行政管理与基层群众自治有效衔接和良性互动,既是发展基层民主的一个重要目标,也是推进基层民主发展过程中不可或缺的手段。我们党只有坚决保障人民的知情权、选举权、参与权、表达权、监督权,不断扩大基层群众的政治参与范围,完善民主管理制度与自治制度,才能真正把广大城乡社区建设成为有序、和谐、文明的社会生活共同体。

二、确立以“共治”方式推进基层民主发展的新思路

(一)党的共治理念是推动我国基层民主政治实践深入发展的思想前提

我们党领导推动中国基层民主政治的发展,可供入手的着力点很多,但其中一个重要前提是全党尤其是党的各级领导必须突破陈旧的思维观念,确立符合新时期时代条件和现实特征的思想观念。从现代国家的治理模式来看,一般可以分为阶级统治模式、混合模式和阶层共治模式三种类型。由单一阶级或少数几个阶级联合进行的阶级统治,大多出现在社会严重分化、阶级对立尖锐、阶级矛盾难以调和的特殊背景下。在一个社会结构复杂化、社会分层多元化,尤其是各种经济组织、社会组织竞相成长的现代社会中,阶层共治模式是最理想,亦是最可行的国家治理模式。我们党作为中国特色社会主义事业的领导核心,面对当前我国日益向多元价值观并存、多元治理主体共治的现代社会迈进的趋势,无疑应当积极适应这种社会转型趋势,实现国家和社会治理模式的转型,采取一种更加客观理性的视角来审视党的行动、整合各种社会力量。

只有当我们党逐渐具有这种“向他者开放、对差异性的偏爱、对元叙事的反对和对已建立的秩序的颠覆”[5]的超然心态时,社会和公民才有可能与党和政府在相互依赖中共享权力,发展合作伙伴关系,分担公共治理的责任,实现对公共事务的良善管理。应当说,这方面我们党认识是很深刻的。党的十七大明确提出,“要健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局,健全基层社会管理体制。最大限度激发社会创造活力,最大限度增加和谐因素,最大限度减少不和谐因素。”这就预示着,随着“共治共建共享”成为指导党执政的主流理念,党和政府行政管理与基层群众自治逐渐实现有效衔接和良性互动,基层事务管理由政府单一主体向多中心治理的发展将不可遏止,我国城乡逐渐将呈现出治理共同参与、利益共同关心、资源共同分享、制度共同遵守的和谐景象。

(二)民主政治建设之于基层,是创新管理观念与机制的问题,是关涉到执政党如何更好地实现统一领导、分类指导的治国方略问题

作为直接面对广大群众的基层党组织,必须改变把自身作为权力单位来运作的思维习惯和行动逻辑,重建与社会的互动机制,通过发挥党员的连接、协调与纽带作用,实现基层组织资源的再造。只有不断健全基层党组织领导的充满活力的基层群众自治机制,扩大基层群众自治范围,完善民主管理制度,才能真正发挥基层民主作为中国特色政治制度的独特优势。所以说,党员只有到群众中去,积极参与基层的政治与社会活动,密切关注和加强基层民主与法治建设,建立健全相关制度和机制,有效管理微观事务,把矛盾化解在基层,才能发挥党员应有的作用。党员要切实在基层,在推动不同群体利益表达、协调与整合的过程中发挥主导和主动作用,编织起有效反映社会变动状况和管理社会的网络。通过实践的历练和基层的洗礼,广大党员就会明白,加强基层民主政治建设,绝不是层层组织的口头之需,而是构建和谐社会的必要之举。

(三)在坚持“治理”观念前提下不断冲破过度行政化、科层化体制的束缚,也是推进基层民主发展的基本手段

行政化、科层制是适应于传统工业社会的颇有效率的组织方式和管理方式。工业社会的大规模工业生产与销售需要稳定、集中、严密、精确和可量化管理,金字塔形的层级组织不仅以其强有力的控制能力和高效率适应了这种要求,而且带动了整个社会的运行机制普遍地向层级化方向转变。中国共产党适应于计划经济时代推进工业化需要的各种“单位”已被植入了科层制的组织方式和行政化的管理方式。然而党组织属于社会政治组织,毕竟不同于企业组织和政府组织,其政治功能和社会使命突出的是由民主构筑起来的社会影响力。但是,由于金字塔形层级组织结构和权力结构具有内生的官僚化、程式化倾向,就容易导致基层组织的民主受到压制、思想僵化,缺少生命力和活力,需要顺势应变,改革创新。事实上,随着市场经济的不断发展和完善,单位体系的逐步瓦解,新经济组织和新社会组织的普遍生长,大量党员由“单位人”向“社会人”的转变,基层党组织的内部治理也必须从行政化角色定位向非行政化角色定位转变,从集权式治理向民主化治理转变,从控制型管理体制向服务型管理体制转变。

(四)极为重要的环节是如何提高党员自身素质

在基层,党组织不可能完全像传统体制下依赖行政权力中心来运转,在组织格局由封闭转为开放的新形势下,党员要更好地开展工作,发挥作用,更多地需要凭借自身的动员、沟通、协调和服务的能力。实践中,党组织要创造多种条件,既尊重党员个人兴趣和爱好,又要激发党员的潜能与才能。党员通过展示自身的特长,在与群众的融合中发挥凝聚与辐射的作用。在培训党员、培养业务骨干的规划中,要有意识、有针对性地量体裁衣,更多地根据每个党员的文化素质、职业特点、爱好特长和生活习惯等,提出个性化的要求,积极主动地培养具备社会活动能力和民主技术运作的党员人才,还要有计划地将群众中有威望的骨干分子培养成党员,将党员培养成活动骨干,“双管齐下”,打造一大批懂得基层民主建设和社会工作的人才。

党员的社会参与对推进基层民主有着特殊的影响。党员也是公民,但其比一般的公民更具有政治抱负和政治优势,其身份还标示着政治上的先进性。民众往往是通过党员产生对政党的认同感和支持政党的政策。党员的民主理念与民主行为影响着社会的民主状态和社会对政党的认同,党员对社会的基层民主有着重要的引导和楷模作用。不过党员发挥这种作用的前提条件在于党员自身在民主行为能力上必须具备自觉性和先进性。为此,党员不仅需要在基层进行民主的理论培训和实践操练,而且需要积极介入社区民间组织的各种民主活动。

民主是党的生命,也是现代国家的生命;没有民主就没有社会主义。在当下社会急剧转型,各种矛盾凸显的时代背景下,民主之于基层,是共产党执政理念的直接反映,所涉及的是执政党如何处理和管理社会具体与微观事务的基础性问题。有鉴于此,在新时期新阶段,我们必须注重以各种方法各种手段大力推进社会主义基层民主政治的大发展大进步。惟其如此,也才会有中国的未来、中国特色社会主义的未来,以及中国共产党的青春永驻!

[1]谢黎萍.中国共产党社会化工作方式的历史实践及其启示[J].上海党史与党建,2006,(9).

[2]十七大报告辅导读本[Z].北京:人民出版社, 2007.29.

[3]张虎祥.基层党的工作社会化方式研究——兼与行政化工作方式相比较[J].上海党史与党建,2005,(7).

[4]孙元君.关于公民参与的几点认识[J].行政论坛, 2006,(6).

[5]【美】戴维·约翰·法默尔.公共行政的语言——官僚制、现代性和后现代性[M].北京:中国人民大学出版社, 2005.142.

(责任编辑 胡爱敏)

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邬沈青,中国人民解放军南京政治学院上海分院马克思主义中国化教研室副教授(邮政编码200433)

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:1672-6359(2012)03-0020-03