善治视角下我国公民的政治参与

徐瑜

(南京师范大学公共管理学院江苏南京210046)

善治视角下我国公民的政治参与

徐瑜

(南京师范大学公共管理学院江苏南京210046)

目前，政府信息不够公开、公民政治素质不够高以及法律法规体系不健全等因素，已严重阻碍了我国公民政治参与的实现，政府应与公民合作，以善治的合法性、透明性、责任性、法治性、回应性和有效性的实现去推动我国公民最广泛的政治参与。

政治参与困境善治

一、善治的引入——基于我国公民政治参与现状的分析

(一)政治参与的涵义

改革开放以来，我国的社会主义事业得到了前所未有的发展，经济、政治、社会面貌出现了世界所公认的巨变。与此同时，我国的民主政治发展也进入了一个新的历史阶段，政治参与作为社会主义民主政治的实现形式，它的重要性已日益引起人们的高度重视。胡锦涛总书记在十七大报告中强调，要“从各个层次、各个领域规范公民有序政治参与，最广泛地动员和组织人民依法管理国家事务和社会事务，管理经济和文化事业。”在我国民主政治发展的新阶段，在社会发展向政治发展提出诸多要求的当今时代背景下，需要我们挖掘现有体制内的政治资源，开拓新的公民政治参与渠道，建立畅通的利益表达与利益综合机制，不断促进社会公平正义。只有在充分理解和把握住现阶段我国公民政治参与相关制约因素的基础上，才能更好地领悟指导我国公民政治参与的政策导向，从而更好地推动我国公民政治参与的发展和完善。

“参”、“与”二字在中国古代典籍中都曾有“参加”的意思。如《论语·子路》里有“如有政，虽不吾以，吾其与闻之”的说法。但中国古代的政治参与基本上是君臣共谋政治决策的意思，并非现代意义上的政治参与。对于现代意义上的政治参与，其主体是公民和公民组成的团体;客体是政府决策及其与之相关的政府活动;政治参与是一种自下而上的政治行为;政治参与的目的是影响或改变政府政策。

(二)我国公民政治参与所面临的问题

1．政务信息不公开、不透明制约公民的政治参与。政治参与和信息公开有着内在的关联，完整的政务信息是实现公民有效政治参与的前提之一。然而政府部门出于自身特殊利益的考虑对政务信息进行封闭，而且由于长期决策行为的神秘性而使公众对政府产生隔膜感，公众无法获得政务公开带来的政务信息，只有对政策盲从。目前，阻碍政务公开的主要因素不是经济条件，也不是技术条件，而是政务公开的义务主体——政府的主观限制，各级政府不愿公开自己所掌握的信息，不愿意从信息的所有者变成提供者，不愿意因信息的公开而改变现有的工作流程。然而，我们的政府信息化进程不能止步，只能快速推进。因此，解决政治参与过程中的信息公开问题已成当务之急。

2．受公民的文化素质及传统文化观念的影响，我国公民缺乏政治参与文化。从主观方面来说，公民的文化素质是影响其政治参与的重要因素。公民的文化素质既包括公民本人的受教育程度和文化素养，还包括个人的政治知识、政治参与热情与政治参与责任感。这些方面对公民政治参与意识的形成及政治参与能力的提升有巨大的作用。一方面，有效的政治参与要求公民具有积极、有序参与的意识，具体体现在:在社会政治生活中有维护自身及集体的权利意识;另一方面，有效的公民政治参与要求具备参与公共事务处理的能力和政治参与的知讯，而我国公民参与公共管理的能力普遍不强。多数公民对参与政府公共管理过程的权力和义务缺乏了解，同时对哪些渠道可以参与，哪些渠道不能参与也缺乏认识。许多公民对政府的信息缺乏了解渠道或对了解渠道认识不足。

3．我国关于公民政治参与的法律体系不健全，保障公民政治参与的法律基础薄弱。我国的国家性质是人民民主专政的社会主义国家，人民的利益是党和国家制定路线、方针和政策的出发点和归宿点。这一切都为公民政治参与提供了可能，但具体的关于规划参与行为，畅通参与渠道，保证参与实施的制度和法律法规却不够健全。很多制度或法律规范都模糊不清，特别是公民政治参与的行政程序法缺乏规范的、操作性强的程序或规定。这就导致本来就处于较为弱势地位的公民更加难以真正、全面、广泛地参与其中。甚至在参与过程中，如果因利益冲突而受到政府施压，终因没有法律保障而自身利益受损。其次，公民参与公共管理活动缺乏制度保障。本来公民对公共管理活动满腔热情，但由于没有制度的保障，只会使这样的热情一次次地消褪，直到全部丧失。

4．我国公民政治参与呈现出各个阶层不平衡状态。我国社会现代化的社会阶层位序已经确立，阶层分化日益明显。阶层位序取决于各个阶层拥有的文化资源、经济资源与组织资源，拥有三种资源数量越多的阶层，其阶层位序就越高，反之越低。由于不同阶层的公民占有文化资源、经济资源与组织资源的差异，他们在政治参与的意识、能力和强度上都有所不同。国家与社会管理者的阶层、专业技术人员阶层、企业主与经理人员阶层拥有的资源最多，他们的参政议政的愿望较为强烈，凭借其掌握的丰富的经济资源主动影响政府的决策，而政府为了当地的经济发展也往往为之大开绿灯。与此形成鲜明对比的是阶层位序较低的农业劳动者阶层和产业工人阶层，他们或者是缺乏相对确定的政治态度和价值而呈现出明显的政治冷漠倾向，游离于国家政治生活之外;或者是有明确的态度和利益需求，却因社会地位的低下，拥有的政治资源和社会资源缺乏，导致没有足够的能力去组织参与，无法组织自己的利益集团。

5．网络时代下公民政治参与的机遇与挑战。网络的出现与发展为公民更广泛深入的政治参与提供了新平台。据中国互联网信息中心最新统计报告显示，截止2011年6月底，中国网民规模达到了4．85亿，较2010年底增加了6500万人。如此规模庞大的网民力量对政府的一举一动，社会中发生的一事一情给予关注和监督，政府不得不开始更加关注公民社会的发展，这也无疑是可以提高公民政治参与的热情和推动我国民主事业的发展。然而，网络世界本身的匿名性、虚拟性和自由性也导致网络参与秩序的一系列紊乱。具体说来包括:(1)网络政治参与自由性所引发的随意性。(2)网络的无边界性使得参与主体规模庞大，阶层繁杂，信息量巨大。这给政府的管理也提出了挑战。

二、理论层面上善治理论与我国公民政治参与的契合

(一)善治理论的基本内容

所谓善治，就是使公共利益最大化的社会管理过程。善治的本质特征在于它是政府与公民对公共生活的合作管理，是政治国家与公民社会的一种新颖关系，是两者的最佳状态。善治有六个基本要素，即合法性、透明性、责任性、法治性、回应性和有效性。善治的有效性主要是指管理的效率。善治的责任性指的是任何个人或组织都必须对自己的行为负责。善治的回应性与责任性密切相关，从某种意义上说是责任性的一种延伸，因为缺乏责任感的政府更是无暇顾及对公民的回应，或者说即使有回应也是一种形式上的敷衍。透明性指的是政府信息的公开性。每个公民都有权获得与自己的利益相关的政府政策的信息，包括立法获得、政策制定、法律条款、政策实施、行政预算、公共开支以及其他有关的政治信息。善治的合法性指的是社会秩序和权威被自觉认可和服从的性质和状态。

(二)公民的政治参与是善治的必然要求

从理论层面来说，善治必然要求公民的政治参与。善治离不开政府，更离不开公民。善治需要公民自愿的合作和对权威的自觉认同，从而形成政府与公民良性合作的公共事务治理模式。政府在制定公共政策时，应当明确表示并强化公民参与意识，吸收公民个人及群体参加订立社会契约的过程，为公共政策的执行奠定民意基础。同时，在执行公共政策的过程中，也应当吸收公民参与，在民主程序的基础上形成统一意见并一致行动。

(三)善治的实现也将带动公民的政治参与

如前所述，善治的衡量标准主要包括合法性、透明性、责任性、法治性、回应性、有效性。其实这些特征即是善治理论的特征，更是善治实现的标志。而善治的实现必将促进公民政治参与的热情。具体来说:第一，善治合法性的实现意味着公民对政府达到内心认可的极大高度，此时，一种所谓的“公共精神”在民主治理的过程中将扮演一种重要的角色，公民会超越自身利益去关注更大的公共利益，进而会采取一种更加广阔且更长期性的视野，促进公民集体归属感的产生。第二，善治透明性的实现将大量真实有效的信息提供给公众，为接下来的参与做好了准备。第三，善治责任性和回应性的实现使政府更多地关心公民利益，公民因此也更愿意与政府进行双向互动与良好沟通，推动政治参与活动的增加。第四，善治的法治性的实现必会将公民政治参与活动纳入法制轨道。公民参与的内容、方式方法、程序以及后果都有了法律的保障，那么有序健康的政治参与将不再是理想了。第五，善治有效性的实现，提高了政府部门及工作人员的办事效率，既提升了政府形象，又加深了公民对政府的信赖。公民的诉求得到政府回应并完美解决的速度越来越快，参与的积极性自然也越来越高。

三、实践层面上实现善治与我国公民政治参与的良性互动

(一)善治的有效性要求建立并完善我国的电子政务工程及公民参政的社区合作网络，促进公民政治参与

1．政府应加快推进电子政务工程建设，便于公民政治参与。在信息化时代，我国政府应充分发挥网络的高效、快速、透明、成本低廉等优势，通过运用网络信息技术与开发信息资源、重组组织结构、创新管理模式、优化业务流程有机结合的方式，为公民参与和公共服务提供新的环境。同时，电子政务的推行也大大提高了政府的办事效率，可以更加积极自信地面对大量的公共事务，最终达到善治要求，从而提升了政府的形象。电子政务具体包括:第一，政务公开电子化。电子政务可以在网上公开公共部门的名称、职能、组织结构、办事章程和联系方式等，尤其是那些关系到公民切身利益的并便于服务工作展开的信息。同时，设立友好的访问界面和多功能的站点，为公民反馈意见、进行监督提供渠道。第二，沟通电子化。利用网络的交互式特点，在网上建起各个部门与公民之间的信息传递、信息反馈的回应机制，实现公共部门与公民之间交互式的信息传输。

2．促进社区合作网络的建立，加强公民的基层政治参与。有效性是善治的基本要素之一，善治程度越高，管理的有效性也就越高。善治的有效性要求最大限度地降低管理成本。而社区建设和服务被认为是能比政府与市场提供更快、更好和更有效的公共服务，同时也是公民参与社会事务治理的最有效的途径。这里所说的“社区合作网络”是指促进公民参与社区发展，使社区公民与政府在特定的领域(主要指社区及基层政府组织)形成一种合作治理的网络。“当家庭、居民点、学校、志愿者组织和企业公司健全时，整个社区也会健康发展，而政府的作用是引导这些社会机构和组织的健康发展。”

(二)善治的责任性要求端正政府对民负责的态度，建立行政问责制度，加强公民的政治参与

有权必有责，对政府问责合情合理。行政问责制是指特定的问责主体通过一定的程序针对各级政府及其公务员所承担的职责和义务的履行情况而实施的、并要求其承担否定性后果的一种责任追究制度。行政问责的内涵主要包括以下几个方面: (1)行政问责的主体，是指“由谁问”。(2)行政问责的客体，也称问责的对象，指“向谁问”。(3)行政问责的范围，是指“问什么”。

(三)善治的回应性要求政府思想与行动保持一致，以人为本，建立服务型政府，鼓励公民政治参与。

政府应实现从管制型的、以自身为本位的政府向服务型的、以人民为本位的政府转变。公共服务理论的杰出代表登哈特也呼吁要政府集中精力与公民以及在公民之间建立信任与合作关系，他试图在创立一个服务型政府的同时，鼓励越来越多的人履行自己的公民义务并且关注公民的呼声。

(四)善治的透明性要求切实推进政府信息公开化，建立阳光型政府，为公民政治参与创造条件

具体说来，建立阳光政府应结合实际着重抓好以下四个“公开”:一是政府文件公开。行政机关所制定的一般性政策法规，都应公开在报刊或政府公报上刊登，由公众依照程序查阅和复制。二是决策过程公开。凡政府的重大决策事项都要公开，广泛征求意见，实行民主科学决策。三是政务活动公开。政府各部门的各项重大业务活动、建筑工程、重大财政开支以及其他政府的重大事项要采取适当的形式，接受群众监督，从源头上防止违法乱纪行为发生。四是办事程序公开。政府各部门都要在本单位最显眼的地方将办事程序公开，方便群众办事及监督，并实行首问负责制和“面对面”直接办事，使群众感到平等、亲切、公正、透明。

(五)善治的法治性要求建立健全公民有序政治参与的法律体系，保障公民的政治参与

在现实生活中，由于政府掌握着权力，相对于普通公民来说，政府始终是处于有利地位，这种不平衡导致公民从一开始就已经处于劣势。加之没有任何法律的保障，公民诉诸政府实现或保护自己利益的要求显得十分无力，尤其是这种要求触及到某部分政府官员的利益时，公民更是在被动中挣扎。因此，公民参与政治的权利必须由社会主义法律来保障。应在尊重法律对公民政治权利的规定下，建立公民参与的法律规范和制度体系，用法律规范的体系把公民参与的内容、范围、方式予以确定，使公民参与经常化和秩序化。在建立完善的公民的参与机制、制约机制、议政机制的同时，建立和完善社会的法治机制，使公民在行使参与、制约和议政权利的同时，既有法律依据，接受法律指导，又能受法律保护。

(六)善治的合法性要求政府树立自身公信力，以公民的广泛认可来带动公民的政治参与

政府公信力是政府的影响力与号召力的体现，它是政府行政能力的客观结果，体现了政府工作的权威性与民主程度、服务程度和法治建设程度。更为重要的是，它反映着广大人民群众对政府工作的满意程度和信任度。由于人民的感受最为真实、最为真切，所以，政府的公信力不是抽象而是具体的。主要体现在:第一，政府的诚信程度。政府能不能正确使用权力，做到“言必行，行必果”，能不能对人民负责都关系到政府诚信度的高低。第二，政府依法行政程度。政府不能滥用公共权力，这是构建政府公信力的基本要求。严格依照法律而不是政府部门人员主观意志办事，这必将减少政府在决策与执行过程中“失信于民”的情况发生。政府讲不讲诚信，是否对民负责，一条重要标准就是是否依法办事，两者之间其实是一种相互促进的动态性关系。丢失公信力等于失去民心，政府必将遭遇不同层次的合法性危机，合法性危机意味着政府的信任危机和权威危机，它直接表现为既定政治秩序的支持力在广泛性和持久性两个方面的严重耗散。

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责任编辑:秦利民

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徐瑜(1989－)，女，江苏常州人，南京师范大学公共管理学院行政管理专业硕士研究生，主要研究方向:行政管理。