抢险救灾中军队征用民用物资若干问题浅析—— 兼论国防征用权与私人财产权平衡机制的构建

盛辉辉

(山东省烟台警备区 山东 烟台 265000)

2008年5月12日，我国四川省汶川地区发生8.0级地震。为保障抗震救灾物资的紧急输送、解决运输工具有限的现实障碍，党中央、国务院决定征用地方民航飞机执行运输任务，有效地保障了救灾人员和物资的紧急输送。救灾过程中，公民的车辆、器材等亦被大量征用，这在抗震救灾中发挥了重要的作用。

当前，伴随我军职能任务的拓展，部队遂行多样化军事任务增多。在诸如抗击雨雪冰冻灾害、抗震救灾、抗洪抢险等急难险重任务面前，基于国防利益征用私人财产已出现一种不可回避的制度约束。然而，亦应看到，军队征用民用物资仍存在诸多问题。能否有效地解决，直接影响着国防动员效能的有效发挥，事关公民合法权益的完整性。

一、抢险救灾中军队征用民用物资存在的主要问题

抢险救灾过程中，由于国防征用作为快速、高效获取所需物资的重要手段，其实施有助于实现多样化军事任务、更好地维护国防公共利益，因而要求公民的私人权益退居次要位置，屈从于国防公共利益的实现。然而，因无相关的具体规定，抢险救灾中军队征用民用物资较为“随性”，存在诸多问题，主要表现为:

(一)征用的精准度不高

抢险救灾中军队对民用物资的征用以私人财产权的让渡为代价，必然造成其合法权益的减损。为规避不当征用的侵害，减少由此引发的两权冲突，应规范征用权的行使。对此，可行的办法是提高征用的精准度。以军事需求为基础，确定征用的数量和力度，不仅能减少不必要的浪费，而且能缩短征用时间，提高征用效率。而在实践中，因精准度把握不清致使两权冲突频生。比如在抢险救灾中需车辆100艘就可保障运输任务，结果征用了500辆，两者之间明显不对称，有违合理性原则。这在实际操作过程中必然造成不必要的浪费，侵犯公民的合法权益。

(二)征用的时限性不明

征用的时限性，要求军队征用民用物资应及时，并保持必要的时间限度。然而实践中，因时限性不明导致冲突频生，具体分为三种情形:(1)军队提早征用民用物资，对公民权益造成侵害。我们认为，征用势必造成私人财产权的减损，而提早征用会加剧此种侵害，导致两权冲突的尖锐。(2)军队不当时机征用民用物资，对公民权益造成侵害。合理时机的选定，有助于征用的顺利实现。然而，实践中征用方却很少考虑“时机”的重要性，一旦做出征用决定，不管条件是否成熟，便立即付诸实施，易激化被征用方的对抗情绪，结果往往是“欲速而不达”。(3)军队无限延长占有征用物的时间，对公民权益的侵害。在征用本应结束之时拒绝返还征用物，无限延长对其占有的时间，推迟征用结束时间，必将造成对公民权益的二次侵害。

(三)征用的程序不规范

现代社会，程序公正已成为避免公权力滥用的重要手段。“正当法律程序原则”作为保障公民权利的一道屏障，已经为多数国家所仿效。抢险救灾中军队征用民用物资作为一种强制性行为，自然需要建立相应的程序性规范。鉴于其时间紧迫的特点，自应更为重视效率。然而，对效率的过分追求并不等同于法律控制的虚无与失当。国防征用若要顺利完成，势必需要一套完整的程序性规范来约束征用权的行使。可是，受“重实体、轻程序”法律传统的影响，目前我国征用程序性规范严重缺失。这极大地制约了紧急情况下征用正当性的实现及其效率的提高，与现代法制精神亦不相符。

(四)事后的补偿不完善

抢险救灾中，国家基于国防公共利益之需对私人财产权进行限制，必应予以补偿，以体现社会最本源的正义。然而，“由于保障经费不足、补偿缺乏可操作的具体办法、补偿实施中的官僚主义和违规操作，以及群众对被征用义务和被补偿权利的不太理解，导致出现挂账、欠账、不公正、不合理等现象”。此亦为抢险救灾中军队征用民用物资存在的最主要问题。(1)补偿难保证。现代法治国家已不承认无补偿的征用，但征用实践中事实上仍存在无限拖延补偿的情形——而此种情形，恰是不予补偿的另一种表现。(2)补偿不及时。补偿方本应于征用结束后及时补偿相对方的损失，然而实践中因补偿方与受益方相分离，作为补偿方的县级以上人民政府，事实上并不会积极主动地提供补偿，倾向于推迟补偿的时间。(3)补偿不充分。各国普遍承认，应给予征用相对方与其损失基本相应的补偿数额，以满足其最低生活水平。但在实践中，因补偿过程各种利益相交织，这一最低限度的要求事实上亦很难达成。补偿不够额的现象普遍存在于补偿实践中，致使征用补偿过于表象化、形式化，造成相对方的利益受损。

二、完善抢险救灾中国防征用制度的重要意义

抢险救灾中军队征用民用物资存在的上述问题，制约了紧急情况下国防动员效能的有效发挥，侵害了突发事件中公民的合法权益，影响了社会的公平正义。不断完善抢险救灾中的征用制度，可以有效地防范征用权的滥用，最大限度地保护私人财产权，对于维护国防动员秩序、增进国防动员效益及确保社会正义具有重要意义。

(一)有助于增进抢险救灾中的动员效益

效益 (或效率)作为法的基本价值，日渐为人们所重视。其含义是指于短时间内以同样的投入获取更多的财富，即实现资源配置和使用价值的最大化。随着国防动员时效性要求的突显，效益亦成为其首要的追求目标。能否及时、高效地完成包括人员、经济、科技等方面的动员，保证国家快速完成由国防潜力向国防实力的转换，成为衡量国防动员制度科学与否的关键。抢险救灾中存在的突出问题，导致国防征用权与私人财产权冲突加剧，势必阻滞国防征用的实现。此种情势下，不断完善抢险救灾国防征用制度，平衡两权冲突，可有效地调动被征用方的积极性，确认、保护、创造最优效率的国防征用模式，从而实现国防征用效率的最大化。

(二)有助于维持抢险救灾中的动员秩序

秩序在自然进程和社会进程中一直发挥着重要作用，成为人类社会生活的基本目标。“从最抽象的意义上讲，秩序总是意味着在社会中存在着某种程度的关系的稳定性、进程的连续性、行为的规则性、以及财产和心理的安全性。”抢险救灾中军队征用民用物资事实存在诸多“缺陷”，势必破坏国防征用双方的关系，造成国防征用进程的阻滞，必然会危害国防动员秩序。因此，不断完善抢险救灾国防征用制度，通过法律使正当征用权制度化和合法化，明确权利和权力的边界，避免纠纷，可有效地维护国防动员秩序。

(三)有助于实现社会的公平正义

“正义有着一张普洛透斯似的脸 (a Protean face)，变幻无常，随时可呈不同形状并具有极不相同的面貌。当我们仔细查看这张脸并试图解开隐藏其表面背后的秘密时，我们往往会深感迷惑。”尽管如此，作为衡量法律之善的尺度，正义仍为人们所普遍追求。我们承认，的确存在着一些最低限度的正义，需要任何社会都予以承认。然而，又无一例外地赋予其受限制性。各个社会虽普遍承认私人的财产权，但又试图以公共福利为界，藉以限制私人财产权的行使。可以说，“在个人权利和社会福利之间创设一种适当的平衡，乃是有关正义的主要考虑之一。”国防动员立法必然面临如何既实现国防公共利益 (社会福利)，又不过度侵犯私人财产权 (个人权利)的两难处境。换言之，如何在实现秩序和确保低限度正义之间达成“共赢”，是国防动员立法的首要价值选择。抢险救灾过程中，军队征用民用物资导致的征用方与相对方冲突不可避免，同时实现这两种价值可谓天方夜谭，而竭力避免和平衡两权冲突，防范国防征用权滥用的同时最大限度地保障财产权，无疑是综合秩序与正义价值的最优选择。

三、完善抢险救灾中国防征用制度的建议思考暨国防征用权与私人财产权平衡机制的构建

基于抢险救灾中存在的主要问题，不断完善抢险救灾国防征用制度，构建国防征用权与私人财产权冲突的平衡机制，已成为当前亟待解决的问题。鉴于抢险救灾过程中国防公共利益与私人个体利益的明显“悬殊”，完善抢险救灾国防征用制度的重点即在于规范军队征用民用物资的行为，对私人财产权予以适当的“保护”，以更好实现国防征用目的。具体表现为以下几点:

(一)严格限定征用时节

明确规定抢险救灾中军队征用民用物资的具体时节，可以有效地防范征用权的滥用。具体包括以下两点:一是明确征用决定做出的时间。在抢险救灾活动中，军队征用民用物资应仅限于紧急情况下且确有必要之时，不应过早或过迟。从根本上看，“时间就是金钱”的经济原则在行政法领域也适用。于需要之时，若不能及时开展征用，必将损害国防公共利益;反之，若实施过早，易使公民承担不必要的损失。因此，应明确规定抢险救灾中军队征用民用物资的适用情形，将满足紧急事实确有存在且危险迫在眉睫、征用措施恰是满足需求的唯一选择、所欲实现的国防公共利益明显大于损害的私益等条件。努力做到:依需要决定征用时机，未必须适用征用时不提前征用，做出决定后不迟延和拖沓。二是明确征用的期限。世界各国普遍授予特定机关以国防征用权，却未规定征用的期限。这种只管授权不管限权的规定，势必造成国防征用权的滥用。我们认为，军队征用民用物资应只适用于紧急情况下国防公共利益的特殊需要，一旦紧急状态结束，或者出现其他可替代的措施，国防征用就应及时结束，以减少对公民的侵害。应在立法层面对国防征用的期限加以规定，避免征用机关无期限地占有公民财产，规范国防征用权的行使，减少两权冲突的发生。

(二)准确把握相称性原则

在军队征用民用物资中坚持相称性原则，要求采取的征用措施和手段在满足需要的基础上，应与所欲实现的目的或结果相称，以减少不必要的侵害。换言之，国防征用所采取的措施和手段对公民权益造成的损失，应基本等同于达到国防征用目的对公民权益造成的损失。其对公民造成的侵害，应与所欲实现的国防公共利益保持一定的比例。而实践中坚持相称性原则，最重要的是对“度”的把握。实施国防征用的目的只能是为了维护国防公共利益，至于对私人财产权限制到何种程度，亦应由所欲实现的国防公共利益而定。选择征用的范围和数量，应当与国防征用的目的保持合理的关系。如果超过了必要的界限，就会导致国防征用权的滥用。因此，应结合紧急情况下的特殊物资需求，选择最“适当”的措施手段，既满足国防需求，又不致过度侵害公民权益。可以看出，相称性原则的核心价值理念在于实现公正和保障人权，它对于控制国家征用手段与目的之间的有机连接、受益与成本之间的适度均衡等都具有重要作用。于国防征用前准确把握相称性原则，有助于防范国防征用权的滥用，平衡国防征用权与私人财产权的冲突。

(三)建立正当征用程序

抢险救灾中，军队征用民用物资的程序设计价值在于效率和公平的兼顾。立法者必须将确保征用效率作为主要任务，在价值选择上坚持效率优先的原则，在此基础上，通过对征用主体的权力制约来保证公民的合法权益不受侵犯。通过维护相对方的合法权益、调动其积极性，增进征用效率。抢险救灾中，军队征用民用物资的程序可以相对简化，但亦应满足最基本的正当程序要求。程序正当性的关键是保障相对方的参与权，因此，建立正当程序的核心是完善公民的参与制度和公民权益保障制度，落实公民的知情权、参与权和监督权。具体主要包括:(1)表明身份。军队征用民用物资时应表明身份，这“可以防止有人借紧急征用之机实施非法行为，又可以取得征用相对方的信任，还便于征用相对方向法定机关寻求救济”，必要时还应出示有关征用的决定或相关文件。(2)告知。应告知相对方征用的种类、数额、理由、依据，补偿的标准和方式，及被征用方享有的权利等。时间紧迫来不及说明理由的，可事后说明。(3)公开并听取意见。征用决定及征用的数目、补偿的相关规定等都应及时公开，并听取征用相对方的意见，答复其提出的问题，确保相对方参与其中。(4)开具征用单据。征用方应开具征用单据，为相对方寻求事后救济提供保障。

(四)完善征用补偿制度

作为国防征用法律责任的方式选择之一，征用补偿应适用于合法征用造成相对方权益受损的情形。在抢险救灾中，合法的国防征用虽符合法律规定，但是亦会造成私人财产权益的减损。由于军队征用民用物资对公民私人利益的侵害甚大，且其本身所具有的公益性和强制性，往往使民众除了忍受之外无法有效地抗辩，无救济即无权利，只有提供必要的法律救济途径，方能使私人财产权得到确实的保障。意在调和公益与私益关系的补偿制度，无疑成为平衡抢险救灾中征用方与征用相对方冲突的最佳选择。我们认为，对征用相对方的补偿应该体现公平正义的精神，在满足国防公共利益的基础上，给予征用相对方充分、合理的补偿，以弥补其为公共利益所做的牺牲。补偿方式的选择应坚持直接补偿与间接补偿结合、经济补偿和非经济补偿结合的方式。

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