代表性官僚制的研究综述

王桂林

(南京大学 政府管理学院 江苏 南京 210093)

一、问题的提出

代表性官僚制何以可能达成这一民主政治的理念呢?虽然威尔逊很早就提出了政治－行政二分，我们也不否认政治－行政二分对于现代公共管理所带来的种种好处，但是在现代，绝对的政治－行政二分被证明是不可能实现的。学者们普遍认可这样一种看法:文官体系在政策制定与执行过程中拥有相当大的自由裁量权，这就为探讨代表性官僚制提供了条件。

到底什么是代表性官僚制?代表性官僚制中包括哪些可以探讨的问题?这个理论发展的过程中有哪些代表性的学者对此进行过研究?这些学者对这一问题的研究包括哪些方面?还有哪些问题是值得我们进一步思考的?这些都是我们需要探讨的问题。

二、与代表性官僚制相关的概念

代表性官僚制指的是官僚制中的文官群体在其来源构成上，包括性别、种族、社会阶层等等，能够反映其辖区内的人口特征，这样有助于政府将社会各个群体的意见整合到公共政策的制定当中，以体现出民主政治的特征。

研究代表性官僚制的著名学者莫舍尔把文官群体的构成符合人口特征称之为消极代表性，而如何才能使这样一个文官群体充分地代表社会各个群体的利益，反映各个群体的偏好称之为积极代表性。

根据美国《公务员制度改革法案》的规定，用社区或区域群体所占的百分数×受雇于公务员体系的人数与社会或区域群体所占的百分数×相应的劳动力人数的比率来评估消极代表性。完美的消极代表出现在数值为1的时候，数值小于1表示某个群体代表性不足，而数值大于1则表示某个群体代表过度。这些数值被称为“代表指数”或“代表率”。消极代表还包括社会分层问题。整个公务员体系中，录用是一种尺度，官阶是另一种尺度。分层指数或者分层率类似于消极代表的代表指数和代表率。分层指数低表示的是一种机会不平等。例如，女性代表的分层指数低，说明在官阶中占据上层位置的女性很少，女性公务员基本分布在中下层。

很多学者都曾指出单纯的消极代表不能起到任何作用，也无法达到追求民主政治的理念。只有当消极代表性转化为积极代表性时，才能极大地促成代表性官僚制所应发挥的作用。

也就是说，消极代表性所反映的特征，诸如性别、种族等等，是被动的，是一个文官所拥有的政治、经济、社会等属性，这些属性的存在使得他们客观地代表了这些属性所指的社会群体。而积极代表性指的是具有某些属性的文官被期望追求自己所属社会群体的利益和偏好，并达到了预期的效果。正如莫舍尔谈到的那样，积极代表性着重强调的是政策的相合性，就是说政策的输出是不是符合文官构成的特点。

三、代表性官僚制的相关理论研究

代表性官僚制这个概念最早是由金斯利提出来的，作为反思马克思·韦伯的理想型官僚制的论据。韦伯主张的是一个高度专业化、正式化的层级体系，强调常人文官的政治中立这一特点，强调自上而下的严格控制，整个官僚制就像一个机器一样进行运转，不能掺杂任何的个人特点。金斯利就此提出了在公共部门雇佣有代表性的文官的可能性，论述了代表性官僚制的诸多好处，主张民主政治的官僚制必须代表它所服务的群体。Norton Long和Paul Van Riper扩展了这一理论，提出要研究代表性对政策合法性的影响。

完善财政监督法律体系，对推进财政监督管理科学化、法制化发展有着现实意义；对此，我国修订了《政府信息公开条例》、《预算法》等法律，使财政税收工作处于“阳光监督”下，监督结果及时公开，形成独特的监督文化，促使财政监督合理化、规范化发展。

莫舍尔进一步地将代表性分为消极代表性和积极代表性，他虽然支持消极代表性的象征性效果，但是对消极代表性和积极代表性之间是否存在联系大为怀疑，并且指出将各种代表结合起来是不一定能代表公共利益的。

Krislov可以说是当代代表性官僚制经验研究的引发者，他认为无论公共政策的构想如何堂皇，解释有多艺术，政府行动通常也需要社会的支持，而获得支持的最古老的方法就是把社会的广泛阶层吸

收进政府以传达和推销政策。如此一来，代表性官僚制不但可以弥补代表制政府的不足，而且一个可以代表社会各个群体利益的行政机构应该可以制定出反映社会公共意志的公共政策，并符合最大公共利益的产出。

Rosenbloom则在回顾代表性官僚制的起源和发展及与之相关的经验知识的过程中，探讨在公共行政中通过公共群体和利益集团在决策中的参与来促进代表制。

总的来说，金斯利是代表性官僚制的提出者，而莫舍尔提出了代表性官僚制的操作性意义及其可能性，Krislov则彰显了代表性官僚制在系统环境中的重要性，引领了之后大量关于代表性官僚制的实证研究，而罗森布鲁姆则开辟了代表性官僚制的另一个研究领域，即公共参与与代表性官僚制的关系。

以上是代表性学者对代表性官僚制的研究，还有很多学者对这一问题进行了不同角度的研究。总的来说，国外在对代表性官僚制的研究主要包括以下几个方面:

(一)对消极代表性的研究

调查官僚制中文官的种族、性别、民族方面的代表性，探讨哪些因素影响行政部门中这些群体的雇佣情形。如Chon－Kyun Kim详细分析了不同规模、类型、地点的美国州政府机构在公务员社会代表性方面的差异，Rung使用了大量各种类型的实证资料，以说明女性和非洲裔美国人在获得和保持联邦政府职位时的困难等等。各种实证研究显示，少数族裔与女性在美国行政机构中被广泛雇佣，但是大多处于中下行政职位。这也就是所谓的纵向的工作隔离，即“在一个职位内部地位不同的工作阶层上男性与女性的分布”，这也被称为分层指数。从原则上讲，只要取消在录用、培训、晋升和留任中的歧视，就能够消除对弱势群体的不平等，达到消极代表性。但是在实践中，根深蒂固的组织文化和官僚行为的改变是一个相当棘手的问题。台湾学者孙伟强调建构具有文化能力官僚体系的政策建议。美国政府则出台一些政策使得弱势群体更容易进入公务员队伍。

(二)研究消极代表性与积极代表性间的关系

这是在1990年之后开始盛行的一个研究议题。即消极代表性是否能够产生积极代表性，以及在多大程度上产生积极代表性。尽管消极代表性在某些条件下确实能产生积极代表性，Meier和Stewart在一项有关教育类官僚的研究中发现，在非洲裔的美国教师和儿童分组之间存在着显著的相关性，非洲裔的教师对这些非洲裔的学生的表现产生了积极作用。一项重要的对20世纪60年代美国城市暴乱的定性研究《国家咨询委员会关于公民骚乱的报告》断定:在黑人社区的警察中，如果白人占绝大多数就是一个危险的刺激，会产生一种认为管辖社区是为了维持现状，而不是为了维持城市和平的感受。但是更多的学者找出了大量有可能削弱消极代表和积极代表之间关系的因素:教育、社会网络、背景的“时间间距”，受雇于某一组织的时间长短及其社会化程度的强度，受雇于机构或部门的某个群体的大小、行政职位的性质，以及他是否提供自由裁量权，所要解决的政策问题的类型及其对群体的重要性。

对消极代表性产生积极代表性来说，保留与个人社会背景和生活经历相关的立场是必要条件但不是充分条件。公务员还必须相信他们应该代表他们所来自的群体。消极代表性促成积极代表性必须满足另外的3个条件:1.接受代表的个人必须能够将他们做出的决策建立在他们所属社会群体相联系的特殊立场的基础上;2.当公务员不能独自决策时，那些接受代表角色的人必须有机会表达所属群体的特殊利益和立场;3.公共决策者必须采纳并贯彻那些担当代表角色的人的建议。显然，要满足上面的种种条件，是很困难的。

(三)强调代表性官僚制的意义

莫舍尔强调消极代表性的符号和象征意义，一个能够反映社会大众多元性质的官僚体系，意味着这个体系给了每一个公民接近权力的平等机会。事实上，国外的很多实证研究也都证明消极代表性这种象征意义是十分有用的。Kim认为消极代表性不仅具有象征意义，也会产生实质性的影响;而Selden则认为除此之外，还有政策规划、政策执行以及人力开发的功能。代表性官僚制在执行政策计划时，更容易获得社会公众的肯定与合作。从行政学的观点来看，如果官僚制中公务员的组成过于同质化，难免受到个人共同利益或价值观的左右，进而会让人怀疑官僚体制是不是真正能够追求政治中立或者公益。

四、现存研究的不足

国外学者对代表性官僚制已经做了大量的深入研究，基本上对这个问题有了一个较为详尽的阐述，但对以下几个问题关注还不是很够。

(一)代表性减弱问题

也就是说接受代表角色的个人在长期的发展过程中，其身份的逐渐变化是否会对其代表性产生影响，或者在他代表了所属群体的利益之后，对于自身来说却没有任何的利益，这种代表性是不是会减弱?比如说一个少数民族人员进某个官僚机构之后，刚刚开始他觉得应该在自己决策时代表自己所属民族的利益。可是当他这样做了之后，却得不到自己所属民族人员的肯定，就是在组织中，看不到代表的利益，这种强烈的代表性意愿会不会减弱?一般而言，在官僚组织中，只要文官没有犯什么原则性的错误，是不会被辞退的，那么这种不是选举出来的文官对于不代表自己所属群体的利益也不会受到问责。

(二)代表性官僚制与功绩制的关系

前面讲到，行政机构中，担当代表角色的个人由于没有任何途径受到所属群体的问责，当然也不会因为代表自己所属群体的利益而被晋升，这个时候还会有意愿去代表自己所属的群体吗?尤其是当自己担当代表角色的意见与领导意见不一致时，还会坚持自己的代表角色吗?

(三)代表性过度问题产生的反向歧视问题

当我们越来越重视少数群体的代表性时，是否也会对其他的群体造成一种反向歧视，如何在代表性与公平性中寻求一个平衡点，这是一个值得我们思考的问题。除此之外，过分地强调代表性，可能在行政机构中形成特殊少数区块的现象，反倒降低了这些行政机构的行政效率，同时也容易使少数团体在公务员就业上过度依赖国家的优惠政策。这对于民主政治中公务员秉持客观的立场，以公共利益为重的原则有所违背。从长远来看，对这些少数团体的发展也是不利的。也就是说，我们在强调少数群体的代表性时，应该注意不能超过一定的限度，代表性官僚制强调的核心理念还是民主、平等、公益等核心价值。

与国外大量的研究相比，我国对代表性官僚制的研究还很少，在中国期刊网能找到的相关文献寥寥无几。因此，研究代表性官僚制还有很大的空间，在我国的公务员队伍中也有相当部分的女性和少数民族，研究他们的消极代表性和积极代表性也十分有价值的。

[1]Julie Dolan，David H.Rosenbloom，胡辉华.代表性官僚制[J].公共行政评论，2008，(3).

[2]Frederick C.Mosher.Democracy and the Public Service[M].New York:Oxford University Press，1968.

[3]Kingsley，J.Donald.1944.Representative Bureaucracy.Yellow Springs，OH:Antioch Press.

[4]Long，Norton.1952.Bureaucracy and Constitutionalism.American Political Science Review46(3):808－18.

[5]Van Riper，Paul P.1958.History of the United States Civil Service.New York， NY:Harper and Row.

[6]Krislov，Samuel.1974.Representative Bureaucracy.Englewood Cliffs，NJ:Prentice Hall.

[7]Chon－Kynn Kim，Women and Minorities in State Government Agencies，Public Persoonel Management.

[8]Rung，Servants of State:Managing diversity and democracy in the Federal Workforce:1933－1953，Arthens，GA:University of Georgia Press，2002.

[9]Selden，Sally C.1997.The Promise of a Representative Bureaucracy:Diversity and Responsiveness in a Government Agency.Armonk，NY: M.E.Sharpe]

[10]张福建.参与和公民精神的养成:John Stuart Mill代议政府的解读[J].东吴政治学报，2005，(2).