上海合作组织框架内的地区安全合作

魏婷婷

（中共阿勒泰地委党校 教研二室，新疆 阿勒泰市 836000）

上海合作组织框架内的地区安全合作

魏婷婷

（中共阿勒泰地委党校 教研二室，新疆 阿勒泰市 836000）

进入新世纪，国际格局发生了自冷战结束以来最为剧烈的变化，时代呼唤一种新型的安全观以指导国际关系。在此背景下，上海合作组织倡导以相互信任、裁军与合作安全为内涵的新型安全观，并以此为指导积极参与推动上海合作组织框架内的地区安全合作，有效的保障了中亚地区的安全和稳定。但是，上海合作组织还处于初创阶段，制约其安全合作发展的结构性因素依然存在。未来上海合作组织框架内的地区安全合作必须从政治、军事、经济、社会等角度开展更高层次的合作，推动上海合作组织的发展和地区安全水平的提高。

新安全观；上海合作组织；地区安全合作；主要问题

上海合作组织首倡以相互信任、裁军与合作安全为内涵的新型安全观，丰富了由中俄两国始创的以结伴而不结盟为核心的新型国家关系，提供了以大、小国共同倡导、安全先行、互利协作为特征的新型区域合作模式。目前，上海合作组织日益成为维护中亚地区乃至世界安全稳定的一支重要建设性力量。为了有效应对新挑战、新威胁，上海合作组织应该加强团结合作，推动和深化各领域务实合作，努力维护地区和平稳定。

一、上海合作组织的新安全理念与地区安全合作

“进入新世纪，国际格局发生了自冷战结束以来最为剧烈的变化。……而以往以政治和军事为关注领域、武力为应对手段、国家为防范对象的追求一己绝对安全的传统安全观已不符合时代潮流，时代呼唤一种新型的安全观以指导国际关系。”①在这个背景下，中国认为冷战时期的思维模式已经不适于维护世界和平与地区安全，有必要确立新的具有普遍意义的安全观。

1、上海合作组织践行的新安全观。上海合作组织践行的是中国倡导的“新安全观”，是指各国政治上应相互尊重，共同协商，而不应把自己的意志强加于人；经济上应相互促进，共同发展，而不应造成贫富悬殊；文化上应相互借鉴，共同繁荣，而不应排斥其他民族的文化；安全上应相互信任，共同维护，树立互信、互利、平等和协作的新安全观，通过对话和合作解决争端，而不应诉诸武力或以武力相威胁。新安全观实质是超越单方面安全范畴，以互利合作寻求共同安全。它建立在共同利益基础之上，符合人类社会进步的要求”。②由此可见，中国所提出的新安全观强调综合安全，为“合作安全”提供了新的理论范式，“它是以信任取代猜疑、以对话取代对抗、以和谈取代冲突、以互谅互让取代争夺为主要内容，”③“它是在共同利益基础上的互相尊重、互相信任，通过经济交往、政治谈判、军事对话与和平方式求得共同安全”。④现在，中国新安全观已经得到了世界绝大多数国家的认可，并逐渐发展成为冷战后多极化长期过程中的主导性的新安全观，对于维护世界和平与稳定以及建立公正合理的国际政治经济新秩序，将进一步发挥更加重要的作用。

2、新安全观指导下的地区安全合作。在新安全观的指导下，中国积极参与并主导了上海合作组织的建设和发展过程。1996年和1997年，中国、俄罗斯、哈萨克斯坦、吉尔吉斯斯坦、塔吉克斯坦等5国先后签署《关于在边境地区加强军事领域信任的协定》和《关于在边境地区相互裁减军事力量的协定》，“上海五国”机制由此建立，对新安全观的探索也随之开始。在总结经验和结合实际的基础上，“上海五国”机制首倡了以相互信任、裁军与合作安全为内涵的新型安全观，并以此指导维护中亚地区的和平与稳定的各项举措。2001年6月15日，上海合作组织成立，取代了“上海五国”机制。《上海合作组织成立宣言》中明确指出，上海合作组织宗旨为：加强各成员国之间的相互信任与睦邻友好；鼓励各成员国在政治、经贸、科技、文化、教育、能源、交通，环保及其他领域的有效合作；共同致力于维护和保障地区的和平、安全与稳定；建立民主、公正、合理的国际政治经济新秩序。上海合作组织与“上海五国”机制在实践新安全观上一脉相承，不仅继承了“上海精神”，而且将其转化为宪章中“在相互理解及尊重每一个成员国意见的基础上寻求共识”，“在利益一致的领域逐步采取联合行动”，“不使用武力或以武力相威胁”，“和平解决成员国间分歧”，“不谋求在毗邻地区的单方面军事优势”等成员国必须遵守的具体原则。自此，上海合作组织倡导的“互信、互利、平等、协作”的新安全观基本确立，成为指导现代国际关系的新准则。

二、上海合作组织框架内的地区安全合作面临的主要问题

目前，上合组织发展到了一个重要的历史阶段，其主导的地区安全合作发展迅速，取得了一定的成就。但是，我们同样注意到，上海合作组织还处于初级阶段，体制机制尚未完全成熟，制约其安全合作发展的结构性因素依然存在。未来上海合作组织主导的地区安全合作能否实现战略突破还面临着一些挑战。

1、集体行动能力有待提高。这主要指的是上海合作组织的集体行动缺乏力量和效率，也没有长远的规划和明确的战略。尤其表现在处理突发事件上，行动迟缓、措施不力，既不能提前做出预判，未雨绸缪，也不能在事件发生后果断行动，制止不良后果蔓延，做到及时救火，亡羊补牢。比如，几年前未能制止搅乱吉尔吉斯斯坦和乌兹别克斯坦的“颜色革命”，而现在又对吉尔吉斯斯坦的骚乱无所作为。这都表明，上合组织的行动能力尚存在重大缺陷，不能满足当前的现实安全需要。荷兰国际关系研究所高级军事研究员德哈斯就对此提出尖锐批评，他指出，“上海合作组织并未参与吉尔吉斯斯坦近代史上最严重流血事件的事实表明，与北约相比，上海合作组织成员国之间的合作仍然非常有限。”对此，德哈斯告诉路透社说：“上海合作组织之所以没有采取行动，因为那次种族冲突虽然跨越了国界，但它仍属于吉国的国内问题。”此外，“当涉及常规战或非正规战时，上海合作组织的行动水平就非常低，而且没有共同的安排。”⑤之所以会有这样的问题，一方面是由于上合组织是一个新成立的年轻组织，还不够成熟。另一方面，也是由于上合组织的主导国家，中国和俄罗斯没有在合作机制建设上达成根本的一致，导致上海合作组织的集体机制建设不健全，也就无法进行卓有成效的干预行动。

2、内部利益协调能力有待提高。对于一个政府间国际组织，其发展前景首先与该组织是否能基本或者完全实现各个成员国对该组织的利益诉求密切相关。只是由于成员国的自身境况和实力存在着差别，在组织内所起的作用也不尽相同，因而，对组织的发展前途的影响也就存在着差别。就上海合作组织来说，起决定作用的成员国自然是中国和俄罗斯，这两个国家对上海合作组织的利益诉求的实现度在一定意义上决定着该组织的未来。⑥在上海合作组织组织框架下，中俄两国确实存在着价值利益的冲突。在战略层面，中亚历来是俄罗斯的势力范围，俄罗斯至今仍是对中亚最重要的外部影响力量。俄罗斯国力的恢复和大国意识的复苏，必然要求重新在中亚树立至高的实力地位。在这个层次上，俄罗斯不愿意与任何外国分享中亚的领导权，中国也不例外；另一方面，中亚的政治局势和经济社会发展状况关乎中国的经济发展和国家安全，而且经过三十多年的改革开放，中国已经具备了影响中亚的物质实力，从这个角度看，中国进入中亚、影响中亚是一个必然趋势，也是中国国家利益发展的现实需要。至此，中俄两国对中亚的现实利益追求就存在天然的矛盾。在具体的操作层面，由于自身经济实力有限，俄罗斯更侧重于政治合作。相比较之下，中国更侧重于经济合作，一方面可以避免中俄国家利益的直接冲突，另一方面，也可以发挥中国的经济优势，在实际上主导中亚局势的发展。由中国和俄罗斯共同主导的上海合作组织在执行层面上形成了一种“二元领导制”，任何的行动都必须在中俄的共同推动下才能落到实处，一旦中俄出现分歧或配合节奏不一致，就会使好的政策和规划流产。而面对强大的合作伙伴，中亚国家也是心态复杂，他们既对俄罗斯的侵略历史和高傲态度心存不满，又不敢离开俄罗斯这棵大树的庇护；同时，他们既想吸引中国的投资和帮助，又担心中国的强大经济实力阻碍其经济自主能力的发展。而对于中俄两强的关系，他们则是既希望中俄合力，共同促进本地区的经济发展，保证其安全和稳定；又害怕两国关系太好而组成联盟，利用上合组织全面控制中亚事务。所以，他们既希望中俄和睦，又想让中俄彼此制衡，以保住自身生存的空间和自由。这种复杂的心态，反映到国家外交政策上就是摇摆不定和变化无常。

3、安全合作的效率有待提高。随着上海合作组织进入新的发展时期，对它的要求也越来越高，效率问题也就突现出来。到目前为止，上海合作组织所取得的成果还主要是在概念形成、框架和布局、合作形式上，而不是在最终的成果上。有学者认为，上海合作组织存在着“激情与实践的矛盾”和“宣言多于实践”的问题。如果上海合作组织不能解决好这一问题，则难免出现“独联体化”的现象。独联体自成立以来，发表了无数声明，签订了大量协议，但落实的寥寥无几，因此出现了华而不实、效率低下、文牍主义、官僚化的现象，这也就是“独联体化”。⑦正是这种落后的“独联体化”，严重腐蚀了中亚地区原有的安全机制，造成了安全环境的恶化，使弱小的中亚国家处于危机之中。当然，中亚各国也看透了独联体机制的虚弱，而更加偏向选择参加更为高效有力的上海合作组织。但是，新成立的上海合作组织也存在很多不成熟不完善的地方。从内部的角度看，成员内部的摩擦和疑虑仍然大量存在，影响了合作的诚意，就导致在合作行动上的迟缓和犹豫。比如，目前中俄、中哈已签署很多双边文件，但很多都在空转，甚至在合作中还存在一些不必要的拆台和对抗。中俄之间的东北输油管道工程—安大线项目也受到这种不信任的影响。尽管经济合作项目的纠纷不至于影响安全合作大局，但毕竟埋下了矛盾的伏笔，可能影响将来的安全合作。从对外的角度看，至今，上海合作组织仍然不能用一个强有力的声音说话，没有通过高效的集体行动解决复杂的国际问题，也没有在国际社会上独立表达意见的方式和平台。这方面，上海合作组织可以向欧盟及东盟学习，逐步提高现有的执行机构的工作效率，使文件的签署和执行保持一致。然后，在致力于发展更高水平的合作，创建更成熟的体制机制。从现实看，盲目追求合作的速度是不现实的，甚至可能会有损上海合作组织未来发展的优势。

三、上海合作组织框架内安全合作发展中必须研究并逐步解决的问题

关乎上海合作组织未来发展的前途问题，也必然是关乎地区安全合作的前景问题。主要涉及两点：

1、如何对待美国因素的影响。在美国主导的国际关系体系中，一个没有美国参与的大型国际组织根本无法越过美国的视线，也无法排除美国的干扰和制约。上海合作组织发展前途的问题，尤其是安全合作问题的关键，就在于如何处理与美国的关系。如果不能处理妥当，必然会遇到美国的打压和攻击。而目前上海合作组织的整体能力还远不能与美国进行正面抗衡。但如果屈服于美国的压力或者被动的纳入美国主导的国际关系体系，那么，中俄努力争取的战略空间又会失去，而这是新兴的中国和复兴的俄罗斯不能接受的。即是说，中俄主导的上海合作组织如何处理与美国的关系？既要限制美国的干预和破坏，又要缓和与美国的紧张对立，不能把上海合作组织置于和美国对立的地位。

2、如何妥善协调中俄的利益分歧。上海合作组织是巩固中俄战略合作关系的最佳平台。“中俄两国在中亚既有竞争性利益，也有合作性利益。中俄在上海合作组织框架内的合作在某种意义上也是中俄在中亚地区的合作。从历史渊源和地缘政治角度讲，俄罗斯在中亚国家中实际上扮演着主导角色，同时，中国在该地区的影响力在上升，但那是相对过去很低的水平而言的。在该地区复杂而敏感的多边与双边关系中，中俄关系是否能够顺利发展直接关系到中国在该地区影响力的发挥。现阶段中俄都已进入国家发展的重要战略时期，这个阶段加强中俄两国之间的政治互信，消除戒备和猜疑心理具有极端重要的意义，能否进行有效合作也直接关系到该组织的发展前途。同时，中俄两国在该地区共同建立并主导着上海合作组织，在该组织框架下与中亚地区国家建立了广泛而紧密地合作关系，对美国在该地区的扩张将形成巨大制衡作用。”⑧可以说，中俄的全面战略互信与团结合作是上海合作组织对中亚安全最重要的保障，也是上海合作组织框架内中亚安全合作的支柱和前提。目前，上海合作组织进入全面深化务实合作的新阶段已经成为各方共识。“上海合作组织在国际社会上正在逐渐树立起积极的、建设性的、负责任的国际新形象，上海合作组织已经渡过了初创的艰难，经受住了国际形势变幻的考验，稳住了自己根基。更为重要的是，上海合作组织在不知不觉间已经完成了组织和机制建设，正在由理念建设悄然转向注重实效的务实合作。”⑨那么，在新的历史阶段，上海合作组织框架内的中亚安全合作将会呈现怎样的特点和趋势呢？又会在哪些方面扩展合作呢？（1）军事安全方面。军事安全是地区安全合作的根本基石。维护中亚地区的安全和稳定是上海合作组织以及其他各方势力一致的目标追求之一。混乱动荡的中亚对任何利益攸关方都没有什么好处，而保证中亚稳定的一个基本条件，就是各方军事力量的平衡并保持这种平衡关系的持续稳定。目前中亚处于大国争夺的风口浪尖，美俄两国及其盟友都急于争夺中亚地区的军事主导权，俄美之间战略目的各有侧重，力量分配各有优势，施政策略存在差别。越是某个领域同时被俄美看作战略目标而且双方实力相当的时候，争夺表现越是针锋相对、寸步不让，比如对吉尔吉斯斯坦空军基地的争夺；在一方实力远远超过另一方的领域，争夺程度就远没有前者激烈，比如在陆地边界控制方面，由于俄罗斯的天然优势，美国几乎从不过问此事。总体来看，美俄两强在中亚地区的实力对比达到了一种不对称的均衡状态，中亚地区安全局势是平稳的，来自外部的军事压力较小，但这并不是说上海合作组织国家可以放松警惕，未来还会有更复杂的挑战，所以，军事斗争的准备仍然不能松懈。（2）政治稳定方面。政治稳定是地区安全合作的政治保障。在这里，政治稳定指的是在国内，政局稳定和政治秩序平稳；在国际上各相关方互相尊重彼此核心利益，尊重主权和领土完整，互不干涉内政。由于中亚国家正处于社会转型期，国内社会矛盾容易激化并成为强权政治干涉的借口，“颜色革命”就是强权国家利用中亚国家的社会矛盾干涉其内政的表现。而要从根本上深化安全合作，保障中亚地区的安全稳定，上海合作组织必须在维护中亚各国的国内政治局势上做足文章，加强在政治领域的交流和沟通，及时的分析国际国内形势的变化，准确判断民意走向，减少政策失误，严厉打击腐败，杜绝破坏政治稳定的内部根源。同时，要联合抵制西方国家的渗透和干涉，反对个别西方国家利用人权等问题制造政治矛盾，尤其着重防范西方国家支持下的非政府组织策动新的“颜色革命”。（3）社会秩序方面。安定的社会秩序是中亚安全合作的社会条件。经历了苏联解体和经济转型的剧烈阵痛之后，中亚各国普遍人心思定，渴望过上和平安定的生活。在这种情况下，任何破坏社会秩序稳定的行为都将遭到人民的普遍反对。上海合作组织框架下的中亚安全合作，就是要致力于创造一个普遍和谐、和平安定的生活秩序，为广大人民安居乐业提供安全稳定的外部条件，而且一个稳定和平的中亚对中国和俄罗斯等大国的安全利益也至关重要。上海合作组织框架内的地区安全合作范围必须逐渐扩展到全部领域，在战略上一定要考虑社会层面的目标和行动，而不能光考虑军事、政治、经济等因素。因为社会稳定是广大普通民众的根本利益，也就是民心所向、民力所向，是历史发展的主流趋势。任何顺民心、合民意、得民力的政策或行动，才会得到人民的理解和支持，才会最终取得成功，而悖逆这种潮流趋势的行为也必将走向衰落。把握住这一点，就掌握了开展地区安全合作的关键钥匙。（4）经济发展方面。上海合作组织内部各国的经济复苏与发展是安全合作的主要动力。地区安全问题往往与发展问题密切相关，安全问题往往是发展问题的外在表现形式，安全问题的解决最终还是要依靠发展的手段。所以，从根本上讲，“发展是当前和今后相当时期上海合作组织的中心问题和关键环节。上海合作组织成立以来，在地区安全合作上取得了很大的成绩，但上海合作组织作为一个功能齐全、合作领域广泛的区域性国际组织，除了继续加强安全合作，还应该在社会经济领域加深合作。从长远来看，上海合作组织经济职能发挥得越好，给各成员国带来的经济实惠越多，上海合作组织的生命力就越强，其在国际社会的吸引力就越强。因此，加深该组织的经济合作不仅是经济问题，也是政治问题。不论从现实需要还是长远来看，上海合作组织都需要进一步提高成员国之间经济合作的地位。”当前全球金融危机蔓延，上海合作组织成员国家（尤其是中亚国家）的国内经济备受冲击，而且国际金融危机之后还会带来更深的经济衰退和安全隐患。历史上由经济衰退而引起的社会动荡及地区冲突屡见不鲜。在这一严峻形势下，加强上合国家之间经济合作，联手应对危机，变危机局面为深化合作的机遇。在这方面，上海合作组织具有极大的发展潜能。尤其是中国这个勃兴的经济体具有强大的创造能力和消费能力，是地区经济发展的核心发动机。在未来一段时间内，中国可以通过上海合作组织成员国内部的经济互动，支持和帮助中亚国家恢复经济元气，使上海合作组织整体的发展程度更高、更协调，从而带动整个地区的经济发展和人民富裕。也即是说，要努力做到以经济发展促进地区安全，以地区安全保障经济发展，从根本上保证整个地区的安全稳定，也为世界其他国家和地区实现和平稳定提供一个有益的经验借鉴。

注释：

①《新安全观：上合组织关注的焦点》，《光明日报》，2010年6月10日。

②转引自王璐璐：《中亚地区安全合作：进程、制约及战略选择——以上海合作织为例》，山东大学硕士学位论文，2009年。

③④江泽民：《在庆祝中国共产党成立八十周年大会上的讲话》，《人民日报》，2001年7月2日。

⑤ 《中国参加上合军演兵力占1/3凸显中亚影响力》，《东方网》，2010-9-1512：03：00 http：//www.xjjjb.com/html/news/63177.html。

⑥⑦⑨李勇：《上合组织面临的挑战》，《党政论坛》，2009年8月号。

⑧杨联海：《“9·11”后中亚地区地缘政治博弈态势与中国的中亚战略》，华东师范大学硕士学位论文，2009年。

D523.36

A

1671-2994（2012）04-0170-04

2012-05-13

魏婷婷（1986- ），女，新疆阿勒泰人，中共阿勒泰地委党校教研二室助教、硕士。研究方向：马克思主义中国化。

责任编辑：陈文兴