论海洋管理中的政府职能及其配置＊

郑敬高 范菲菲

（中国海洋大学法政学院，山东 青岛 266100）

海洋行政管理体制改革是当今我国学界、政界的一个热门话题，以什么立场思考这一问题，特别是以怎样的理论和逻辑去分析海洋行政管理中的体制问题及其改革方向，关系到这一讨论的思想深度和信度，当然也直接关系到海洋行政管理体制改革的成败。海洋行政管理体制的改革，最关键的是明晰海洋管理中的政府职能，在一定意义上，海洋行政管理体制的改革问题就是国家海洋管理的职能在政府部门重新配置的问题。

一、讨论政府海洋管理职能的思维方式

梳理关于我国政府海洋管理职能定位的论述，可以概括为以下三个角度：一是从涉海部门的既有职能出发论述这些职能的重新配置；二是从海洋事业的发展视角出发呼吁强化国家海洋管理的职能；三是用诸如“综合管理”、“区域管理”之类的理念以及管理分工等技术层面的考量来规范我国海洋管理的政府职能。这些讨论的共同特征是局限于海洋管理的具体事务来讨论海洋管理的体制改革。讨论既有海洋行政管理职能如何配置、如何强化当然重要，但更为重要的，是要有从一般公共管理学层面对为何要有这样的职能以及不同职能的相互关联出发的思考。

政府的职能本质上就是进行公共管理，从公共管理学的角度来理解政府职能应该是一种基本的思路。公共管理就是“对社会公共事务的管理”［1］（P34），但什么是公共事务，却不容易说得很清楚。下面的文字企图从学理上对“公共事务”的内涵加以界定，1这一段文字出自豆丁网。之所以有这样的引用，是因为多数讨论海洋管理的论著在公共管理学的理论储备上没有超出豆丁网的水平。但也可能把我们引向歧途：

由于社会生活的领域十分广泛，因此，公共事务的内容亦十分广泛，它几乎涉及和包括社会生活的所有方面。根据公共事务性质不同，可以将其归属为四种不同的类别，即管制性公共事务、基础性公共事务、服务性公共事务和和保障性公共事务。［2］

管制性的公共事务是指包括宪法和法律的完善、国家安全的保障、社会秩序的稳定以及社会治安、社区治安的改善等等，是一些以和谐的社会秩序为目标，以权威性的强制规则为后盾，需要拥有强制性公共权力的管理主体加以处理的社会事务。基础性公共事务则包括宏观经济的稳定、地区经济的发展、科学技术的创造发明与推广应用、全国性或地方性基础设施的建设、社区性公共福利的增进等，它们构成了社会发展最基本的层面，而管理这些基础性公共事务往往被视为不同层级政府的传统公共责任。服务性公共事务包括教育、文化娱乐、医疗卫生、社区服务等等，这类以公众为直接服务对象，以公众现实利益要求是否得到回应和实现为目标的公共事务，具有明显的服务性特征。保障性公共事务，除了一般所说的社会保障事务之外，通常为人们所关心的还有生态和环境、人口数量及结构、能源等方面的问题，其严重程度及解决与否，都构成了社会发展的“外部”条件，会对社会发展和其他类型公共事务的有效管理产生极大的影响，此类事务无疑具有保障社会发展的功能。

这种思路对分析政府行为是有价值的，但不适宜用来讨论公共事务的内涵。因为同样一件社会事务，由于价值观念和技术手段的不同，在是否由政府去做和怎样去做的问题上，可能会有完全不同的回答。比如海盐的生产，可以界定为公共事务，也可以界定为非公共事务；可以通过对海洋生产资料的控制来对这种活动实行最严厉的管制，也可以通过制定盐品的标准、限定海盐生产活动的外部影响——如环境影响——等进行管制，还可以仅仅把政府的活动局限在为盐民提供生产、交换以及社会保障等服务的领域。值得注意的是，一些被称为政府提供服务的行为，换一个角度看也许就成了管制行为甚至寻租行为。由此看来，政府管制或放松管制只是处理公共事务的方式，不适合用来做划分公共事务类型的依据。同样，关于基础性事务和非基础性事务、服务性事务和非服务性事务等，就政府的行为而言，通常也不能划分得很清楚。

作为政府职能配置基础的公共事务可以按这样的逻辑去定位：第一是有社会价值的事务；第二是交由政府做比非政府的主体去做更有效率的事务。如果一定要对公共事务（或政府职能）进行分类，可以按照下面的逻辑去思考：1、维护公民权益（这里的公民权益主要指消极权利或不受侵害的权利，对内表现为维护公民权利，对外转化为国家主权）；2、提供公共服务（获得公共服务也是公民的权益，但相对前一条而言，这里指向公民的积极权利或合理要求）；3、增进公共福利，发展保障事业（前者如组织经济建设，后者如保护生态环境，两者的关系容后文再议）。三者的先后次序也是一种逻辑递进关系，体现出现代政府各种职能的重要性程度。由此出发思考海洋管理中的政府职能问题，可以确信，按照涉海的管理对象设置政府机构并划分职权范围的传统的确需要改变，维护公民权益、提供公共服务是指导政府职能转变的基本原则，也是现代政府发挥海洋行政管理职能所应追求的目标。另一个需要明确的观点是：并不是所有的人类海洋实践活动都需要政府去组织和管理，在市场经济体制中，海洋资源的配置在很多方面由市场完成，毋庸政府的干预。这就意味着政府对海洋事务的管理要有一个边界，亦即面对各色各样的海洋实践活动，政府的管理应当是有所为有所不为。

二、现代海洋管理的职责

海洋管理的任务是什么？《海洋发展战略研究动态》有文认为：

所谓现代海洋管理，一般是指海洋管理是国家对海洋权益、海洋资源、海洋环境的行政管理活动。作为国家行政管理的一个领域，海洋管理任务可以分为维护国家海洋权益、保护海洋环境、海洋资源管理三类；另外，为了保证海岸带区域的可持续发展，国际上和我国都把海岸带作为特殊区域进行综合管理，这也是海洋管理的一个重要方面。［2］

这种说法颇具代表性，但从公共管理的逻辑来看，其观点需要进一步讨论。

首先，将海洋管理的中心放在“管”上，忽视了政府公共服务的职能。没有“服务型政府”的观念，很难称得上是现代海洋管理思想。海洋管理的一个重要目标是为各种海洋资源的开发利用和传统以海谋生的人们提供公共服务，比如信息服务、科技服务、安全服务等等。现在我们呼唤服务型政府的建设，在讨论国家海洋管理任务时不能不提海洋管理中政府部门的服务职能。当我们思考海洋行政管理体制改革的时候，忽视政府职能部门的这一方面的责任，委实不应该。

其次，上面提到的海洋管理任务的三个主要方面，前两者都可以明确称之为“任务”，因为有明确的“维护”、“保护”的目标；但“海洋资源管理”却不知道究竟是一种什么样的任务。正是这里的任务不明确，才导致海洋资源管理主体不明确、管理目标不一致等混乱现象的产生。一般来说，现代管理的管理任务不根据管理对象来划分，而是根据管理的目标来确定。例如同样是对城市街道的管理，交通部门管街道通行是否畅通，市政部门管街道的硬化、绿化、排水、清洁等基础服务，工商部门负责维护附着于街道的工商经营活动秩序，而“街道办”的管理任务是街道社区居民的生活服务，等等。不能明确管理主体和管理目标的管理话语，大多是没有实际意义的空洞词汇。

其三，海岸带管理在这里也是一个含义极不清楚的概念。海岸带管理的确非常非常的重要，但这种管理是不是与权益管理、环境管理、资源管理有清楚的界别？如果没有，我们如何去厘清实施海洋管理的逻辑？现代社会的许多大城市分布在海岸带，如果把这些大城市的管理也纳入海洋管理的范畴，显然近乎荒诞。事实上国家海洋行政管理部门参与海岸带的管理，大多是从海洋生态环境学的视角进入，这其实可以归入“保护海洋环境”的任务范畴；有些从海岸带资源的开发利用角度参与海岸带管理，有明显的为职能部门争夺公共权力的嫌疑，因而常常显得底气不足，不免闹出许多尴尬；若是海洋行政主管部门企图主导海岸带的综合管理，则多是一厢情愿之论，除非我们对这里“综合”一词的含义给予主观限定。

在当下中国有关海洋管理的论述中，出现频率颇高的一个词汇是“海洋事业”。［4］（P49）讨论国家海洋管理问题，往往习惯于一种“发展海洋事业”的思维。但是政府部门或准政府机关关注的海洋事业，一般不指向老百姓的海洋生计，比如许多地方海洋事业的突飞猛进，失海渔民的生计就往往成为一个令发展海洋事业的职能部门讨厌的问题。

其实，从政府部门的角度看问题，管理活动不是一种任务，而是一种职责。从责任政府的视角思考国家海洋管理的内容，就不应该有“资源管理”、“环境管理”之类的分类逻辑。因为有关职能部门不能把海洋资源当做自己的专有资产进而去做经营规划运作管理，政府部门对海洋资源的关注和管理仅仅在于促进海洋资源利用的优化或资源价值分配的公正；通常所谓的海洋环境管理绝大多数情况下正是针对海洋资源利用的规制，本质上也属于海洋资源利用的管理范畴。在海洋利用价值多样化、海洋开发利用主体多元化的今天，政府的海洋管理应该强化的不是对海洋资源的计划开发、生产组织等职能，而是服务和监管（协调、指导也在其中了）。比如海洋石油的开采，由海洋行政部门直接去进行利益的分配和开发技术的指导显然是不恰当的，而海洋环境影响的评估和环境监测管制等，则是海洋行政部门义不容辞的责任。总之，将资源利用和环境保护割裂开来当做政府海洋管理的两种职能是不正确的观念。

海洋行政管理体制的改革，最关键的内容是政府涉海机构的调整及其职能配置。确定政府海洋管理的职责，一与政府管理海洋的目的有关，二与政府管理海洋的能力相关，三与政府管理的效率有关。当代学术体系中最能体现这一理论逻辑的是政治经济学有关“公共物品”的讨论。判断政府当为和不当为的基本依据是：值得去做；只能政府去做或更适宜政府去做。符合这两条的，就是学理意义上的“公共物品”和“准公共物品”，政府的职责就是提供这种公共物品和准公共物品。由此出发，下列基本事项可以划入海洋公共物品的范畴，依据其重要性排序如下：

1、保护国家海洋权益，维护国家海洋安全。海洋安全的重要性不待论述，作为公共物品一般也是没有争议的，政府理所当然的是国家海洋安全职责的承担者。

2、维持海洋活动秩序，保护所有海洋活动主体的正当权利。这类管理活动本质上是政府在陆地管理活动向海上活动的自然延伸。

3、提供海洋活动的公共服务品，如水文、气象、地理等信息，海上交通与通讯服务，海上搜救及防灾减灾等。这些内容之所以界定为公共服务品，是因为非政府的市场主体提供不了或不愿意提供，或效率不高。

4、推动海洋资源的开发利用，同时对海洋资源环境给予有效的保护。这里的内容看上去是两种不同的政府职能，其实针对的都是海洋资源的利用活动，管理的目的都是保护和开发海洋资源利用的公共福利。如果社会缺少开发利用海洋资源的能力和动力，就需要政府去积极推动，以拓展和深化海洋资源的利用以增进社会的福利，这给政府介入海洋资源的开发利用提供了正当性的依据，当前各级政府对海洋经济增长的渴望，显示了对这一职能的重视。但是，如果开发海洋资源的社会能力和动力已经很强——比如海洋渔业资源的开发利用、海底石油资源的勘探开采活动，政府活动的重心就理应落实在后一个方面，即从保护生态环境、维持资源利用的效率和可持续等职责出发对海洋资源的开发利用活动进行规制管理。在市场经济条件下，海洋实践活动中市场主体主要的价值诉求是资源的开发利用，因此政府的责任就更多地偏向资源利用中的公共价值及其规制管理。

三、我国政府海洋管理的职能配置

以上面的分析为基础，下面结合我国的实际情况提出关于我国政府海洋管理职能配置及践行相关理念的基本观点。

（一）关于国家海洋权益的维护

海洋权益这个概念已经进入到海洋法领域的基本法规，在基本层面上有了确定的定义、内涵，这对于统一认识、正确理解国家有关海洋法律政策、规范执法管理行为都有积极而长远的影响。国家的海洋权益属于国家主权的范畴，是国家的领土向海洋延伸形成的一些权利。国家在领海区域享有完全的主权，这与陆地领土主权是一样的。在毗连区享有安全、海关、财政、卫生几项管制权，这是由领海主权延伸或衍生的权利。在专属经济区和大陆架享有勘探开发自然资源的主权权利，这是一种专属权利，也可以说是仅次于主权的“准主权”；另外还有对海洋污染、海洋科学研究、海上人工设施建设的管辖权，这可以说是上述“准主权”的延伸，因为沿海国家在专属经济区和大陆架享有专属权利，才有这些管辖权。

国家在海洋权益的维护上主要有两个方面的活动：一是立法，即用法律的形式明确国家海洋权益的内容及维权形式；二是执法，即用国家的力量去保护海洋权益不受侵犯。就后一个方面的活动而言，在我国“五龙闹海”的现实体制下，任何单独一支海上执法力量均无法担当起维护国家海权的重任。从管理的有效性上看，政府维护国家海洋权益的理想方案应该是：战争时期的海权维护，军队是当仁不让的行动主体；和平时期的海权维护，一般行动适宜由武装的警察力量去完成。

（二）关于海洋活动秩序的维持

维持海洋活动秩序，旨在保护所有海洋活动主体的正当权利。这里的海洋秩序除了通常所谓的治安秩序之外，比较复杂的情况是对海洋公共利益的维护。受海洋自然特性的制约，人们的海洋实践活动一般具有较强的外部性，特别是其中的负外部性，由于涉及的权利主体及其数量计算的不确定性，负外部性大多表现为一种公共福利的损失。避免或减少公共福利的损失，就是对多数海洋活动主体正当权利的保护。这种权利的保护，通常是通过政府对海洋活动秩序的维持体现出来，如公共渔业资源的养护、防止海洋污染等等。这种职能的行使，在我国通常称为海上执法。

可以从以下几个方面思考海上执法权的配置：第一，海上执法维护的是表现为公共利益的公民权利，与国家海洋权益的维护具有一致性；第二，海上执法不仅表现为对海洋活动负外部性的监督检查，还需要有对海上事故、纠纷进行现场处置处罚的强制力；第三，为了强化国家法律法规的统一，减少海上执法的成本，减少政府部门利益的追求——海上执法这种对内的维护海洋秩序职能完全可以与对外的海权保护职能统一起来，在多数情况下交由同一个执法主体、按照相同的行政管理逻辑去实现。

（三）关于海洋环境管理

海洋环境管理主要包括污染防治和生态保护两个方面，根据目前国务院的机构设置情况，仍应由国务院环境保护部门牵头（主管、统一监督管理），有关部门分工负责。按现行的《中国海洋环境保护法》规定，国家海洋主管部门的工作任务，是负责海洋环境调查、监测、科研，同时还应该有草拟海洋环境保护规划的职责。至于海上倾废管理之类的职责基本属于海上执法的范畴，可以交由海上执法机构根据既有法律法规去监督处置就可以了。当前我国的海洋环境保护，立法方面虽存在不完善等问题，但这不是主要问题，主要问题在环境违法的监督处罚机制不健全。就此而言，问题显然无法在旨在发展“国家海洋事业”的职能部门获得解决。②位于渤海中南部海域的蓬莱19－3油田2011年6月4日开始连续发生溢油事故，民众对国家海洋环境监管体制的不满和批评，比较典型地反映了此以方面的问题。

海洋环境保护职能的理想配置方案是：日常海洋环境管理事务（如环境利用的许可、环境责任的确定等）由统一的国家环保部门负责；至于海洋环境保护标准的确立及环境影响的评估等，可由最熟悉“海洋事业”的海洋局负责；亟待加强的海洋环境监督及应急处置，由于受特殊的自然条件约束，应交由海洋执法机构负责。

（四）关于海洋公共服务品的供给

公共服务品有广义和狭义两种理解。广义的公共服务品也可以称为政府产品，种类繁多，性质差异也很大，不好一概而论。海洋管理中的政府公共服务职能配置，可以大致将海洋公共服务划分为三个层次来考虑：权益和秩序保护的公共服务宜由海上执法机构去承担；海洋资源利益中的规划、许可及相关的产业政策制定等——如开发权益的分配，其管理职责不应该集中统一到一个政府职能部门，只能是在有统筹协调机制的前提下分散承担，而且不应该有陆海管理权限的分割；直接为各类海洋实践活动提供诸如海洋科技、海洋资讯之类公益服务的职能，应该有专门的政府机构承担。上面提到的第三类公共服务属于狭义的海洋公共服务品范畴，美国的海洋大气局可以看作是一个专职海洋公共服务品供给的职能部门，我国政府序列中职能与此最为接近的机构应该是国家海洋局。

（五）关于海岸带管理

把海岸带作为一个特殊区域，实行统筹管理，是保护沿海地区可持续发展的重要理念。根据1993年通过的《世界海岸大会宣言》，海岸带管理的主要任务是“解决生境丧失、水质下降、水文循环中的变化、海岸资源的枯竭、海平面上升、全球气候变化等问题”。［5］（P34）解决这些问题需要许多部门的合作和沿海地区民众的共同努力，因此，海岸带管理不能是一个部门的集权管理，而是多部门合作的综合管理。值得注意的是，这里提出的多部门合作管理和综合管理，不是一种管理权力的多部门分享，不是若干政府职能部门联合下达管理文件、联合执法，不是在具体行政管理环节的合作，而是指在规范海岸带开发利用上的立法、政策制定以及海洋功能区划等基本公共事务的层面实现多部门参与（包括非政府主体的参与），是宏观层面的合作。如果因为有海岸带综合管理的需要而衍生出特定的政府职能乃至特设专门的政府机构，将是海洋行政管理体制改革的悲哀。

（六）关于海洋综合管理

经过50多年的建设，我国利用丰富的海洋资源发展、建立了一系列的国民经济行业，如海洋水产业、海洋盐业、海运业、海洋石油化工以及海洋旅游业等。在传统的行政管理模式中，国家对这些海洋产业的管理，就是政府行使海洋行政管理职能的基本内容。存在于这种管理体制中的突出问题是，中央政府涉及海洋行政管理的机关并不是单一的，通常都在25个以上。虽然海洋实践活动的复杂性决定海洋行政管理不能由一个中央机构独立承担，但在中央政府内同时存在多个海洋管理机构的条件下，没有从政府机构的设置上成立一个统管海洋事业的权威部门，也未能形成各涉海行政机构协商、协调组织体制，因而经常发生由于分散管理而造成海洋开发秩序的混乱和国家权益的损失。经验证明，当一个国家海洋资源和空间的开发利用发展起来，政府综合协调各类海洋活动主体、平衡各种海洋利益的作用就越发显得重要。当前，在海洋行政管理体制改革中一个呼声很强的观点是：为了实现国家海洋综合管理的职能，成立具有权威性的海洋综合管理部门，或建立各涉海职能部门包括有影响的海洋企事业组织在内进行沟通协调的工作平台。比如成立综合国家海洋管理事务的最高政府职能机构，或者国务院海洋事务委员会，就是实现海洋综合管理的制度保障。［6］

需要特别指出的是，综合协调，属于管理方式方法的范畴，是怎样做的问题；而所谓政府职能，主要是从政府行政的目标来说的，即做什么的问题。把海洋综合管理当做实施海洋行政管理的政府职能，是典型的用手段代替目的。要强调综合协调意识以提高我国海洋行政管理的水平，但不是强化海洋行政管理的综合协调职能。海洋管理中的综合协调，是一种理念，包括海洋全局观、生态保护的追求，多元价值的平衡，等等。强化综合协调意识，实践综合协调的理念，主要在海洋立法、海洋政策制定、海洋战略规划等宏观的层面体现出来，通过制定这些法律、政策、规划过程中多元主体的参与体现出来，通过统一的执法管理体现出来。诉诸于一个功能强大的全能的政府机构来实现海洋管理的综合、协调，不是现代海洋管理的理性选择。

［1］陈荣京．公共管理学前沿问题研究［M］．哈尔滨：黑龙江人民出版社，2002．

［2］《公共管理学》第一章公共管理学导论［EB］．http://www．docin．com/p－223789642．html，2011－10－28．

［3］疏震娅．渤海立法的必要性及其可能模式研究［J］．海洋发展战略研究动态，2008，（6）．

［4］鹿守本．海洋管理通论［M］．北京：海洋出版社，1997．

［5］海洋发展战略研究所课题组．中国海洋发展报告［M］．北京：海洋出版社，2007．

［6］杨金森．海洋事务面临的重大问题［A］．杨金森．中国海洋战略研究文集［C］．北京：海洋出版社，2006．