国际海洋渔业管理模式研究述评＊

唐国建崔 凤

（1.河海大学社会学系，江苏南京210098；2.中国海洋大学法政学院，山东青岛266100）

国际海洋渔业管理模式研究述评＊

唐国建1崔 凤2

（1.河海大学社会学系，江苏南京210098；2.中国海洋大学法政学院，山东青岛266100）

海洋渔业资源是一种开放性的公共资源，这是过度捕捞的重要根源。如何对海洋渔业进行管理是一个需要权衡取舍的问题。当前三种管理模式给出了三种不同的管理方法。从世界各地的案例研究结果来看，任何一种形式的管理模式可能只适合于某一个区域，而在其他区域有可能存在缺陷而导致无效的管理。国际海洋渔业管理经验给予中国的启示就是，基于生态系统、社区、渔民知识、生态科学等因素的综合性管理模式是总体的发展趋势。

渔业管理；社区；共同管理；生态系统

前言

作为一个生物物种，人能够持续地从大自然中获取足够的食物是实现永续生存和发展的关键所在。“二十一世纪是海洋的世纪”，这个观念预示着当今世界正处于陆地被开发殆尽而宇宙探索刚刚起步之际，海洋正逐步成为人们获取食物的主要场所。然而，据联合国粮农组织（FAO）统计，在世界海洋生物种群状况的整体趋势中，有开发潜力的渔业种群已经从1974年的40%下降到了2008年的15%，而过度开发的渔业种群却从1974年的10%上升到了2008年的32%。“捕捞渔业资源的过度开发蔓延到了全世界，这种状况在发达国家和发展中国家（不论其经济制度如何）的渔业中都能找到。”①2007年，水产品占全球居民摄入的动物蛋白的15.7%和所有蛋白的消费的6.1%。自1961年起，食用鱼总供应量增速为3.1%，人均每年水产品消费从上世纪60年代的9.9千克增加到2007年的17千克。参见FAO.The State of World Fisheries and Aquaculture 2010［D］.Rome：FAO，2010：120.

海洋渔业资源本身的特征，即海洋渔业资源是一种开放性的公共资源，是过度捕捞的重要根源。这意味着：（1）海洋中的鱼是属于每一个人的，而且它是自我更新的（self－perpetuating），无需人的放养和维护；（2）如果一个渔民为防止过度捕捞而放弃追赶鱼群，那么这个鱼群就会被别的渔民所捕获。［1］因此，对海洋渔业进行管理是必须的，管理设计基于对海洋渔业进行研究。

从世界范围来看，1885年到1950年期间是渔业研究的一个缓慢的增长期。海洋渔业管理几乎没有。“自由的海洋”这个观念一直占住着主导地位。严格的海洋渔业管理开始于20世纪中期到20世纪70年代末。而在1982年联合国海洋法会议之前，在渔业管理上达成广泛的国际协议的尝试都以失败而告终。［2］因此，海洋渔业管理研究一直是海洋渔业研究的重点。实践中，包括中国在内的世界各国都在为探索适合本国的海洋渔业管理模式而努力，故此，对于国际上较有代表性的海洋渔业管理模式做以综述，具有重要的现实意义。

一、人与鱼：作为规范取向的渔业管理

海洋渔业属于传统海洋产业的一种，其内涵可以概括为“是人类利用海洋生物群体的生命力，把海洋自然环境里的潜在的物质和能量，转化为人们最基本的生活资料以及工业原料的一个生产部门”。［3］所以，海洋渔业中直接的主客体关系是在人类与海洋物种之间发生的，尤其是海洋渔业中最基础、最重要的海洋捕捞业。然而，作为一种获取食物的环境行为，渔业活动虽然是人类指向渔业生物种群的行为，但最终体现的还是人与人的关系。海洋渔业管理的目标是实现人鱼和谐，但这个目标的实现的前提之一是与鱼相关的人人和谐。因此，海洋渔业管理实质就是关于人鱼关系及其人人关系的一种规范性取向。

渔业管理是“信息采集、分析、规划、磋商、决策、资源分配以及立项和实施的总体过程，必要时对管理渔业活动的法律或法规进行执法，从而确保资源的长期生产力和其他渔业目标的实现”。从这一定义出发，一个完整的渔业管理部门的职能和责任可以总结为下面的图示（见图1）。［4］

图1 渔业管理部门的职能和责任及各职能间关系

图1的结构显示了以下几个内容：（1）信息收集是渔业管理中一个非常重要的环节，信息掌握的全面与否直接关系到决策的制定和实施；（2）渔业管理是一个复杂的循环体系，它并不是一个简单的制定计划、实施计划和评估计划的过程；（3）渔业管理机构不仅仅指官方的渔业管理部门，也应该包括其他的利益相关者组成的机构或个人。

因此，渔业管理的主要目的是在管理过程中确保利益相关者的行为合理化，以利于渔业资源的可持续利用和生态系统的平衡和稳定。因此，作为渔业管理的主体——渔业管理者应该包括政治首脑、专家系统、监管部门、执行部门、渔民团体、渔业社会等在内的一个有机整体。渔业管理部门在制定和实施管理的战略和计划中必须要重视利益相关者的参与。可见，各部门之间的职能互补以及各部门与相关利益团体之间的合作是渔业管理工作得以顺利实现的的重中之重。这也是海洋渔业管理模式探讨的重要内容。

二、海洋渔业管理的三种模式

产能过剩或过度投资（overcapacity or overcapitalization）②产能过剩或过度投资是指一种过度的捕捞水平，即人类在渔船、时间和齿轮上的努力超过了鱼群所能够提供捕捞的数额。参见Suzanne Iudicello，Michael Weber ＆Robert Wieland.Fish，Markets，and Fishermen：the Economics of Over－fishing［M］，Washington，D.C.：Island Press，1999：9。是海洋渔业管理出现的前提。如果人类的捕捞能力低于鱼群的自我更新能力，那么，海洋中的鱼对人们来说就是无穷无尽的，人们可以随意地进行捕捞。但鱼群的自我更行能力有一个临界值，一旦人类的捕捞能力超过这个临界值，过度捕捞就会出现，渔业资源就会趋向枯竭。为避免“公地的悲剧”［5］就必须对渔业进行人为的干预。为此，研究者依据实地调查和生产实践的需要，概括、提出并实践着各种海洋渔业管理模式，其中最主要的模式有以下三种。

（一）基于社区的渔业管理（Community－based Fisheries Management，简称CBFM）

社区是指一个具有某些共同特征的共同体，其中特定的空间位置是最基本的特征。之后，依据不同的研究需要，人们设定了不同的社区类型。渔业社区是指一定区域内依据渔业资源联系起来的共同体。除了空间性的社区外，有研究者将那些从事相同渔业的渔民（如在同一渔场从事捕捞业的渔民）结合而成共同体称之为虚拟社区。［6］

据此，CBFM是指应用渔民及其社会的力量来对公共渔业资源的使用权进行管理。这种管理最重要的就是强调了作为最重要的利益相关者——渔民主体及其社区的作用。依照具体的渔业管理制度，可以将CBFM分为两类：以投入控制为基础的社区管理和以产出控制或配额为基础的社区管理。［7］前者主要运用的制度是“投入控制”（Input contral），即对渔船船舶数量和动力、作业时间、渔具规格、捕捞准入等进行有计划的控制。如对台湾的案例研究表明，船舶监测系统（vessel monitoring system）的应用被认为是渔业监测、控制和监视，以扭转目前世界渔业低迷状态的重要手段；［8］关于美国阿拉斯加鲑鱼渔业许可证的所有权的变化研究表明，对于依赖渔业生存的地区，控制渔业准入的许可证制度对该地区的渔业有着显著的经济和社会影响。［9］以产出控制或配额为基础的社区管理主要采用的是总量控制法（Total Allowable Catch，简称TCA），即由国家确定总量，然后以社区的名义分得相应的配额，由社区自行掌握配额的分配权。如澳大利亚渔业的最大经济产量（maximum economic yield，简称MEY）管理结果显示，虽然短期内区域的整体利益会受到一定损害，但是，从长远来看，这种管理对社会会产生有利的净经济效益，沿海渔业社区也会因此受益。［10］而智利渔业管理失败的案例研究表明，如果国家渔业局已经明确地将短期的经济和社会目标优先于资源节约目标，那么，科学建议的渔业总可捕捞量就会倾向于那些能产生更多就业和有更大经济价值的鱼类，如此就会加剧过度捕捞。因此，要确保渔业的长期可持续性，就需要对NFC的机构和功能进行调整。［11］

尽管最大可持续产量（maximum sustainable yield，简称MSY）已成为几个跨政府渔业组织主要的管理目标，在美国它也成为了联邦渔业管理政策的基石。但是，作为一种数量选择，因为其计算的复杂性，结果会影响鱼类数量的选择性变化。［12］作为常用的管理工具，以TCA、MSY和MEY为依据所产生的个别渔业配额制（individual fisheries quota，简称IFQ）和个别可转让配额制（individual transferable quotas，简称ITQs）在许多社区渔业管理上都暴露出了缺陷。作为一种私有财产权，个别可转让配额制被认为是鼓励渔民作为资源管理者的一种好办法。但要做到这一点，渔民必须能够互相配合。通过对澳大利亚东南部的五个鲍鱼渔业管理案例研究，结果显示在四个渔业管理案例中，渔民之间的信任和合作能力与渔业管理水平成正比。只有一个案例中高度的信任和合作能力没有转化成高水平的资源管理，在其中，关于资源条件的认识成为资源管理的关键因素。［13］之外，通过对七个澳大利亚联邦渔业的文件进行的事前的成本效益分析，结合事后的生产总值的评估，结果表明ITQs没有为渔业的净效益提供一个合理的实现途径。［14］

尽管CBFM存在着一定的缺陷，但是排除最重要的利益相关者——渔民及其社区的参与，任何其他形式的管理都会因为得不到渔民及其社区的支持而失败。菲律宾的阿波岛在20世纪90年代中期以前，经常被描述作为世界上最好的基于社区的渔业管理的例子之一。但在20世纪90年代末从基于社区的管理转向了中央集权的民族国家管理，中央集权的保护区管理委员会实施的国家综合保护区系统行动尽管被岛民所看好，但是，由于它排除了利益相关者的参与以及糟糕的机构业绩而使得它最后失去了岛民的支持，这就突出了自上而下的管理的局限性。因此，要实现阿婆岛海洋生物资源的长期可持续性，就必须恢复当地利益相关者的参与和管理，以形成社区与国家之间联合的共同管理制度。［15］

（二）渔业的共同管理模式（Co－management Fisheries System，简称CMFS）

作为一种公共池塘资源（Common－Pool Resources），渔业管理需要地方文化和现有政府机构之间的共同合作。［16］案例研究显示，纯粹由渔业社区自己进行的管理存在着许多弊端，但没有渔民参与的管理同样也因得不到渔民及其社区的支持而难以有效地执行。［17］因此，渔民及其社区与专家、政府之间联合的共同管理模式在越来越多的区域得以实践。

共同管理作为一项提高渔业管理效率的战略促进了当地社区和政府机构之间的合作。［18］在荷兰，直到20世纪90年代，海洋渔业主要还是由国家管理。但荷兰政府及其相关部门越来越认识到，要对捕鱼业进行有效的管理，在政策的制定和实施中就不能没有渔民的合作和参与。因此，在20世纪90年代，荷兰比目鱼渔业共同管理制度取代了现存的新社团管理。然而，实践经验表明构建一个有效的共同管理制度，不仅是机构建设的问题，也是政府和渔民之间建立信任关系的问题。［19］

因此，CBFM是以权力下放的方式来进行管理，而CFMS则是强调利益相关者之间的共同协商，这些利益相关者包括渔民及其家庭、渔民组织、渔业管理者、国家渔业部门、渔业科学专家和技术人员、渔业社区管理者、民间组织，等等。不同的利益相关者具有不同的作用。因此，一种有效的共同管理模式应包括以下要素：（1）共同承担的责任；（2）均衡的权力体制；（3）合作；（4）参与；（5）协商；（6）教育与信息共享；（7）沟通；（8）达成共识；（9）灵活性（？exibility）；（4）应用传统生态知识和科学知识。［20］之外，有研究发现在以CBFM中，对于管理成功具有最大贡献的因素是强大的社区领袖，排在之后的依次是个别或社区的配额制、社会凝聚力和保护区政策。不太重要的条件包括执法机构、长期的管理政策和生物资源的生活史（life history of the resources）。［21］

由此可见，社区力量在CFMS中的地位是基础性的。关于东南亚海湾国家（马来西亚、越南、柬埔寨和泰国）的渔业管理研究发现，必须有地方参与的共同管理才有可能得到更多的支持。一些失败的管理经验告诉我们：（1）渔业执法者和志愿者之间的合作在提供有效的监测能力上是非常重要的；（2）资源管理机制应该考虑并纳入宗教习俗和社区传统；（3）家庭成员的支持有助于增加社区成员在社区活动中的互助能力。［22］而太平洋岛屿国家和地区的手工渔业研究表明，过度捕捞并不只是一个人口增长过程的简单后果，它实际上是人为选择的结果。研究结果证实资源开采率与国家层次上的经济发展、社区层次上可替代性收入机会之间存在着密切关系。因此，在区域、文化和地方政府的层次上要确定优先事项，应在不同层次上针对社区的脆弱性制定相应的战略。［23］

渔业部门和渔业科学专家的作用在共同管理中同样相当重要。渔业部门在管理目标的设定、生态系统的监测方法、物种的保护战略等计划制定上具有至关重要的作用。［24］关于欧盟渔业管理的一个案例研究显示，政府在渔业管理的公共政策方面通过三种方式来下放权力：私有化（privatization）、共同治理（co－governance）和区域化（regionalization）。但实践案例分析发现政府承担了更多的决策权，而将这三者进行综合所形成的系统方法可能会是一种有效的渔业管理方法。［25］之外，渔业生物学家和渔业管理者之间的不协调也同样会影响到渔业共同管理的效果，有必要改善或重组现有的渔业咨询和决策机构，以便能增进渔业生物学家和渔业管理者之间的有效合作。［26］

总之，作为一种制度安排，渔业的共同管理注重的是在管理过程中协调各利益相关者之间的关系，即渔民与国家之间的关系、渔民与渔业科学家之间的关系、渔民相互之间的关系、渔民与其环境之间关系。［27］处理这些关系不仅需要制度的支持，也需要社会道德等因素的支持。一个有效的渔业管理系统应该具备处理这些关系冲突的应变能力。案例研究显示如果渔业合作管理系统中包含以下几个因素就能够增强这种应变能力：管理体制的构建和结合、响应性、灵活性、适应能力、交叉分裂的机会（opportunities for cross－cutting cleavages）、协作问题的定义（collaborative problem definition）、冲突的程序化（routinization of conflict），知识的产生、信息传播和反馈的循环（dissemination and feedback loops）、扩大社区界限的道德基础（ethical underpinnings that enlarge the boundaries of community）。［28］

（三）基于生态系统的渔业管理（Ecosystembased Fisheries Management，简称EBFM）

相比于注重于人人关系的CBFM和CMFS，EBFM被越来越多的国家和民众所认可，因为这种管理模式不仅注重人人关系，也注重人与自然环境之间的关系，是以自然生态系统为基础进行的管理。

FAO认为，渔业生态系统方法的目的是规划、发展和管理海洋渔业的一种方式，这种方式既能满足当代社会的多种需求与欲望，又不损害子孙后代从海洋生态系统所提供的全方位的商品和服务中进行受益的选择。这种方法通过考虑系统构成中生物、非生物和人类的知识和不确定性以及它们之间的相互作用，在生态意义的界限中运用一种综合的方法均衡不同的社会目标。基于生态系统方法的渔业管理应遵循以下原则：（1）应尽可能地限制渔业施加于生态系统上的影响；（2）应维持渔获物种、附属物种及其相关物种之间的生态关系；（3）应为关于生态系统的知识是不完整的，所以需应用管理措施；（4）治理应确保人类和生态系统的福祉权益。［29］

基于生态系统的管理考虑了生态系统组成部分之间的相互联系和相互依存的性质，并强调提供系列服务的生态系统的结构和功能。要理解基于海洋生态系统的管理，就必须将生态系统视为一个复杂的自适应系统，并认识到人类是这个复杂的自适应系统的一部分，在这个系统中他们的行动以及与之相伴随的其他进程可能会导致生态系统功能的转换。人们对基于生态系统的管理的认识，是从生态到管理再到社会经济（socio－economy）的逐级深入。［30］这与人类行为与生态系统之间的循环关系是一致的，即人类活动（驱动力）对环境施加的压力，并因此改变资源的质量、数量或状态。源自自然状态的变化影响到人类的福祉，为此，社会通过经济手段和社会政策响应这些变化，环境因而又面临新的人类活动所带来的压力。这个循环通过这些未来的驱动力和压力的有效反应得以完成（参见图2）。［31］

图2 DPSIR框架

因此，EBFM不仅重视海洋科学所提供的海洋物理、生物等知识在科学决策过程中作用［32］，也同样重视利益相关者、地方政府等社会因素的作用［33］。案例研究显示以下几个要素对于基于生态系统的渔业管理具有重要意义：（1）多层次的合作；（2）利益相关者的参与；（3）信息共享；（4）科学和政策之间的弥合（bridging science and policy）；（5）基于共识的决策。［34］

然而，EBFM在具体的实践中并不理想。有研究者从原则、标准、实施三个方面使用不确定的定量协调法考察了33个国家和地区基于生态系统的渔业管理的执行情况，其结果显示：没有一个国家或地区在整体上能称之为“好”（good），只有四个国家和地区可评为“令人满意的（adequate）”，几乎超过一半的国家和地区处于“失败”（fail）的评分等级。少数发展中国家比许多发达国家执行得更好。［35］

EBFM的实施之所以出现这种局面，很大原因在于海洋渔业问题本身的复杂性。社会、经济和体制给渔业管理、鱼类物种以及水生环境自身带来许多复杂问题，如：（1）多个相冲突的目标；（2）渔民和捕捞船队多个团组以及它们之间的冲突；（3）多个捕捞后阶段；（4）复杂的社会结构、社会文化队渔业的影响；（5）体制结构，渔民和规定之间的相互作用；（6）社会—经济环境与更大范围经济的相互作用。［36］

因此，Ray Hilborn从个体的视角认为未来的EBFM应该包含已被广泛接受并实践的三个核心元素和两个影响更广泛的渔业生态系统的扩展元素。这三个核心要素是：（1）确保单一物种的捕捞死亡率；（2）防止非目标物种的兼捕（preventing bycatch of non－target species）；（3）保护敏感的栖息地。两个扩展元素是：（1）考虑到营养的相互作用（consideration of trophic interations）；（2）基于地域的管理（area－based management）。然而，他也认为目前我们还没有在科学和管理上做好应用这些EBFM模型的准备，因为这些模型的实施不仅代价高昂，而且在复杂的取舍上也难以界定。［37］

简评与启示

必须对海洋渔业资源进行管理，这是由其自身的流动性决定的。否则，“竭泽而渔”就必然会出现。如何进行管理是一个需要权衡取舍的问题。当前三种管理模式给出了三种不同的管理方法，其中，CBFM与CMFS都是强调利益相关者的参与，前者将渔业资源使用权下放到社区，后者则是通过各个利益相关者之间的共同协商来决策和实施资源的使用权。EBFM则是基于科学的生态系统知识，强调人类行为与生态系统之间的相互影响，结合渔民知识、渔民权益等因素进行综合治理。从世界各地的案例研究结果来看，任何一种形式的管理模式可能只适合于某一个区域，而在其他区域有可能存在缺陷而导致无效的管理。总体的发展趋势是，基于生态系统、社区、渔民知识、生态科学知识等因素的综合性管理模式正在逐步形成。同时，关于海洋保护区、跨界鱼类的国际合作等研究显示，环境政治在渔业管理中的影响越来越明显。［38］全球化对流动性的海洋渔业资源管理提出了新的挑战，也带来了新的机遇。

国际上关于海洋渔业管理模式的成功或失败的案例研究给予中国的启示至少可以包括以下三个方面：（1）应将政府主导型的管理模式转向政府引导型的管理模式，必须给予渔民及其社区等利益相关者更多的参与决策和监督管理等权限；（2）中国自20世纪80年代开始的海洋保护区管理存在着许多缺陷，［39］经验研究显示在海洋保护区的制度设计与实施上须纳入区域性的和全球化的因素；（3）应该重视和继承中国上千年的传统渔业文化，将之作为政策制订和实施的重要知识基础之一。

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Abstract：The major reason for overfishing is that the marine fishery resources are open public resources.It is a trade－off how to manage marine fisheries.There are three models of marine fishery mangement at present which offers three different methods of management.The studies of world cases show that any form of the three models may only be applicable to a particular area，while in other area it may be flawed and lead to ineffective management.The implication of international experience in fishery management is that the general trend of management is the integrated management based on ecosystem，coummunity，fishermen＇s knowledge and ecological science，etc.

Key words：fishery management；community；joint management；ecosystem

责任编辑：也 夫

A Review of Research on International Marine Fishery Management System

Tang Guojian1，Cui Feng2
（1.Department of Sociology，Hohai Univisity，Nanjing 210098，China；2.School of Law＆Political Science，Ocean University of China，Qingdao 266100，China）

F205

A

1672－335X（2012）02－0008－06

2012－02－12

国家社科基金项目：“海洋社会学的基本概念与体系框架研究（11BSH007）”；教育部人文社科青年项目：海洋发展、资源再分配与渔村的变迁（09YJC840022）。

唐国建 （1978－ ），男，广西桂林人，河海大学社会学系博士研究生，山东工商学院政法学院讲师，主要从事环境社会学研究。