论胶州湾滩涂管理中的伦理规制问题

吕建华 张顺香

（中国海洋大学法政学院，山东青岛 266100）

伦理是社会公认、被人们普遍接受的道德规范和准则，对人的行为具有规范和引导作用。在实际公共管理活动中，伦理规范作为非正式约束的一部分，对管理者和被管理者的行为和活动都具有重要的约束和限制作用。然而，由于伦理规范本身也具有一定的缺陷，如软弱性和不确定性等，若仅依靠伦理倡导和宣传，其规范效力是有限的。因此，将伦理规范和原则制度化，赋予伦理以他律性质，对于发挥伦理的调节作用具有重要的现实意义。

一、伦理规制的概念界定

“规制”是目前管理领域（主要是指政府对企业的管理）中常用的一个下位概念。一般来讲，“规制就是依据一定的规则，对构成特定社会的个人和构成特定经济行为（从事生产性和服务性的经济活动）的经济主体的活动进行规范和限制的行为。规制经济学认为，规制不仅包括法规、政策性等正式规制，还包括如伦理性规制等非正式性规制。根据规制的特点，规制经济学进一步将规制分为经济性规制和社会性规制。”[1]经济性规制是对市场主体的市场准入、运营、退出，以及既定数量产品的价格、质量、交易方式和条件等经济活动的规制；社会性规制是为保障社会公众的健康、安全、卫生、教育、生存环境等而实行的规制。从定义上看，伦理规制较倾向于社会性规制，它主要是通过一定的伦理理念和道德规范对社会成员的行为进行引导和约束。

在我国，“伦理规制”首先出现于经济领域，是学者们针对金融、会计等领域中的伦理问题提出的另一种市场约束力。“伦理规制是伦理理念和精神的外化形式，是伦理规范及其特定的社会运行保障机制的统一。”[2]换句话说，“伦理规制就是制度化了的道德规范，它能够赋予道德规范一定的他律性效力。伦理规制的突出特点是它能够给违背伦理规范者带来麻烦、经济成本和污点惩罚，使没有达到法律惩罚的程度恶也能够被惩治，给遵守道德规范者带来公平感。”[3]与法律、经济等方面的规制不同，伦理规制不是硬性的律条限定，也不是纯粹的内心信念，它既有一种无形的内在引导，也是一种具有确定性、稳定性和强制性的外在约束，是介于外在性政策法规与内在性道德准则之间的软性社会规制。从这个意义上来讲，与其它单方面的规制相比，伦理规制的范围更广、力度更大。当然，伦理规制与法律、经济规制不是对立的，它们在形式上具有一致性，并且伦理规制是法律、经济规制的重要补充，相互之间是相辅相成的关系。

目前，我国沿海滩涂管理虽然取得了极大的经济和社会成果。但滩涂面积的缩小、滩涂生物的减少以及滩涂环境的破坏问题提醒我们，在我国滩涂管理过程中仍然存在着一系列的问题，如滩涂开发规划不科学、片面追求经济利益、忽视滩涂生态环境等等。这些问题的发生，除法律、制度等方面的外在原因外，也与行政主体的伦理失范有关。因此，在滩涂管理过程中加强对滩涂管理人员的伦理规制也是必要的。

二、胶州湾滩涂管理中存在的不足

]胶州湾是青岛市的母亲湾，也是受中国人类活动影响最为深远的海域之一。伴随着青岛市社会经济的迅速发展以及人口数量的不断增加，社会发展对土地资源的需求量日益增加。滩涂作为重要的土地后备资源，已成为本市新增土地的重要来源，对耕地占补平衡，缓解土地供需矛盾，具有重要意义。

近年来，随着胶州湾滩涂开发进程的加快，青岛市政府不断加大了对胶州湾滩涂的管理力度。虽至今未出台专门的滩涂管理条例，但已在水利、渔业、土地、环境保护等专门法规中有所规定，如《青岛市海洋渔业管理条例》中对滩涂养殖做出了相关规定，“胶州湾及团岛至麦岛海域、滩涂的养殖规划，由市海洋渔业行政主管部门会同有关部门及有关区（市）人民政府编制，报市人民政府批准后实施”，“规划用于养殖的海域、滩涂在《中华人民共和国海域使用管理法》施行前，已由农村集体经济组织或者村民委员会使用的，可以由该集体经济组织或者村民委员会按照本条例的规定申请领取养殖证，由本集体经济组织的成员承包，用于养殖生产”，“保护海域、滩涂生态环境和天然渔业资源”等。2012年，青岛市海洋与渔业局将“坚持统筹，进一步完善功能区划，推动沿海一线和内陆纵深统筹。编制《青岛市滩涂保护与利用规划》、《青岛市海岸带海岸线利用规划》等专项规划，充分发挥规划对海洋管理的宏观指导作用”作为工作要点之一，并积极推进胶州湾部分岸线的整治修复项目。尽管如此，胶州湾滩涂管理中仍然存在着一些问题，妨碍着胶州湾沿岸经济的迅速健康发展。

一是在胶州湾滩涂开发规划方面，忽视滩涂生态平衡规律，大规模围垦滩涂。近年来，胶州湾沿岸的围海造地项目和海洋工程数量不断加快，据不完全统计，仅2002年以来，胶州湾内就有20多个用海项目，填海面积20km2。环胶州湾高速公路附近较大的填海工程就有两处，围海面积分别达到了266.7hm2和100hm2。[4]就因为人们在围垦滩涂湿地时，一味地追求经济利益，忽视了滩涂自身的持续性及其生态系统的平衡稳定，导致胶州湾总水域面积的不断减少，滩涂湿地面积萎缩，为胶州湾及其周边地区的经济社会发展埋下了隐患。据测算，近几十年来胶州湾总水域面积呈急剧减少趋势，且在海域不同水深水域面积变化情况中，潮间带区域的面积变化幅度最大，减少速度最快。1992年潮间带面积为85.2km2，2002年面积减少为20.8km2。滩涂面积的减少，破坏了胶州湾海域的功能属性，直接造成了各种生态环境问题的频繁发生。

二是在胶州湾滩涂开发规划实施方面，片面追求经济利益，忽视滩涂整体生态环境。随着滩涂工业经济的快速发展，一些滩涂开发管理部门为了追求本地区经济的发展，不惜将一些污染项目引进滩涂开发区域。长年的工业废水、污水流入海域，致使胶州湾受到严重的污染和破坏。据国家海洋局2009年2月17日发布的《全海域环境质量状况》，胶州湾是黄海严重污染海域，主要污染物为无机氮、石油类和活性磷酸盐。仅胶州湾东部年排放陆源污水就达1.5亿吨，再加上胶州湾北部、西部，年排放陆源污水总量超过2亿吨。加上胶州湾口窄内宽的地形特征，湾内日循环水量不足30%，且局限于胶州湾的南部。因此，这些污水、废弃物等更加重了胶州湾的环境污染。多年来，由于胶州湾的水质经常处于富营养化状态，导致赤潮频发。2004年胶州湾海域发生大面积的赤潮，从2月9日一直持续到28日。在冬季发生且持续时间如此之长、范围如此之广，在胶州湾历史上还是第一次。胶州湾海域污染物排放量的增大，也使沿岸的生物资源受到影响。滩涂原生植被遭到破坏，海水养殖业受到严重影响，大量海产品死亡。大量鸟类、昆虫也因无法栖居、食物量摄取不足而致使其死亡。并且，许多海产品、鸟类体内有害物质的超标，也直接给人体带来伤害。因此，片面追求局部经济利益的实现，忽视滩涂整体生态效益的长远发展，不仅会直接损害滩涂及滩涂生物资源的生存发展，也是在间接地缩短我们以后的经济社会发展道路。

三是在胶州湾滩涂管理主体方面，部门设置不规范，滩涂资源开发不合理。在实际滩涂开发管理过程中，由于政府部门设置不规范，有些滩涂管理部门本身又是滩涂开发部门，这就难免出现从本行业本部门利益出发的倾向，相互抢占资源，造成滩涂资源浪费严重，致使沿岸鸟类等动物缺少栖息环境，滩涂生态遭到破坏。盲目开发不遵守生态规律，不履行规范原则的开发，使滩涂的生命价值受到威胁。再者目前胶州湾滩涂管理分散于多个管理部门，如市水利局、市海洋与渔业局、市环境保护局等，这种分散化的多头管理体制容易造成滩涂经济效益的分流，滩涂资源利用不充分，致使胶州湾滩涂的经济生态、文化生态等难以实现，滩涂的文化、自然价值也就得不到实现。再加上与毗邻部门的关系协调不顺，使部分投资商不愿来开发投资，或者开发一半又撤资走人等，结果导致大量的自然资源闲置在一边，得不到科学、合理的利用，滩涂开发的自身价值也就难以得到体现。

三、胶州湾滩涂管理中存在不足的症结

目前，胶州湾滩涂管理中存在的一系列管理问题，除法律、制度等方面的外在原因如相关法律法规不完善、监督管理机制不健全等之外，归根结底，最根本的还是行政主体的伦理失范。

（一）正义观缺失

正义是伦理学的最基本概念，也是人类道德最基本的构成因素，它为人类道德的各种表现形式以及人的道德行为提供支持和评判标准。在行政伦理观中，正义原则也是公共行政的主要伦理原则，强调行政的公共性质，反对权力私有化和部门利益化。这要求行政人员在行政管理活动中必须出于无私动机和正当考虑，排除私念和特殊利益的考虑。在公共行政实践中，要处理好目的正义和手段正义的关系。目的正义是指为了实现公共利益而行使行政权力，具体来说，一是要处理好公共利益与多数人利益、少数人利益的关系，即在代表大多数人的利益时使最少受益者的利益最大化。二是要处理好公共利益与私人利益的关系，即行政人员在为公共利益行使行政权力时并不在公共利益中排除自己正当的私人利益，但私人利益不能通过非法地侵占公共利益来加以实现。手段正义是指以效率为目标来行使行政权力，是在效率追求中达到结果上的正义。即要处理好效率和公平的关系，实现效率和公平的统一。

在滩涂管理中遵守正义原则，一方面要求管理人员处理好公共利益与多数人利益、少数人利益和私人利益的关系。在进行滩涂管理活动时，以公共利益为主，以实现多数人的利益为主，但同时不能忽视少数人（滩涂周围居民）的利益，要在实现公共利益的同时，实现少数人利益的利益最大化，争取达到各种利益的基本平衡。另一方面要求管理者处理好公平与效率的关系。这里的“公平”既指公共资源在社会分配上的公平性，即人与人之间公平分配资源，也是指人类社会发展与滩涂生态保护的公平性，即人与滩涂之间的公平性。而效率就是最大程度的实现经济效益和社会效益等。这就要求滩涂管理部门在进行滩涂资源配置时，既要考虑到社会公众在资源分配上的平等性，也要寻求社会经济发展与滩涂生态环境持续性的平衡，实现社会公平和经济效率的统一。然而，在胶州湾滩涂管理实践中，滩涂管理部门片面追求经济利益，忽视了滩涂生态系统平衡的维持；只顾及大多数人的利益，忽视了少数人的利益，如周围居民遭受污染侵害等，没有真正遵循正义原则，没有实现效率和公平的统一，从而导致一系列违背伦理道德的问题发生。

（二）伦理责任缺失

行政组织中的每一个角色，不论职责大小、职位高低，都承担着一定的责任，并且他们在制度结构中的身份高低决定承担责任的大小。伦理责任，又称道德责任，是“公共行政组织及其公务人员在行使行政权力，管理公共事务，提供公共服务的过程中必须遵守的道德规范与承担的道德责任。”[5]在公共行政体系中，如果个人在履行职责时违背道德标准，偏离职责的要求，公众有权向行政人员“责问”；一旦受到公众谴责，行为者就会蒙羞，他们会自责、后悔、内疚，对自己感到失望。因此伦理责任感作为行政行为主体的内在道德力量，不仅可以圆满地完成制度规定的责任，而且可以在此基础上，超越职责，使之成为履行行政责任的主体内在驱动力。

地方政府作为滩涂管理的主体，在滩涂开发管理的运作上兼具多重身份，即滩涂政策的制定者和实施者、本部门利益的代表者和社会公共利益的代表者，这种多重主体身份决定了地方政府在面对滩涂管理问题上承担着多重伦理责任，即他们既要对滩涂负责，又要对本部门负责，更要对社会公众负责。这就导致地方政府部门在滩涂管理过程中面临更多的利益选择，相应地也就更容易忽视伦理责任。因为在政策制定和执行的过程中，其主体都是人，而人是理性的，都会力图以最小的代价获取最大的利益。这就导致了滩涂管理部门和人员在制定和执行滩涂管理政策时会更倾向于对自己部门或个人有利的方案，以最大限度地实现部门或个人利益的最大化，而把自己应当承担的社会伦理责任抛诸脑后，甚至忽视当地居民的切身利益。

（三）功利主义影响

功利主义是一种典型的目的论伦理学。它认为，合乎道德的行为或制度应当能够促进“最大多数人的最大幸福”。凡是行为或制度给行为者及利益相关者带来好处，或是带来利大于弊的结果，则是道德的，否则就是不道德的。[6]功利主义追求“最大多数人的最大幸福”，将“最大功利”作为评判善恶的基本原则，肯定大多数人的利益和幸福。从理性上讲，这是积极的、进步的，有利于激发行为主体的积极性和主动性。但是，我们应该认识到的是，功利主义所追求的“最大多数人的最大幸福”是以追求个人功利和幸福为其内在动力的，这就使得功利主义者在实际生活中容易忽视大多数人的利益。而且，功利主义在理论上存在一些难以克服的困难，如过分强调行为结果，忽视行为过程或手段；注重追求最大多数人的最大幸福，难免牺牲少数人的利益，引发实质意义上的不公平等。正是这些困难导致实践运行中一系列违背伦理道德的行为的产生。胶州湾滩涂管理过程中，某些地方部门片面追求地方经济的发展，忽视滩涂生态环境的保护，把一些污染严重的工业项目引入滩涂开发区域，正是功利主义的表现。正是在功利主义导向下，滩涂管理主体为追求自己的利益而忽视社会公共利益，结果导致滩涂污染严重，生物多样性减少等一系列环境问题也就在所难免。

四、实现胶州湾滩涂管理伦理规制的途径

法律制度是进行滩涂管理活动的重要手段，但法律制度本身存在着一定的缺陷，如滞后性、只惩罚行为性等。因此解决胶州湾滩涂管理中存在的上述问题，仅仅依靠法律和制度的力量是不够的，还需要借助伦理进行道德上的救助。伦理规制是制度化了的道德规范，它赋予道德规范以制度性外观，从内在和外在两方面对行为主体的行为进行道德规范和引导，以实现自律和他律的内在统一。

（一）确立符合胶州湾滩涂管理部门特点的伦理道德标准

确立符合滩涂管理部门特点的伦理道德标准，是实现伦理规制的前提和基础。我国对公务人员的道德规范已作出一系列规定，如廉洁自律、奉公守法等，但这些道德标准中有些过于空泛，不能在实际中具体量化，致使行政人员在实际管理活动中有很大的自由性。因此，在胶州湾滩涂管理伦理规制中，应考虑胶州湾滩涂管理部门的具体特点，制定出符合其实际管理工作的道德规范和准则，以便滩涂管理人员遵循和对照执行。滩涂管理部门除具备一般的行政管理部门特点之外，如政治性、社会性、服务性、法制性等，还应考虑管理对象—滩涂的特殊性。滩涂是自然生态系统的一部分，它拥有作为主体存在的权利，我们在开发利用滩涂的同时，也承担着保护滩涂生态环境、维系滩涂持续发展的责任。因此，胶州湾滩涂管理部门不仅要把保障政府运作的稳定和维护社会的安定作为基本的价值取向，也要将保护滩涂生态及滩涂资源纳入其伦理价值体系之中。也就是说，胶州湾滩涂管理伦理道德标准，一方面要体现滩涂管理部门作为一般行政部门应该遵守的道德准则，如忠于职守、廉洁奉公、遵纪守法、实事求是等；另一方面也要体现其作为滩涂管理部门的特点，即负有滩涂开发与保护的责任。因此，诸如维护滩涂生态、科学开发滩涂等道德标准也应纳入胶州湾滩涂管理部门的伦理道德标准之中。

（二）加强对胶州湾滩涂管理人员的伦理教育

伦理教育的意义在于，通过规范认同和行为训练的方式，提高滩涂管理人员的道德认知能力和认知水平，使其充分发挥伦理自主性，从而自觉履行各自的职责。这里的伦理教育内容应既包括行政伦理的内容，也包括生态伦理的内容。因为滩涂管理部门不仅是行政管理部门，还是海洋管理部门。他们不仅要具备基本的行政伦理素养，也应具备保护海洋生态的伦理意识。因此，在实现胶州湾滩涂管理伦理规制的过程中，应加强对胶州湾滩涂管理人员的伦理教育。一方面通过定期培训、日常强化、个案解剖等多种方式，强化胶州湾滩涂管理人员的的伦理道德信念，提高他们对行政伦理的认知水平。伴随海洋经济的发展，关注人海关系的海洋伦理逐渐被提上议程。本文认为，人与海洋的关系最终还是体现在人与人之间的关系上。因为人是开发利用海洋的主体。因此海洋伦理实质上就是行政伦理。也就是说，行政伦理范畴也应用于海洋资源。即通过伦理教育，使胶州湾滩涂管理人员认识到既要为社会公众服务实现公共利益又要保护滩涂生态实现可持续发展。另一方面，通过有组织、系统地行为训练实践，强化胶州湾滩涂管理人员的伦理意识。学以致用。对胶州湾滩涂管理人员进行伦理教育的目的是为了使其在日常行政管理活动中加以运用。为防止学用脱节，应有计划的组织相关的实践活动，使他们学到的伦理知识转化为实际能力，提高其克制管理失范的道德能力。

（三）构建完善的胶州湾滩涂管理伦理监督体系

建立健全胶州湾滩涂管理伦理监督体系，是保证胶州湾滩涂管理伦理规范建设的重要保障。伦理监督的形式有多种，如行政监督、立法监督、司法监督和社会监督等，它们相互结合，构成伦理监督机制的基本内容。当前，构建完善的胶州湾滩涂管理伦理监督体系需要着力于以下几点：一是加强权力机关对胶州湾滩涂管理部门道德行为的监督。应将胶州湾滩涂管理人员的道德品行纳入述职评议的范围，建立道德审议制度。二是加强胶州湾滩涂管理部门的自我监督。将胶州湾滩涂管理部门及其人员的道德行为作为上下级监督、行政监察的内容之一，将这些道德规范纳入部门和人员政绩考核、素质考评的范围。三是强化司法机关对胶州湾滩涂管理行为的司法审查。司法审查制度对于行政人员的行政行为具有较强的约束和限制作用。通过强化司法机关的司法审查力度，纠正胶州湾滩涂管理人员的不法行政行为，约束其实际管理活动的规范性。四是充分发挥社会力量对政府伦理行为的监督作用。社会监督主要包括社会组织监督、社会团体监督、社会舆论监督以及社会成员监督，是一种不容忽视的体制外的监督形式，对政府及其行政人员的行政行为具有重要的监督作用。加强胶州湾滩涂管理的伦理规制，应该提高社会监督主体的监督意识及其监督的积极性和主动性，营造良好的社会监督氛围，从而形成强大的舆论压力，限制和约束胶州湾滩涂管理部门的管理行为和活动。

（四）健全胶州湾滩涂管理中的伦理评价体系

胶州湾滩涂管理中的伦理评价体系，既是针对滩涂管理个人和部门的，也是针对胶州湾滩涂管理规划或项目的。即，一方面健全针对胶州湾滩涂管理人员的伦理行为方面的考评体系。健全伦理行为考评体系的过程，也是将伦理道德规范目标分解和细化的过程，能够使滩涂管理部门和人员更加熟悉和牢记其所应遵循的道德规范。同时，可以明确判断滩涂管理人员对滩涂管理伦理的贡献度，为部门奖惩措施的实施提供依据。另一方面是健全针对胶州湾滩涂管理规划或项目的伦理评价体系。胶州湾滩涂管理规划或项目在实施之前，应对其进行伦理考量，看其是否符合伦理道德原则。关于伦理评价的主体，既应该包括胶州湾滩涂管理部门中的领导层、管理个人，也应该包括社会力量，如研究专家、相关利益主体（包括企业、组织和个人）。

伦理评价体系的建立，是为了鼓励胶州湾滩涂管理主体的伦理道德行为，其组织实施也需要一定的利益补偿机制的配合。一是针对管理个人的伦理道德代价补偿机制。根据伦理考评结果，对胶州湾滩涂管理人员的伦理道德行为进行道德补偿。这种道德补偿，既包括精神的褒奖、工作的变动、职务的升迁，也包括物质利益补偿，以此对胶州湾滩涂管理人员的伦理道德行为进行激励和限制。二是针对胶州湾滩涂管理部门的机会成本补偿机制。在对胶州湾滩涂管理部门的规划或项目方案进行伦理评价后，选择最有利于滩涂生态保护的方案，对此滩涂管理相关部门可能得付出一定的成本代价，因此，可给予他们一定的经济利益补偿，一方面补偿他们因环境最优方案而承受的经济损失，另一方面鼓励胶州湾滩涂管理部门以后更加积极地选择环境最优的滩涂开发规划方案。

总之，胶州湾滩涂管理过程中种种问题的产生，有法律、制定等方面的原因，但最根本的还是滩涂管理人员的伦理失范。究其对策，仅依靠法律制度的约束是不足够的，更需要借助道德进行伦理救助，加强胶州湾滩涂管理的伦理规制。伦理规制是胶州湾滩涂管理过程中制度化、程序化的生态伦理规范，能够营造一种良性的滩涂管理伦理性的氛围，强化胶州湾滩涂管理人员的伦理意识，从而带动整个胶州湾滩涂开发与管理的良性发展，实现青岛市社会经济的快速发展与胶州湾生态系统的平衡发展的统一。

[1]王琦,赵志强,曲士英.民间融资中的金融伦理[M].杭州:浙江大学出版社,2008:133.

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[3]韦正翔.金融伦理的研究视角——来自《金融领域中的伦理冲突》的启示[J].管理世界,2002(8):152.

[4]刘洪滨,孙丽.胶州湾围垦行为的博弈分析及保护对策研究[J].海洋开发与管理,2008(6):80-87.

[5]李文良.中国政府职能转变问题报告[M].北京:中国发展出版社,2003:213.

[6]李建华,左高山.行政伦理学[M].北京:北京大学出版社,2010:38.