海洋政策基本问题探讨＊

王 刚 刘 晗

（中国海洋大学法政学院，山东 青岛 266100）

一、海洋政策的涵义

政策，或曰公共政策，是现代社会中使用频率最高的词汇之一。关于公共政策的含义，政策科学的创立者拉斯维尔认为，政策是“一种含有目标、价值与策略的大型计划”。［1］美国知名政治学家托马斯·戴伊认为：“凡是政府决定做的或者不做的事情，就是公共政策”。［2］詹姆斯·安德森则认为“政策是一个有目的的活动过程，而这些活动是由一个或一批行为者，为处理某一问题或有关事务而采取的，……公共政策是有政策机关或者政府官员制定的政策”。［3］（P4）我国部分研究公共政策的学者也对公共政策做出了自己的解释。陈振明将公共政策界定为“国家（政府）、执政党及其他政治团体在特定时期为实现一定的社会政治、经济和文化目标所采取的政治行动或者所规定的行为准则，它是一系列谋略、法令、措施、办法、方法、条例等的总称。”［4］陈庆云认为公共政策是政府对社会公共利益分配的动态过程。［5］（P4）

尽管公共政策已经如此为大家所接受，但实际上“公共政策”概念的出现也就半个多世纪。1951年，美国政治学学者哈罗德·拉斯维尔（H.D.Lasswell）与其同事合著的《政策科学：进来在范畴与方法上的发展》一文，可以看作现代政策科学发端的标志。政策，或者说公共政策，由此开始进入人们的视野。经过近60年的发展，政策科学已经为人们所认可和熟知。从中可以看出这是一个充满活力和具有前途的领域。与之细化的相关具体政策，如财政政策、货币政策、保障政策、人口政策、外交政策等，已经为大家耳熟能详，深入普通众的生活词汇之中。

随着政策科学的发展和完善，尤其是海洋的重要性日益凸显，以及海洋环境问题日益严重，海洋政策作为政策科学的重要分支领域，开始崭露头角，受到社会越来越多的认可。目前，尽管有关海洋政策的论述尚不多见，但是可以预知海洋政策将是公共政策学界和海洋管理学界研究的重要领域。

早在20世纪80年代以前，美国学者杰拉尔德·J·曼贡就出版了《美国海洋政策》一书，其中文版译本于1982年由海洋出版社出版。由此可见，“海洋政策”在政策科学诞生后不久即为大家所注意。迄今为止，与对“公共政策”的定义一样，国内外学术界尚未对“海洋政策”形成统一的学术定义。美国学者John King Gamble认为“海洋政策是一套由权威人士所明示陈述而与海洋环境有关的目标、指令与意图”。台湾学者胡念祖认为“海洋政策是处理国家使用海洋之有关事物的公共政策或国家政策”。我国大陆学者王淼将海洋政策界定为“是沿海国家用于筹划和指导本国海洋工作的全局性行动准则，涉及海洋经济、海洋政治、海洋外交、海洋军事、海洋权益、海洋科学技术等诸多方面”。［6］鹿守本将海洋政策界定为“国家为实现一定历史时期或一定发展阶段的海洋目标，而根据国家发展整体战略和总体政策，以及国际海洋斗争和海洋开发利用的趋势制定的海洋工作和海洋事业活动的行动准则”。［7］（P311）还有的论者则如此定义海洋政策：“海洋政策是党和政府在特定的历史阶段，为维护国家的海洋利益，实现海洋事业的发展而制定的行动准则和规范。它是一系列事关海洋事业发展的规定、条例、办法、通知、意见、措施的总称，体现了一定时期内党和政府在海洋资源开发、海洋环境保护海洋权益维护等方面的价值取向和行为倾向。”［8］

海洋政策定义的多元化，一方面是受到公共政策定义多元化的影响，另一方面也说明这的确是一个新兴的领域。鉴于以上学者们都对海洋政策的定义，我们认为，所谓海洋政策，是指国家出于开发海洋或者保护海洋的目的，出台的一系列涉海的措施、办法、条例以及法规总称，是有关海洋的公共政策。这一定义指出海洋政策包含以下内容：

首先，海洋政策是一种公共政策。公共政策是有国家（或政府）出台的治理社会公共事务的措施、办法、条例、法规的总称，它的主体是国家机关，客体是涉及社会公共利益的公共事务。海洋政策的主体亦为国家机关，它的客体亦是涉及公共利益的海洋公共事务。因此，有关公共政策的基本界定，同样适合海洋政策。①有学者将海洋政策的主体限定为“国家海洋管理机关”。实际上，这种限定并不合适。我们认为，海洋政策更应该从政策的客体来限定。即行政机关出台的有关海洋的政策为海洋政策。海洋政策的出台并非必然是海洋管理机关。

其次，海洋政策的客体是有关海洋开发与保护的公共事务。政策客体，亦可以称之为政策内容，行政学研究者一般将之概括为社会公共事务。［9］（P233）海洋政策的客体，则是有关海洋的开发与保护的社会公共事务，它是海洋政策区别于其他公共政策的本质特性。其中，有关海洋开发的公共事务体现出社会对海洋的经济诉求，包括三个方面：一是海洋渔业开发的公共事务，是海洋第一产业，目前主要体现国家培育和发展人工养殖；二是海洋资源开发的公共事务，目前成为海洋开发的主要领域，包括能源开发、矿产开发以及旅游资源开发；三是海洋交通开发的公共事务，尤其是随着国际贸易的发展，全球化的深入，海洋交通的重要性日益显现。

有关海洋保护的公共事务主要体现在两个方面：一是有关海洋生态与环境保护的公共事务，它体现出对海洋生态的维持，海洋资源的节约使用以及海洋污染的防治。随着全球环境日益凸显，海洋生态与环境保护已经成为世界各国海洋政策的重点；二是有关海洋权益保护的公共事务，它体现出各国通过海洋国家法，维护自己的海洋权益。在海洋政策初始阶段，海洋开发政策占据主要位置。但是现在，海洋保护政策，尤其是海洋生态与环境保护政策，开始越来越受到重视。

最后，海洋政策表为一系列涉海的政府措施、办法、条例和法规等，其最高层次是以法的形式颁布，成为社会普遍遵守的准则。

二、海洋政策的分类

海洋政策按照不同的标准，可以有不同的分类。我们按其不同的标准，分为以下四种：

其一，按照海洋政策的层次，可以将其分为海洋元政策、海洋基本政策与海洋具体政策。元政策是指用以指导和规范政府政策行为的一套理念和方法的总称，其基本功能在于如何正确地制定公共政策和有效地执行公共政策，元政策可以称之为政策的政策。［10］（P22）元政策更多的体现为一种价值观的选择。海洋元政策是海洋政策最深层次的政策选择，它体现为政策制定主体在制定海洋政策时的价值选择。目前，海洋元政策的价值选择，可以分为两种：一是海洋开发为主的功利主义海洋价值；二是海洋保护为主的生态主义海洋价值。基本政策是用以指导具体政策的主导型政策，其与具体政策的区别在于制定机关级别较高，适用范围较广，时间维度较长，具有稳定性，是其他相关政策的出台依据。海洋基本政策一般是中央机关制定的有关海洋开发与保护的总括性政策。它以海洋法律、海洋行政法规、中央海洋规划的形式出台。具体政策主要是针对特定而具体的问题做出的政策规定，它是层次最低、范围最广的一类政策。海洋具体政策是除海洋元政策和海洋基本政策以外的所有政策，表现为某一领域的海洋政策，某一较小区域的海洋政策，某一较短时间阶段内的海洋政策。

其二，按照海洋政策的客体或者内容，可以将其分为海洋开发政策与海洋保护政策。海洋开发政策与海洋保护政策的分类，最为本质地体现出海洋政策的特征。所谓海洋开发政策，是政府出于经济考量，而制定的有关海洋利用的海洋政策，具体包括海洋渔业开发政策、海洋资源开发政策与海洋交通开发政策。所谓海洋保护政策，是指政府出于生态或者维护权益的考量，而制定的有关海洋维持的海洋政策，具体包括海洋环境保护政策与海洋权益保护政策。

其三，按照海洋政策的主体，可以将其分为中央海洋政策与地方海洋政策。中央海洋政策是指由中央机关制定的海洋政策，体现为全国人大或其常委会出台的海洋法律，中共中央出台的海洋规划，国务院出台的海洋行政法规，国务院所属部委出台的海洋行政规章。地方海洋政策是指由沿海地方人大或政府出台的有关海洋地方法规与地方规章。地方海洋政策从层次上，分为省级海洋海洋政策、市级海洋政策与县级海洋政策。

其四，按照海洋政策的领域，可以将其分为海洋产业政策与海洋综合政策。随着海洋的重要性日益显现，海洋产业蓬勃发展。海洋产业从以前的海洋渔业、海洋交通与海洋盐业三大传统产业，迅速扩展为十余个产业。目前，已形成规模的新兴海洋产业主要有海洋石油、海水养殖、滨海旅游、海洋化工、海滨砂矿、海洋电子、海水利用、海洋服务等海洋产业。海洋产业的发展繁荣，使得海洋产业政策的出台与研究提上日程。目前，有学者将海洋产业政策分为四种类型，即海洋产业技术政策、海洋产业结构政策、海洋产业布局政策和可持续发展的海洋产业政策。［11］这种细化对于提升海洋政策的研究，不无益处。海洋综合政策则是指不局限于某单一海洋产业，横跨多个产业或者领域的海洋政策。它力图整合不同海洋产业发展的矛盾，或者整合海洋开发与海洋保护的矛盾，是海洋综合管理的一种手段和表现。

三、海洋政策制定的主体

海洋政策的制定主体根据不同的标准，有不同的分类标准。按照层级标准，可以分为中央主体与地方主体；按照职能范围标准，可以分为综合主体与专门主体。我们将这两个分类标准相结合，可以将海洋政策的制定主体分为四类：

第一类是中央机关。中央机关是海洋政策的最高制定主体，其所指定的海洋政策具有最高的权威性。我国制定海洋政策的最高中央机关具体包括：

1.全国人大及其常委会。人大不仅具有制定海洋法律的权力，同样也有制定海洋政策的权力。实际上，从某种意义上而言，海洋法律是海洋政策的最高层次。

2.中共中央。中国共产党作为我国的执政党，其实现执政的方式之一就是确定我国的大政方针。在海洋政策上同样如此。中共中央所制定的海洋政策，对国务院制定的海洋政策具有指导作用。

3.国务院。国务院作为最高行政机关，具有制定海洋政策的权利。在制定海洋政策的中央机关中，国务院承担了大部分海洋政策的制定。需要特别指出的是，国务院不仅制定普通的海洋政策，还出台一些海洋行政法规。从法律的角度而言，海洋行政法规属于法律的范畴，同时也属于海洋政策的范畴。

第二类是国务院涉海职能部门。国务院涉海职能部门是我国高层专门制定海洋政策的主体。尤其是国家海洋局，其基本职责就是进行海洋管理与出台海洋政策，因此，国务院涉海职能部门主要是指国家海洋局。但是由于我国在海洋管理中，循序海洋行业管理的管理模式，其国务院涉海职能部门并不局限于国家海洋局。如果从职能定位的角度而言，我国有权制定海洋政策的中央职能部门高达十几个。我国主要的国务院涉海职能部门包括：

1.国家海洋局。国家海洋局是国土资源部下设的独立局（国家局），是我国制定海洋政策的主要涉海部门制定主体。其所确立的基本职能包括海洋立法、海洋规划和海洋管理。这些都是海洋政策的主要内容。随着海洋综合管理的实施，国家海洋局在海洋政策制定中的作用将更加突出。

2.农业部。农业部在海洋政策中主要负责海洋渔业政策的制定。农业部渔业厅负责对渔港水域非军事船舶和渔港水域外的渔业船只对海洋污染的预防及管理监督工作，管理渔业水域内的生态环境项目和渔业污染事故等。因此，它也负责在此方面的海洋政策制定。

3.交通运输部。作为国家海事行政管理主管部门，交通运输部负责港口水域内非军事船舶和港口水域外的渔业船只及非军事船舶对海洋环境污染的防治监督管理。负责在中国管辖海域内航行、停泊、作业的外国国籍船舶的海洋污染事业的监督处理。因此，交通运输部可以制定属于海上运输的海洋政策。

4.环境保护部。作为我国环境保护的综合部门，海洋环境的保护自然也在其职能范围之内。因此，环境保护部具有制定海洋环境保护的海洋政策。

第三类是沿海地方政府。沿海地方政府是指沿海的各级地方人大、党委与行政机关。在我国，最高的沿海地方政府是指沿海的十一个省市及两个特别行政区。包括辽宁省、河北省、山东省、江苏省、浙江省、福建省、广东省、广西自治区、海南省、天津市、上海市以及香港、澳门特别行政区。它们作为沿海地方最高行政区划，承担着地方海洋管理的主要职责，也是地方海洋政策的主要出台者。省级人大具有制定地方法规的权责，因此，省级人大不仅可以制定一般的地方海洋政策，同样可以颁布地方海洋法规。省级党委作为中共中央在地方的最高党组织，承担着落实中央海洋政策以及出台地方海洋政策的职责。省级政府是地方海洋政策的主要制定者和执行者，也是中央海洋政策在地方的执行者。因此，从某种意义上而言，沿海地方政府主要是指省级地方政府。

省级行政区划下的沿海市、县也具有出台地方海洋政策的职能，特别是一些沿海发达城市，其制定、颁布的海洋政策也对地方海洋管理具有重要影响。我国沿海地方政府，除了11个省级政府以及2个特别行政区外，比较重要的政策主体还包括6个副省级地方政府，它们包括青岛、大连、厦门、深圳、宁波5个副省级城市和天津滨海新区1个副省级市辖区。它们具有较大的经济管理权限，在海洋政策的制定和执行方面，都有着举足轻重的作用。

沿海地方政府层次多元，并且许多互不隶属，使得它们之间的海洋政策经济发生冲突。尤其是在海洋保护方面，协调乏力。各个地方主体处于促进本地经济发展的目的，无序开发海洋，侧重海洋开发政策的出台，而忽视海洋保护政策耳朵制定。这些都是我国在海洋政策方面需要改进的地方。

第四类是地方海洋管理部门。地方海洋管理部门，主要是指国家海洋局的地方分局以及地方政府中的海洋职能部门。其主要包括以下几个主体：

1.海洋局地方分局。国家海洋局在我国的地方沿海设置了三个分局，分别是北海分局，位于青岛，负责渤海及黄海的管理；东海分局，位于上海，负责东海的管理；南海分局，位于广州，负责南海的管理。三个分局直属于国家海洋局，是执行国家海洋局海洋政策的主要地方主体。需要指出的是，三个分局在性质上是国家海洋局的派出机构，并非地方政府的职能部门，但是由于它们主要关注海洋局政策在所辖地区的执行，所以我们将之归入到地方海洋职能部门之中。

2.省级海洋与渔业厅。我国的地方海洋管理体制主要的是海洋部门与农业部的渔业部门相结合的体制模式，除了极少数省份实行国土资源模式和分局与地方结合模式外，大部分省级主体成立海洋与渔业厅，实行海洋与渔业综合管理的模式。②我国地方海洋管理机构共有三种模式：一是将海洋部门与渔业部门综合，成立海洋与渔业厅（局），实行这一模式的有辽宁、山东、江苏、浙江、福建、广东、海南7个省；二是实行国土资源与海洋分局结合的模式，实行这一模式的有河北、天津、广西3个省市；三是将海洋分局与地方海洋管理机构合并，实行这一模式有上海市。海洋与渔业厅既接受国家海洋局的指导，同时也接受省级政府的领导，是地方综合制定主体制定的海洋政策的主要执行者。同样，它们根据所辖的海洋管理事务，也出台相关的海洋政策。

3.市级海洋与渔业局。它们是省级海洋与渔业厅的下属职能部门，承担者市一级的海洋与渔业政策的制定与执行。其中，青岛市、厦门市等副省级市的海洋与渔业局是非常重要的地方海洋政策制定和执行者。

四、我国海洋政策制定存在的问题及其改进

第一，没有出台海洋元政策，缺乏宏观规划。虽然我国先后颁布实施了《全国海洋经济发展规划纲要》等具有海洋战略性质的文件，但从整体上看，已经制定和实施的某些规划或战略仅是部门性的、区域性的或事务性的，有些只能称之为战略框架。但是，由于海洋环境复杂多样，各种资源相互关联，使得各个海洋产业的发展相互影响、相互依存。因此，单一部门、区域性的海洋发展规划不能协调各海洋产业之间的关系，难以促进海洋开发的整体效益。同时，各部门不同的海洋发展规划还容易导致在纵向上政策相互脱节，横向上各政策又在目标、内容和效应上相互冲突。［6］因此，我国需要明确海洋管理的价值取向，并在此基础上出台海洋开发与保护的宏观规划。海洋元政策的出台将是理顺海洋开发与保护矛盾的重要基石。

第二，突出海洋开发政策，海洋保护政策滞后。目前，我国的海洋政策，还是侧重于海洋利用。其海洋保护处于从属地位。鉴于我国目前的海洋管理模式还是遵循海洋行业管理，其出台的海洋政策主要是各个涉海管理部门，他们更多是从本部门本行业的角度，出台一些海洋开发政策。海洋开发政策对于促进某一海洋行业的开发是非必要，但是海洋开发政策的最大弊端在于它过于注重本行业的利益，忽视了海洋其他领域的利益。尤其是海洋开发政策中的资源开发政策，占据海洋政策的重心，而海洋保护政策中的海洋环境保护政策，处于滞后的状态。随着全球环境的恶化，海洋环境作为人类环境的最后也是最重要的调节器，如果遭受破坏，其后果将是灾难性的。而且，海洋具有一体化、流动性的特点，其海洋生态的破坏与海洋环境的污染，将造成影响范围的扩大。我国青岛浒苔的肆虐，美国墨西哥湾原油泄漏的蔓延，是很好的现实说明。这种突出海洋资源开发，忽视海洋环境保护的海洋政策，将严重影响我国海洋的健康发展。因此，我国需要改变这种“重开发，轻保护”的海洋政策的制定思路，打破行业主导的海洋政策制定模式，实行海洋政策的综合制定模式。

第三，中央海洋政策与地方海洋政策缺乏有机连接。目前，我国实行中央与沿海地方分区管理的模式，沿海地方政府管理沿岸12海里以内的海洋区域，而12海里以外的领海由中央政府管辖。一般而言，中央政府对海洋的管理，主要侧重于国防、大型项目的规划、海洋环境的整体保护。实际上，中央政府很少直接介入沿海的海洋政策。地方政府在出台自己辖区的海洋政策时，更多的是考虑本辖区的海洋现状，侧重于海洋开发，尤其是能够提高本辖区的海洋经济发展，而这可能与中央的整体海洋政策出现矛盾。现在，我国的中央海洋政策与地方海洋政策缺乏有效地连接机制，使得地方的海洋政策出现“放任自流”的局面，难以对其错误之处进行有效矫正。除了中央海洋政策与地方海洋政策没有衔接之外，沿海地方的海洋政策也没有有效连接的机制。但是海洋与陆域不同，海洋具有明显的一体化特征，地方海洋政策过于关注本辖区海域，使得其影响有可能波及到周围海域甚至全国。中央海洋政策与地方海洋政策缺乏有机连接，是我国海洋政策的一个重要弊端。因此，我国需要建立中央海洋政策与地方海洋政策有机连接机制，实现两者的协调，使得两者在自己领域有效运作的基础上能够相互协调、有机连接。

五、结束语

可以预见，海洋将在人们的生活中将扮演着愈来愈重要的角色。在人们开发海洋的过程中，政府有责任规划、指导和规制海洋开发和保护的行为。而海洋政策是政府实现这一宗旨的最重要手段之一。因此，深入海洋政策的研究将使得政府在海洋开发与保护中扮演正确而又至关重要的角色。遗憾的是，我们对海洋政策的研究还处于起步阶段。本文对海洋涵义、制定主体等基本问题的探讨，希望能够对学界深入研究海洋政策有所裨益，引起学界对这一问题的进一步思考，深化海洋政策的研究。

［1］H.D.Lasswell and A.Kaplan：Power and Society.New Haven，Yale University，1970.p71.

［2］Thomas R.Dye，Understanding Public Policy（6th，ed.）Englewood Cliffs，N.J：Prentice－Hall Inc.，1987.p2.

［3］［美］安德森.公共决策［M］.北京：华夏出版社，1999.

［4］陈庆云.公共政策分析［M］.北京：中国经济出版社，2000.

［5］陈振明.公共政策学［M］.北京：中国人民大学出版社，2004.

［6］王淼、贺义雄.完善我国现行海洋政策的对策探讨［J］.海洋开发与管理，2008，（5）：33.

［7］鹿守本.海洋管理通论［M］.北京：海洋出版社，1997.

［8］张玉强、孙淑秋.和谐社会视域下的我国海洋政策研究［J］.中国海洋大学学报（社会科学版），2008（2）：11.

［9］张国庆.公共行政学（第三版）［M］.北京：北京大学出版社，2007.

［10］张国庆.现代公共政策导论［M］.北京：北京大学出版社，1997.

［11］于谨凯、张婕.海洋产业政策类型分析［J］.海洋开发与管理，2007，（4）：17.