浅论邓小平的机构改革思想

申 坤

（中共中央党校 北京 100091）

1982年1月，邓小平在中共中央政治局讨论中央机构精简问题会议上发表了“精简机构是一场革命”的讲话，文中指出：如果不搞这场革命，不只是四个现代化没有希望，甚至于要涉及到亡党亡国的问题，可能要亡党亡国！［1］P397改革开放30年来，我国先后进行过五次大的机构改革，取得成绩的同时必须清楚地看到到我国从中央到地方机构设置仍然存在着不合理性，牵绊了我国民主政治建设进程，阻碍了我国经济体制改革的深入，滋生了官僚主义和腐败现象。2008年开始的以建设公共服务型政府为目标、以大部制改革为内容的第六次机构改革在各地如火如荼展开，三年时间过去了，改革也逐渐进入“深水区”，涌现出不同的问题和困难，产生了各种质疑和担忧。在此情况下，研究邓小平的机构改革思想，就显得更加必要，它对我国当前的政治体制改革仍具有重要的现实意义。

一、机构改革是社会主义民主政治建设的前提与基础

社会主义民主政治建设与政治体制改革和机构改革密切相关，环环相扣，三者在本质上是一致的。邓小平曾经指出，我们进行社会主义现代化建设，是要在经济上赶上发达的资本主义国家，在政治上创造比资本主义国家的民主更高更切实的民主。而社会主义民主政治建设首先就是要保证全体人民真正享有通过各种有效形式管理国家、特别是管理基层地方政权和各项企业事业的权力。［1］P322从宏观角度而言，社会主义民主政治建设的根本问题是涉及权力的合理分配及国家机构的有效运转。对权力的调整与分配是政治体制改革的根本所在，而机构改革和行政管理体制改革则从政治微观的维度来对权力进行分配和调整，直接指向现实政府政治生活中的人权、事权及财权的合理分配与调整。

社会主义民主政治建设首要是对阻碍经济社会发展的政治体制进行改革，我们所有的改革最终能不能成功，还是决定于政治体制的改革。邓小平针对此问题指出：政治体制改革的内容，首先是党政要分开，第二个内容是权力要下放，第三个内容是精减机构。［2］P177政治体制改革要全面有效深入的进行，机构改革是其重要内容和核心途径。同样，倘若政府机构不能与整个政治大环境实现动态平衡,就不能形成高效、完善的机构系统。

机构改革和行政管理体制改革尽管属于政治体制改革的范畴，但它又是政治生活中直接关系到其他各个领域改革能否顺利开展的关键环节。从某种程度上来说，机构改革已经成为制约经济和其他改革深入发展的瓶颈。因此，以转变政府职能、精简机构、下放权力为核心内容的政府机构改革不仅是政治体制改革的突破口，更是全面改革的重头戏，是社会主义民主政治建设的基础和前提。

二、机构改革是经济体制改革顺利进行的客观要求

经济基础决定上层建筑、上层建筑必须适应经济基础和生产力发展这条历史唯物主义的基本原理和客观形势表明，伴随着经济体制改革的不断深入，我们必须对现行不适应经济发展的行政管理机构和管理体制果断进行改革。谈到经济体制与包括机构改革在内的政治体制改革的相互关系时，邓小平深刻指出：政治体制改革同经济体制改革应该相互依赖，相互配合。只搞经济体制改革，不搞政治体制改革，经济体制改革也搞不通，因为首先遇到人的障碍。［2］P164

新中国成立后的政府机构设置是参照前苏联高度集中统一的计划经济管理体制而建立起来的，在一定时期内发挥了巨大的作用。十一届三中全会以后，经济领域、社会领域发生了翻天覆地的变化，从企业管理制度到政府的社会保障体制，从产权制度到政企分开，从微观的企业管理到整个国民经济宏观调控体系都逐步向纵深发展，在计划经济体制下形成的组织机构体系显得越来越不适应。对此，邓小平在经济体制改革初期就指出机构庞大，人浮于事，官僚主义，拖拖拉拉，互相扯皮，必然会阻碍经济体制改革，拖经济发展的后腿。［2］P160

政府机构是国家上层建筑的重要组成部分，而上层建筑是为经济基础服务的，它必须随着生产力、生产关系和经济基础的变革而变革。尽管十一届三中全会以来，我们曾进行过六次大的机构改革，可惜结果并不令人满意，总是在“精简——膨胀——再精简——再膨胀”的怪圈中徘徊，严重阻碍了经济体制改革的深入发展。由此，政府机构的改革不仅关系着经济体制改革能否顺利向纵深发展，更关系着社会主义事业的前途和我国现代化建设的命运。

三、机构改革是克服官僚主义，提高行政效率的重要途径

官僚主义现象是我们党和国家政治生活中广泛存在的一个普遍现象。邓小平曾尖锐犀利地指出了官僚主义现象的主要表现和危害：高高在上，滥用权力，脱离实际，脱离群众，好摆门面，好说空话，思想僵化，墨守陈规，机构臃肿，人浮于事，办事拖拉，不讲效率，不负责任，不守信用，公文旅行，互相推诿，以至于官气十足，动辄训人，打击报复，压制民主，欺上瞒下，专横跋扈，徇私行贿，贪赃枉法等等。［1］P327

官僚主义同我们长期认为社会主义制度和计划管理制度必须对经济、政治、文化、社会都实行中央高度集权的管理体制有密切关系。高度集权的权力分配和运行中，政府承担了对企业和社会家长兼保姆式的管理，更容易脱离群众滋生官僚主义。与此同时，在我国计划经济体制之下，政府机构是完全按照经济生活中行业、专业、产品分工而设置的，同时，政府机构及人员的管理方式也是通过单纯的增设机构、扩大编制来适应国家经济和社会事业的发展。伴随着现代社会行业、专业、产品的越分越细，机构必然越设越多，最终导致部门林立、机构臃肿、冗员过多。

社会主义市场经济体制的建立对政府机构及其构成人员提出了新的要求，必须精简机构，裁汰冗员，提高行政效率，增强政府活力，消除官僚主义。然而，要彻底根除官僚主义的顽疾，消除官僚主义的总病根，只有从体制上尤其是行政管理体制改革才能解决问题。正如邓小平再三强调的：过去我们虽也多次反过官僚主义，但是收效甚微。尽管，官僚主义有思想作风问题的一面，但是制度问题不解决，思想作风问题也解决不了。［1］P328由此，我们可以清楚地看出：官僚主义种种现象的背后其实是体制在作怪，通过彻底的机构改革转换体制才是消除官僚主义的根本途径。

四、机构改革是优化干部队伍，增强行政机构活力的主要手段

机构问题与干部问题紧密相联，机构是由人组成的，政策是由人来贯彻的，机构的职权是由作为权力主体的干部来行使的。人才问题，主要是组织路线问题，但是目前的主要任务是善于发现、提拔以至大胆破格提拔中青年优秀干部。这是国家现代化建设事业客观存在的迫切需要。因此，在以精简机构、裁汰冗员为核心内容的机构改革中，优秀干部的选择、分配、任用以及配套的干部人事制度的形成也是机构改革所要达到的目标之一。

从20世纪50年代起，我国基本建立起了与计划经济体制相适应的干部人事制度，这套制度在某种程度上对“精简——膨胀”的循环起着推波助澜的作用。政府机构用人缺乏相关配套的制度与法制，没有科学的录用、考核、奖励和竞争激励机制，干部队伍极其容易膨胀起来。同时，在国家机关中，兼职副职过多，工作难以深入，效率难以提高，容易助长官僚主义和形式主义，特别是妨碍选拔更多更适当的同志来担任领导工作。

机构改革除了反对官僚主义，克服机构臃肿、人浮于事、工作效率低这些毛病外，更重要的是选拔人才，优化干部队伍，建立有利于青年干部脱颖而出的新制度。首先，通过机构改革，重新按照经济和社会生活的需要设岗定编，精简机构，裁汰冗员，经过考核录用优秀干部，促进人才脱颖而出，对在岗干部经过学习培训使之能够更好为社会主义现代化建设服务。其次，机构改革“精简、统一、效能”的原则也促使领导干部自觉提高自身领导和管理水平，更重要的是无论对机构还是对人的整顿与调整，机构改革的直接目的是形成一整套规范化、科学化、民主化的机构编制和人员配备的规章和制度。

五、机构改革是实现行政管理科学化、民主化、法制化的必要保证

新中国成立以来，通过机构改革经历的 “精简——膨胀——再精简——再膨胀”反复多次的循环，我们认识到：简单的撤并几个机构，裁剪几个人员不是机构改革的本质所在，机构改革的关键环节和突破口是转变政府职能，改变政府管理国民经济的方式。而以转变政府职能为核心的机构改革势必要建立一个功能完备、结构合理、运转协调、灵活高效的行政管理体制，因为政府职能的转变意味着权力的调整，在权力实现调整的基础上的机构改革才有实质意义。否则，仅仅表面上撤并机构，精简人员，本质上权力没有实现转变，被撤并的机构很快又会重新设立起来，机构改革必会流于失败。

机构改革着眼于权力调整的另一层含义是重新界定和限制政府权力，即理顺政府与企事业单位，政府与市场，政府与社会及个人之间的关系。通过机构改革，政府重新界定其权力范围，真正实现从无限政府向有限政府的转变，从政府统治向政府管理转变，从政府直接管理向宏观调控的转变，从政府包管一切向公众积极参与的转变，从过去的人治管理向法制管理转变，从社会行政化和官本位制向政企分开、政事分开转变，从粗放型管理向成本效益型管理转变。其最终是要形成人民利益至上的服务型政府，重视成本收益分析的节约型政府，间接管理经济的掌舵型政府，公开透明的阳光政府，放松管制倡导学习的创新型政府。

［1］邓小平文选（第二卷）［M］.北京：人民出版社，1994.

［2］邓小平文选（第三卷）［M］.北京：人民出版社，1994.