农民组织化的政治学思考

魏洪秀

(临沂大学马克思主义学院，山东临沂276005)

农民组织化问题，近年来逐渐成为经济学、政治学、社会学界日益关注的重大课题。要从根本上改变农民在市场经济中的弱势地位，保护农民的经济利益，需要提高农民的组织化程度;要扭转农民在政治上的被边缘化态势，保障农民的政治权益，更需要提高农民的组织化程度;从我国政治文明建设、政治体制改革的大局着眼，尤其需要提高农民的组织化程度。

一、政治学视域中的农民组织化

一般意义上的组织是指为了特定目标和实现某些职能而按照一定规则建立起来的共同体，是组成此种共同体的人们所采取的社会生活方式。这就意味着，组织不是多个个体的简单相加和汇合，而是多个个体按照一定规则结合起来的有机体，在有机体内部，个体活动和组织目标之间、个体利益和组织利益之间存在着紧密的联系。同时，个体参与组织是自觉自愿的而不是被强迫的，个体是为了更好地实现自身利益和获得更大的发展而主动加入组织。因此，组织化就是指人们结成组织、参与组织、开展组织活动的全过程。组织成员对组织活动的参与度、参与质量、组织活动开展的频度和效果、成员对组织的认可度和信赖度、组织在适当处理共同利益与成员利益上的表现等等，都是衡量组织化程度的重要指标。

政治学意义上的“组织”和“组织化”，包含了上述组织和组织化的含义，同时更强调组织活动的公共性及个体与公共权威之间的关系。因此，从政治学的角度，可以将“农民组织化”理解为分散的农民联合起来形成组织，通过与政府互动，把农民的愿望通过秩序化的组织渠道进行表达，影响政府的立法和决策，从而使国家的相关立法和政府决策对农民更加有利，或者至少不损害农民的利益。这种组织属于政治性的农民组织，也即政治学上通常所说的农民利益集团。

在国家存在的所有历史时代，民众为了满足自己的生存和发展需要，为了实现自己各方面的利益，都必须和公共权力机构发生联系。而在现代国家，公民政治参与成为国家政治生活不可缺少的组成部分，作为现代政治活动基本形式的政治组织，也日益成为动员公民进入政治系统、协调公民行为、实现利益表达的有效手段。但中国农民曾长期被集权统治排斥在国家政治生活之外，农民组织、农民对公共事务的参与都要经过政府倡导才能实现。这种参与是一种自上而下的动员型为主的政治参与，而不是农民基于自身利益驱动的主动型参与;这样的农民组织主要是由政权机构或国家主导供给的，而不是农民内生的。十一届三中全会后，这种状况发生了变化，上世纪八十年代初，广西宜山、罗山两县的农民自发组建了新的农民组织，即后来的村民委员会，随后，国家倡导和鼓励农村试行村民自治制度，到一九九八年通过正式的《村民委员会组织法》，逐渐在全国农村普遍设立了村民委员会。《村民委员会组织法》规定:“村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督。”理论上，村民自治制度的确立，标志着国家行政权与农村自治权的相对分离，代表国家行政权力的最基层政权机关在乡镇，乡镇以下实行村民自治。

村民委员会是农民的社区性自治团体，其权力来源于广大村民的选举和授权，并且，所有的农民都应该属于某一个村民委员会。但村民委员会并没有真正把农民组织起来，也就无法真实反映农民组织化程度的高低，或者说，村民委员会的出现及存在，并不能说明农民的组织化程度提高了。原因主要有三个方面:其一，村民自治主要是国家自上而下推行的一种村级管理制度，村民委员会作为村民自治的组织载体主要是作为村级管理机构而出现的，它与建制村相对应而存在，是一种天然的、地域性的组织，农民没有选择的权利，属于某一个村民委员会的成员具有某种先赋的性质。从村民自治运行的实践来看，大多数农民对村级事务的热情不高，用衡量组织化程度的诸项指标来衡量，基本可以认定村民自治下的中国农民组织化程度仍较低，而现实中的村民委员会与政治学意义上的农民组织或农民利益集团存在较大的距离。其二，村民自治权与国家行政权是两种来源不同的权力，二者的严重冲突导致现实中的村民委员会并没有获得独立于国家行政权的自治地位。《村民委员会组织法》明确规定:“乡、民族乡、镇的人民政府对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助，但是不得干涉依法属于村民自治范围内的事项。”但实践中，很多乡镇政权通过实行“村财乡管”、下派干部、村干部工资制、村干部提拔为乡干部等措施，①于建嵘:《村民自治:价值和困境》，《学习与探索》2010年第4期。“领导”而不是“指导”、“指挥”而不是“支持”、“干预”而不是“帮助”村民选举及其他村内事务的现象普遍存在，村党支部越权干涉村民自治的现象也大量发生，甚至有的村党支部把村民委员会当做僚属，争夺财务、人事等各方面的权力。这种状况与自主、自愿、平等的组织精神相去甚远。其三，村民委员会作为农民组织，仍然具有分散化的特征，因为它是以建制村为单位设立的，不存在更大范围或全国性的组织。这使得农民利益表达呈现出点状分布，难以产生共同的声音和形成合力，很难引起政权机构和决策部门的注意。而且，利益表达的经济成本和社会成本也是分散化的农民个体难以承受的。组织资源的缺失使农民在利益博弈中常处于不利状态，从而也就难以改变自己在政治上的弱势地位。

农民的分散状态，不仅导致他们利益诉求的高成本、低效益，尤其在面临国家公权力侵害时难以形成共同的抵制力量，而且使得他们的个体发展受到严重制约和影响。②桂华:《论村庄社会交往的变化》，《中共宁波市委党校学报》2010年第5期。更为严重的是，由于制度化表达渠道不畅通，当农民利益受损时，许多农民往往直接采取非制度化的方式进行利益表达，甚至采取围攻基层政府、殴打工作人员、毁坏公共财物等非法手段来宣泄愤怒。这一切都使得农民组织化程度低的问题尤为突出。

二、农民组织化影响我国政治发展

政治学中的政治发展，从广义上而言指当前的政治形态向更高级政治形态革命性的整体转变;狭义上是指现代化过程中现有政治体系为了适应新的需要所做出的各种政治改革和变迁。政治民主化及政治的稳定是政治发展的重要内容，而政治民主的核心和精髓是政治参与。美国政治学家亨廷顿指出:公民政治参与的广度和深度与民主发展的程度呈正向关系。公民只有在政治参与过程中才能表达自己的政治愿望和利益要求，才能使政府制定和执行的决策体现自己的意志。政治参与的主体和范围越广，参与程度越高，则这个国家的民主化程度越高。同时，理性、自主、有效的政治参与也是政治系统汲取合法性、保持稳定性的重要途径。所谓合法性，是指一个政治系统内成员对该系统的心理认同和群体忠诚。③孙关宏、胡春雨、任军锋:《政治学概论》，上海:复旦大学出版社，2008年，第192页。它是政治系统赖以存续、保持稳定并维持长久生命力的基石。一个政治系统要得到民众的认同，靠行政指挥、强制命令是做不到的，靠强制来维持的政治系统，恰恰说明了政治系统的脆弱。只有让民众参与政策的制定过程，表达自己的利益诉求，最大限度地保证政策的输出以民意为基础，才能让民众对该政治系统产生认同，增强信任;万一政策有失误，民众也相对能够心平气和，较少有过激行为。这样，政治系统的风险会大大降低，统治能力和稳定性会得到增强。

中国是一个农业大国和农民大国，农民占人口的绝大多数。农民是中国社会的草根阶层，这个阶层蕴藏着巨大的社会力量，他们始终是决定中国政局走向的基本政治力量。①陈晓莉:《政治文明视域中的农民政治参与》，北京:中国社会科学出版社，2007年，第2页。一位学者这样说:几千年来，农民问题始终是中国社会的根本问题。农民是沉默还是怒吼，决定着一切朝代的兴衰存亡;农民是积极还是消极，决定着任何社会是前进还是停滞;农民是拥护还是违抗，决定着所有政治家的政治生命是存活还是死亡;农民是支持还是反对，决定着所有政策是成功还是失败。②李佐军:《中国的根本问题:九亿农民何处去》，北京:中国发展出版社，2000年，第1页。中国的农民为国家工业化、现代化做出了巨大的牺牲，为改革开放做出了巨大的贡献。改革开放以来，伴随着社会利益的多元化和社会阶层的多样化，农民成为了中国社会最大的弱势群体。重视农民的利益诉求，保障农民的政治参与，不仅对农民自身的生存和发展具有重要意义，而且对实现农村社会的有效治理和维护国家的长治久安起着决定性作用。农民政治参与的不断扩大和参与水平的不断提高，不仅标志着农村民主政治建设取得巨大进步，也必将推进整个中国的民主政治建设步伐。如果没有农民广泛而理性的政治参与，我国的民主政治建设就很难有实质性的进展。

随着我国政治现代化的步伐逐步加快，农民政治参与的主动性明显增强，形式也日趋多样化。但由于多方面的原因，目前农民的政治参与更多的呈现出一种非组织化、非制度化的特征，如越级上访、集体上访、集体冲击乡镇政府、暴力攻击乡村干部等，这种非组织化、非理性的政治参与，破坏了政治参与的制度化环境，潜伏着一种对政治稳定的冲击力，直接影响着我国农村基层民主的发展和农村政治的稳定。其实，作为民主政治核心要素的政治参与本身并不能直接带来政治民主，后者不仅受到政治体制的程序结构、社会经济条件以及历史、文化等因素的制约，而且与政治参与本身的性质、结构、方式密切相关。就政治参与的方式来讲，对政治民主有促进作用的政治参与应当是组织化的，“没有组织的政治参与将堕落为群众运动。”③塞缪尔·亨廷顿:《变革社会中的政治秩序》，李盛平、杨玉生译，北京:华夏出版社，1988年，第371页。

我国农民在土地的分配使用、流转、农产品价格等等许多方面都存在着一致的共同利益，但由于组织化程度低，农民利益表达呈现出高度分散化和个性化的特点，这导致农民群体的利益和诉求不能真实而全面地反映出来，更无法进入高层决策机构，从而，政策的非农偏好便形成了，农民的利益和权利逐渐被忽视和淡忘。不仅如此，组织化程度低还导致了农民难以在体制内准确获知相关的政策信息，以及享受本该得到的政策利益，遭遇基层政府欺骗隐瞒的情况时有发生，这会间接地影响到农村社会、政治的稳定。④饶旭鹏，刘海霞:《信息化与农村社会发展》，《天府新论》2010年第5期。同时，在现代民主政治中，某一社会是否拥有强大的协商与妥协机制，被视为民主的实质性的、重要的基础之一。在当前的中国农村，虽然从形式上农民获得了“直选”的权利并由此出现了农村“自治”，但由此所引发的激烈的社会冲突却由于缺乏某种“协商与妥协机制”而难以解决。农民政治组织则可以起到社会整合，从而促进农村社会、政治稳定的基本作用。因为，社会集团的组织化程度越高，社会集团之间的对话成本就越低，妥协的可能性就越大。高度离散的社会群体最容易受到谣言和邪教的蛊惑，并很容易成为立场极端的领袖人物的基础，这一规律也在各种农民事变中得到了证实。⑤党国英:《恢复农会的意义》，中国农村研究网:http://www．ccrs．org．cn．农民政治组织建立后，一方面可以承担起农民和政府之间沟通、博弈的桥梁和枢纽，改变政治系统对农民不利的政策输出;另一方面可以成为政府和农民群体间矛盾的缓冲阀，既降低农民无组织的行为对政治系统可能造成的冲击，又避免农民无组织的行为对农民自身及社会造成损害。

农民组织化程度不仅影响政治稳定，而且决定着农村未来政治发展的美好蓝图能否实现。其一，作为一种新型的农村治理模式，村民自治虽然在运行中产生了很多矛盾和问题，但人们还是对它寄予了很高的期望，期待它经过不断的修正和完善能够成为“政治体制改革的突破口”，从直选村长到直选乡长、县长，第二次走“农村包围城市”的道路实现中国的“民主化”。⑥程同顺:《农民组织与政治发展》，天津:天津人民出版社，2006年，第410页。这就需要一个基本的前提，即改变农民点状化或马克思所说的“一袋马铃薯中的一个个马铃薯”那样的分散状态，使农民结合在成千上万个自上而下形成的农民政治组织中，如此，农村的民主才能拥有真正的组织载体，民主政治才会有一个实质性的发展。其二，农民政治组织将成为农民“民主政治素质的培训基地”。农民政治组织的建立及充分发展将使农民的政治参与变得更为经常和方便，通过政治参与的实践训练，农民可以学习如何在制度规则内实现自己的利益要求，并将变得关心政治，增强主体意识和对政治的信赖感。①宋笑月:《新农村建设与提高农民综合素质》，《湖南科技大学学报(社会科学版)》2010年第4期。正如法国托克维尔所说:“正是在自治的过程中，美国公民在力所能及的有限的范围内，试着去管理社会，使自己的习惯与自由赖以实现的组织形式相一致……他们体会到这种组织形式的好处，产生了遵守秩序的志趣，了解权力和谐的优点，并对他们的义务的性质和权利范围终于形成明确的切合实际的概念。”②托克维尔:《论美国的民主》(上)，北京:商务印书馆，1988年，第272页。并且，在政治参与过程中，农民可以学习包括理性、宽容、妥协在内的公民精神，这是现代民主政治不可或缺的因子。其三，农民组织化程度的提高有利于制约基层公权力的扩张，实现农村社会的有效治理。新中国成立后，随着人民公社“政社合一”体制的建立，国家行政权力深入到农村，形成了对农村社会政治经济资源的全面深度控制。与此同时，通过大力发展农村党员、党组织下沉到生产队，实现了党对农民的绝对领导。不受制约和约束的公权力恣意扩张和膨胀，不断压缩已经非常弱势的农民的生存发展空间，积累起了农民对国家的不满和反抗，增加了国家对乡村社会的控制成本。③于建嵘:《国家政权建设与基层治理方式变迁》，《文史博览(理论)》2011年第1期。村民自治制度的确立，不仅标志着国家对农民个人自由和权利的承认和保障，而且昭示出在社会发展观上由“主民”向“民主”的转变。高度组织化的农民通过充分而有效的政治参与，可以监督公共权力对社会资源进行公正性、权威性的分配，降低公共权力被滥用的几率，实现对政府的有效控制。④张群喜:《农村基层自治与农村文化建设》，《湖南科技大学学报(社会科学版)》2011年第2期

三、从政治制度供给上提高农民组织化

造成农民组织化程度低这一状况的原因是多方面的，从政治环境角度看，主要是传统农村缺少组织化的制度空间，致使农民无法养成组织化的行为习惯;现有政治结构中有关的制度安排存在缺陷，不利于农民组织化程度的提高。

中国的农民长期以来都被禁锢于有限的土地上，过着自给自足的生活。集权统治将农民排斥在国家政治生活之外，农民组织、农民对公共事务的参与都要经过政府倡导才能实现。这就造成农民的政治主体意识、现代公民意识缺乏，只要自己和家人的生计问题过得去，他们宁愿沉默地维持现状。他们不关心也不知道如何去关心国家大事，不知道也不感兴趣自己享有什么样的政治权利。这种历史铸就的政治淡漠意识仍然在一定程度上制约着当今农民的利益表达和对政治生活的参与。同时，现有政治结构中有关制度安排存在的缺陷，也不利于农民组织化政治参与的形成。其一，我国当前以村民委员会为组织载体的村民自治制度，是国家自上而下推行的一种村级治理制度，村民委员会在全国的普遍设立和村民自治制度的普遍实施，有着很强的政府动员和推进的色彩，它与“自下而上”形成的社会自组织系统尚有较大差距，因此也没有从农民主体的意义上实现与农民内生的自我管理要求之间的衔接，从而在复杂的农村现实情境中显得僵硬。同时，它排斥和抑制了农村其他自组织系统的存在，在经济政治发展水平和风俗习惯差异很大的全国各地农村，采取单一模式的组织机构和治理制度不够科学。其二，政府体制方面，尽管《村民委员会组织法》明文规定村民委员会是农民的自治组织，乡、民族乡、镇的人民政府不得干涉依法属于村民自治范围内的事项，但如前所述，现实中的村民委员会并没有获得独立于政府的自治地位，乡镇政府通过各种方式控制和干涉村民委员会的工作，肢解村民委员会的职权。这导致村民委员会无法进入“村民当家人”的角色，不能真正代表和维护村民的利益，从而也就无法提高农民的政治组织化程度。其三，政党体制方面，村党支部是中国共产党在农村的基层组织，其权力来源于上级乡镇党委的任命与支部的推选，是一种自上而下的授权，它对上级党委负责。关于其权限范围，《中国共产党农村基层组织工作条例》规定，村党支部是农村各种组织的领导核心，讨论决定本村经济建设和社会发展中的重要问题。实践中，村党支部一般都扮演了准政府角色，体现和维护国家利益。而村民委员会作为农民的自治组织，是以国家法律的授权为依据，由农民选出、对农民负责的，它是一种自下而上的权力，其主要职责是管理村务，代表和维护村民的利益。并且，村委会在法律上并不具有服从村党支部的义务。村党支部和村委会性质、职能、权力来源的不同，导致运作过程中二者经常产生矛盾和摩擦，尤其是法律制度上没有明确划分二者的权限范围，没有理顺二者的关系，更导致在有些地方二者激烈冲突。这也严重制约了村委会作用的充分发挥。

提高农民的组织化程度，从制度供给的角度，可从以下两方面进行努力:

首先，以村民自治为突破口，完善相关制度，保障村民自治落到实处。村民自治是现阶段农村民主政治建设的起点和突破口，它的贯彻落实，将使广大农民直接体验到法律赋予他们的政治民主权利，增强农民关心和参与民主政治建设的积极性。①佟德志:《村民自治的复合结构及其战略选择》，《探索与争鸣》2011年第8期。一要完善《村民委员会组织法》中的相关规定，保证村民的自治权落到实处。比如应对村民自治的性质、村民委员会和各国家机关的关系等作出明确界定，防止村民自治被曲解和变通;对村民代表会议制度这一村民自治制度的重要创新形式进行严格规范，包括村民代表产生的方式、程序，杜绝许多地方存在的村民代表由村委会或村干部指定，村民自治蜕变为村委会或村干部自治的现象;规定相关违法行为的处置措施，增强《村民委员会组织法》的权威和效能。二要进一步规范乡镇政权与村民自治组织的关系，防止村民自治组织被控制、肢解。要转变乡镇政府职能，实现由行政强权向公共服务角色的转型;改革乡镇政府的行政管理体制，把政府的某些既得利益让与市场、社会，让其回归给农民群众;严格禁止乡镇政权通过实行“村财乡管”、下派干部、村干部工资制、村干部提拔为乡干部等措施来控制和肢解村民自治组织的职权。②于建嵘:《村民自治:价值和困境》，《学习与探索》2010年第4期。三要转变党在农村的执政方式。当前，党在农村的某些执政方式不仅影响了党在基层群众中的威信，也制约了村民自治的深入开展，是造成“两委”矛盾的根源之一。村党支部应从村庄的具体事务管理中跳出来，把村庄事务管理和村公共事业的发展交还给村委会去做，自己更多地进行社会主流价值的倡导和党组织自身的发展，这样不仅能够提高党在基层群众中的威信，也能使村民自治有一个良好的村庄环境，同时能把村党组织和村委会之间结构化的组织矛盾降到最低程度。

其次，创设宽松的制度环境，培养和发展真正代表农民利益的政治组织，为提高农民组织化水平搭建舞台。组织化水平不是凭空产生的，也不能靠说教提高，组织化生活是培育和提高组织化水平的最有效载体和舞台。为此就需要宽容和鼓励农民政治组织的建立和发展，留出创新空间。政府除了提供政策支持和财政资助之外，只需要扮演好规则制定者的角色，对农民组织进行适度的监管即可，无需介入农民组织的建立及活动过程。这样的组织是农民自己的组织，它能够真实地反映农民的呼声，有效地整合农民的利益，通过组织化的参与积极地影响国家农业政策的制定并监督其实施，切实以保护农民的各项合法权益为使命。毕竟，由政府主导发展为社会自主参与是政治参与的必然趋势，而政府也需要一个提供农业信息和对农业、农民进行援助的实施载体。

总之，无论从农村发展的角度，还是从我国政治体制改革的角度看，农民都应该组织起来，这是在农村建立利益整合机制和社会协商机制的基础和前提。农民组织化程度的提高，必将与农村政治发展形成一种良性互动关系，使农村政治走向更加民主化、程序化。