论政府绩效评价的动力机制——政府绩效信息供需螺旋互动模型

晁毓欣

(1.山东财经大学 财税学院，山东 济南250014;2.山东财经大学 政府绩效评价研究中心，山东 济南250014)

一、导 论

作为公共管理活动的重要组成部分，政府绩效评价(Government Performance Measuring，下文简称绩效评价)起源于20世纪的美国，70年代后在发达国家迅速发展，90年代获得深入而广泛的发展，并不断向新兴市场国家和发展中国家(包括我国)传播，形成了世界性潮流，成为新公共管理运动的标志，甚至被学术界誉为“绩效革命”。那么，在这股大潮的背后，推动这场革命的动力究竟是什么?

目前我国研究政府绩效评价动力机制方面的文献还比较有限。闰丙金［1］从政府绩效评价的内动力和外动力两个层面剖析了我国政府绩效评价动力缺失的原因，从动力产生、传递和保障与维护三个方面提出建立我国政府绩效评价良性动力机制的分析路径;王琳玲［2］将政府绩效评价的动力基础归结为经济全球化的压力、公共人力资源开发的挑战以及机关效能建设三个方面;王明杰和闫丽［3］认为该动力机制由引导力、推动力、约束力和阻滞力四个方面耦合而成。

综而观之，上述文献的重点在于对我国绩效评价发展的现实做出解释，而在突破一国视野、对政府绩效评价发生发展的一般性规律所做的总结性研究方面尚显不足。本文认为破解这一问题的关键在于搞清楚政府绩效信息(以下简称绩效信息)的作用以及与其相关的供给和需求关系。

对于绩效信息，目前尚无广为接受的权威性定义。Hatry和OECD均将其定义为“绩效指标与评价结果的统称”［4］。国内文献从绩效信息的管理方面将其定义为“政府在绩效绩效评价过程中产生、搜集、整理、传输、发布、使用、传输和清理的所有绩效数据”，认为其内容包括政府及其各部门的工作计划与方案、工作记录、所投入的资源及其消耗、解决实际问题的数量、评价工作所取得的效果与效果、公民调查效果等［5-7］。本文在借鉴上述定义的基础上，将绩效信息概括为:绩效评价活动所产生的、有关绩效指标与评价结果等信息的统称。

对绩效信息的需求是推动绩效评价发生发展的原动力;来自公共部门内部和外部的各类主体或者出于决策和管理的需要，或者出于监督和研究的需要，内生出对于绩效信息的强烈的需求。而绩效信息的供给则来自政府绩效评价活动的实施。对绩效信息的供给和需求犹如两股方向相反的“磁力”，在矛盾中互动、交织，形成一种源源不断、持续上升的动力，推动着绩效评价活动的发生、发展。

二、绩效信息的用途

1.服务组织，明晰自身绩效。全面而客观的绩效信息有助于组织了解其所实现的效率和效果，例如，绩效目标的实现程度与绩效目标和时间进度的关系、顾客满意度等，并发现现有绩效对目标的偏差及存在的问题。对管理者而言，可以帮助其了解本部门、单位或分支机构的绩效，起到“明己”作用。“政府需要知道其政策是否有效、是否正在有效地执行，服务是否满足了目标受益人群的需要”［8，9］。

2.服务决策，促进决策科学化、理性化。政府预算的形成过程就是公共资源配置的决策过程，其结果体现为形成公共资源配置的规模和结构。这种配置规模和结构的合理化程度直接决定着资源配置的最终效率。因此，预算资源的配置效率依赖于预算决策的科学化、理性化程度。而高质量的绩效信息可以成为预算决策的依据。绩效信息对于预算的意义体现在二个方面:一是提交预算请求时更好地证明预算申请的正当性与合理性;二是使预算资金的利用效果实现最大化。后者也正是政府实行绩效预算改革的主要动机所在。

3.服务管理，矫正偏差，促进改善。将绩效信息与组织内部管理相结合来实行绩效管理。绩效信息是实施绩效管理的核心要素。它有助于管理者寻找实现帕累托改善的机会。绩效信息对于内部管理者和员工会产生强烈的激励效果。在经济转型国家，这类体系也有利于其行政文化从命令控制型向顾客导向型转型。

4.服务监督，促进责任政府建设。责任政府是对当代政府的普遍要求，有权必有责，有责必追究，是现代民主政治用来厘清政府管理责任的基本原则。其中，行政问责制就是行政管理中为实现行政绩效期望的一种监督控制机制。在这方面，客观而准确的绩效评价结果就成为责任确认和实施适度惩罚的重要依据。而且，随着新公共管理运动的发展，绩效评价越来越紧密地与行政问责机制相结合，绩效问责应运而生，从而推动行政问责机制从对失责公务员的问责和惩处为主的消极型问责机制向建立在行政权力行使绩效基础上的积极型问责机制转变。

5.促进沟通，提升公信力。公信力与政府绩效有着密切的内在联系。因此，政府可以通过绩效信息的适当公开，展示政府工作的效率和效果，促进各方利益相关者对政府的了解，加强相互的交流与沟通，以增强他们对政府的信任感，提高自身公信力。可喜的是，互联网技术的发展为这种沟通提供了无限可能。通过与公民的互动交流，消除误会，化不解为理解，化反对为支持;同时，政府还可以问政于民、问计于民，收获来自全社会的改善建议，有效减少政府失效的发生。

显然，绩效评价的最终目的并不是绩效信息本身，而是将这些宝贵的信息运用到公共部门的决策、管理和监督过程之中，充分发挥其激励作用。要使这种激励作用发挥出来，必须将其与组织、个人的利益或权力挂钩，在绩效、利益和权力分配之间建立起内在的关联机制，才能更好地实现奖优治庸、奖优罚劣的目标。这些激励措施包括绩效薪酬、绩效预算、结余分享、绩效合同、以及各种非物质(货币)激励措施等。

三、绩效信息的需求——绩效评价的起点

谁需要绩效信息?他们为什么需要?对这两个问题的回答是厘清绩效评价动力来源的关键。

(一)绩效信息的需求者

从总体上看，政府绩效信息的需求者大致可以分为内部和外部两类。

1.内部需求者

(1)政府。这是绩效信息的主要需求者。作为履行受托责任、提供各类公共品的政府及其各职能机构(部门)，在内部财政压力和外部社会压力之下，既需要了解、也需要报告他们在履行其职责方面的绩效。在绩效评价与管理活动的发展进程中，政府起了主要的推动作用。其中，财政压力是政府推动绩效评价的主要原因。因财政赤字而引起的管理改善压力与动力推动着绩效评价的发展和普及。例如，20世纪70年代是绩效评价研究和实践的第一次高峰，在西方国家经济滞涨、政府效率低下、社会矛盾日益尖锐的背景下，长期的财政赤字导致政府面临财政危机、管理危机和信任危机三重困境［10］，公民和社会对政府效率进行测度的呼声日益高涨，尼克松政府应之而出台了《联邦政府生产力测度方案》，大大促进了联邦政府生产率的改善。

(2)立法机构。作为全体公民的利益代表，立法机构是对政府行为进行限制并执行监督的法定机构。有关公共资金使用效率和效果方面的详细信息是其在对政府预、决算履行审核权与批复权的重要依据。

2.外部需求者

(1)公民。公民与政府之间的双重关系决定了这是一个非常重视绩效信息的群体。首先，作为公共品的消费者或者公共服务的对象，公民直接体验政府的供给绩效，自然非常关注;同时，作为公共资金的提供者，随着他们纳税人权利意识的增强，公民也非常关心公共资金的运用绩效，对政府工作人员滥用公共资源、过度消费和公款浪费、贪污腐败等丑恶现象深恶痛绝，了解和掌握绩效信息是实施公民监督权的重要依据。

(2)政府的生意伙伴。即与政府部门有着生意往来的私人部门，如政府采购的各类供应商等。他们从自身利益出发，对公共部门的诚信度最为重视。同时，作为纳税人和公共品的消费者，他们也和公民一样关心政府的各类绩效信息。

(3)学术界。学者代表着社会的良知。出于研究性目的，他们对包括绩效信息在内的各类政府信息都有着强烈的需求，对政府信息的透明度有着最为深切的体验。

(二)绩效信息的需求动机

由于绩效信息的需求者来自全社会，因此，其需求动机不可避免地呈现出多样性特征。“我们需要有用的绩效信息以支持《公共服务》改革进程、预算决策过程、以结果为基础的管理决策、项目管理、开放型政府以及为公民提供更好的服务”［11］。归结起来，这些需求动机主要有五类:

1.决策动机(Decision-making，D)。在现代民主社会，立法机构和政府的每一项决策都需要具有说服力的论据支持。只有建立在客观依据上的决策方式才会产生科学化、理性化的决策结果。各国政府预算从投入导向到产出导向和结果导向的绩效改革之路就是该动机的最好体现。“总统明确要求政策的制定应受驱于证据——表明什么政策有效、什么政策无效的证据，以及能够表明最重要的需要和挑战的证据。……，支出决策不仅要基于良好的愿望，而且要基于确凿的证据，表明认真选择的投资能够带来最高的社会回报”［12］。这是公共管理领域已成趋势的循证决策(evidence-based decision-making)的要求［13］。

2.管理动机(Management，M)。利用绩效信息识别管理过程中的问题，借以寻求改善现有管理方式或管理流程，更加有效地利用资源，提高资源配置效率，是政府部门实行绩效评价的主要原因。例如，美国《政府绩效与结果法案》(GPRA)的主要目标就是改善管理;国家问责署(CAO)①认为绩效信息有助于联邦部门考察政府采购供应商的历史绩效，以改善采购管理;总统预算与管理办公室(OMB)也在不断督促各部门加强对供应商的绩效信息采集和利用［14］。绩效信息有助于政府辨别哪些工作在正常运行、为什么，并跟踪其绩效向目标的接近程度［13］。

①美国国家问责署的前身是美国审计署。

3.监督动机(Supervise，S)。有权就有责，为避免权力被滥用或滋生腐败，对此府行为进行监督理所当然，而监督的效果取决于监督者对政府相关信息的了解和掌握程度。因此，无论政府内部还是外部各方都出于监督动机的需要而构成对绩效信息的强烈需求。例如，我国中央政府对绩效评价的重视就始于这一动机。“绩效评估是引导政府及其工作人员树立正确导向、尽职尽责做好各项工作的一项重要制度，也是实行行政问责制的前提和基础。有了绩效评估的结果，行政问责才有可靠的依据。……，要按照奖优、治庸、罚劣的原则，充分发挥绩效评估的导向作用和激励约束作用，坚决反对虚报浮夸、急功近利，反对搞劳民伤财的形象工程和政绩工程”［15］。

4.研究动机(Research，R)。学术界对绩效评价的研究兴趣是绩效评价理论发展的强大推动力。如前所述，我国对绩效评价这一工具的了解和认知也是从学术界向政府管理部门传播的。学习和研究世界各国在相关领域的理论和实践经验，为我所用，以促进政府更有效地利用纳税人资金、增进国民福利，是学者们的共同心声。因此，来自学术界的需求动机可以称为研究动机。

四、绩效信息的供给——政府绩效评价的过程

绩效信息来自绩效评价活动，体现了政府履行其职能的效率和效果。那么，由谁来提供这些信息呢?影响债效信息供给的因素有哪些呢?

(一)绩效信息的供给者

与绩效信息需求者的分类相呼应，绩效信息的供给者也包括内部和外部两类。绩效信息的内部供给者就是政府及其下属各部门或机构。外部供给者主要是学术界与第三方机构，他们对政府的各类供给活动做出客观性评价之后也会积累并提供大量的绩效信息。

(二)影响绩效信息供给的因素

1.内外部压力与动力(Fiscal pressure，F)。从政府部门来看，全球性绩效运动、私人部门改革的示范性、政府自身不断增加的财政压力催生的改善需要，都推动着评价活动的深入和持续，使绩效信息的供给成为现实，并使其供给质量不断提高，范围不断扩大。

2.评价技术水平(Technology of measuring，Tm)。不论是内部供给还是外部供给，绩效评价技术水平是影响绩效信息供给质量和范围的关键因素。

3.权力制衡(Institution，I)。绩效信息的供给与一国的权力配置结构和制衡方式具有直接关系。一般而言，集权型国家拥有一个强大的政府，权力结构中行政机构居于强势地位，立法和司法机构往往难以对其构成较强的制约;在面临同样的压力下，其对绩效信息的供给动机要比分权型国家弱得多。相对而言，分权型国家如美国、澳大利亚等，立法机构对政府构成强有力的制约，强烈的政治民主意识促使其在全社会形成一股对政府开展绩效评价、公开绩效信息的强大压力;参议院可以就某一问题直接向行政部门问责，由此形成政府报告绩效信息和受托责任、并追求绩效改善的巨大推动力量。

4.政党竞争(Competing，C)。这种竞争对于推动绩效信息供给和透明度建设具有重要意义。如美国民主党与共和党之间长期存在的激烈竞争，是推动美国各级政府普及绩效评价活动、公开绩效信息的力量所在。

5.信息技术进步(Technology，Te)。信息技术革命为绩效评价活动的开展提供了强大技术支持，成为绩效评价国际化的推动力量。对信息技术基础设施的投资成为20世纪90年代以来绩效评价全球化运动的重要手段。

6.其他因素(Else，E)。如民主化程度、地区文化等。

五、政府绩效评价活动持续化的内在动力——绩效信息供需互动螺旋模型

政府的绩效评价和管理活动之所以能够成为一种持续性的活动，是绩效信息供需双方不断推动、相互强化的结果。从动态来看，绩效信息作用的发挥不断对决策者、管理者、公民和社会产生激励作用。当一种需求逐步得以满足以后，新的信息需求又随之生发出来;由此推动新的供给不断产生，带动评价范围不断扩大、深度不断加强、内容不断丰富、方式不断更新。因此，绩效信息的需求和供给犹如两股方向相反的“磁力”，在不断交替进行的相互促进和相互作用中，推动着绩效评价活动的深入和发展，本文将这种动力机制称为绩效信息的供求互动螺旋。在两股作用力中，绩效信息的需求乃源动力，而这种需求的持续性产生则依靠信息的经常性利用。绩效信息在公共管理中的广泛运用会带动决策理性化的不断深入和政府管理的不断改善，表现为公共品供给质量和绩效的持续改善、公民满意度的提高、政府公信力的增强与存续性的实现。如图1所示。

令t代表时间变量，将式(1)和式(2)结合在一起，可以将这种关系表示为绩效信息的供需函数关系:

图1 绩效信息供需互动螺旋模型

式(3)表明，从动态上看，上期的绩效信息需求推动着本期的供给;当本期的供需矛盾解决之后，随之就会产生新的需求，于是启动下一期的供给活动。随着绩效评价活动的深入，绩效信息越来越成为政府决策、管理、监督等活动不可或缺的组成部分，从而内化为公共治理的内在要素。因此，在绩效信息需求不断自我强化的推动下，由绩效信息的供需互动构成的螺旋形态的模型逐渐形成并不断自我强化。

六、结 语

从绩效信息的供求关系来看，美国联邦政府自GPRA为标志的法制化阶段以来，经过三届政府的努力，已经从GPRA和PART所代表的“创造绩效信息供给”阶段发展到“创造绩效信息需求”［16］阶段。从克林顿政府开始的GPRA要求各联邦机构周期性报送从战略规划到年度绩效计划和绩效报告在内的信息，布什政府领导的PART浪潮席卷了几乎所有联邦机构(1015家)，提供了海量的绩效信息供给;但过度供给的批评亦此起彼伏、不绝于耳。奥巴马政府自上任之始就高度重视绩效信息的在政府管理中的利用问题，创设首席绩效官CPO，将绩效管理推进到全面加强绩效信息的利用阶段［9］。这种利用进一步提高了对于绩效信息深度方面的要求，从而带动了联邦政府更深层次的项目评估工作的启动。

在我国政府绩效评价从20世纪90年代后期引入以来，广东、浙江等地方政府率先起步，随之向其他省市迅速推进，已呈现出星星之火、逐步燎原之势。在地方政府的推动下，中央政府首先在行政问责方面表现出较强的绩效信息需求［15］，并逐渐向决策和管理领域延伸，已经写入《国民经济和社会发展“十二五”规划》;但绩效信息的供给滞后成为制约绩效螺旋形成的瓶颈;2011年政府绩效管理联席会议的成立，拉开了全面推行绩效评价与管理的序幕，包括财政部在内的14个试点单位纷纷出台了相应的绩效评价办法，如《财政支出绩效评价管理暂行办法》2011修订版。因此可以说我国从整体上正处于绩效信息供给实现的初期阶段。可以预言，我国绩效信息供需第一轮螺旋将在这一阶段结束时形成，同时将内生出第二轮螺旋的推动力。

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