关于开展财政绩效评估工作的理论探讨

李 晨

(山东省财政厅行政事业资产处，山东济南 250002)

财政活动作为一项公共政策，最直接、具体的表达了政府对于经济和社会发展的政策主张。随着我国经济和社会管理体制改革的不断深入，此前通行的财政政策工具已经越来越难以满足政府职能转变的需要，通过绩效评价制度的建立，期望可以找到一条新的路径，进一步均衡公共产品的投入与产出，达成最有效率的社会资源配置。从某种意义上说，财政绩效评价是指财政安排与所取得的社会和经济效果之间的比较关系。如普雷姆詹德所说:“绩效包含了公共产品与服务质量、机构所作的贡献与质量，包含了节约、效益和效率。”［1］从国内实际情况出发，借鉴国际经验，建立财政绩效评价制度，不仅仅是对财政自身管理方式的改进和优化，更重要的意义在于解决公共产品供给与需求的矛盾，促进政府为社会和公众提供更好的公共服务。

一、国外财政绩效评价的实践及启示

(一)国外财政绩效评价的实践

从西方财政管理的实践看，对财政活动绩效的关注大体上开始于20世纪30年代。在此之前，西方近代财政理论强调财政节俭、财政责任和公共财政活动的合法性，为此，要求立法机构按年度审批政府预算，并通过审计部门对财政帐目进行详细审查，审查重点在于公共支出是否“合规”。第二次世界大战以后，公共部门开始注重并大量介入社会经济活动，特别是凯恩斯理论的被接受后，政府支出规模和范围不断扩大，财政政策在经济生活中扮演着越来越重要的角色。但在随后的实践中，“政府干预”在解决“市场失灵”问题的同时，自身也出现了“政府失灵”的问题。政府行为错位，政府广泛地从事那些与私人部门相比根本不具有比较优势的活动，而不少只能由政府负责的领域却存在严重的供应不足;政府行为不规范、公务员“寻租”、部门“本位主义”等现象增多，公共产品和公共部门效率低下。在此背景下，对财政活动问题的注意力开始从财政活动安排的“合规性”转向“有效性”。对财政活动实施绩效评价正是顺应这一潮流的有效制度安排。

目前，国外财政绩效评价实践已经取得了一些成效，积累了不少经验。他们共同的做法可以总结为以下几个方面:一是建立了财政绩效评价的法律体系，明确了绩效评价在政府工作中的职责定位，包括相应机构的设置和具体的职责等等，如:德国的《基本法》和《联邦预算法》中都对预算绩效的评价目标、任务、机构设置等内容作了明确规定;美国国会1993年专门通过了《政府绩效与结果法案》(简称GPRA)。二是建立了严密的绩效评价操作系统，特别是确定了一套行之有效的绩效评价指标和评价标准。如澳大利亚2000年推出了政府《目标与产出框架》;加拿大政府1989年颁布了《联邦政府和部门绩效评价的工作标准》。三是把预算绩效评价与绩效预算管理相紧密结合，建立了一个可以把绩效评价渗入宏观管理环境的制度，使绩效评价制度不仅可以保证评价工作能够客观公正地进行，更重要的是评价结果能够得到充分重视利用，以提高政府财政安排的效益。如:1993年美国政府推行绩效预算，成立了以副总统戈尔为首的国家绩效评估委员会，提出了“再造一个高效益、低支出政府”［2］的目标，各政府机构在编制预算时，必须定出一些能够综合反映部门业绩、便于考核的绩效指标，由国家绩效考核委员会进行监督、评估，预算的批准与各机构绩效评估报告的审议密切相关。四是评价工作有强大的数据信息系统支持，强调实际证据。美国会计总署的评价机构遍布全国，不仅在华盛顿特区设有总部，而且在美国本土也有14个地区办公室，在本土以外还设有2个海外办公室。美国会计总署通过这些机构收集、整理大量的数据，并建立了专门的大型数据库，有时还借用其他政府部门的数据资料，形成其评价报告。

(二)国外财政绩效评价实践的启示

1.开展财政绩效评价是解决公共产品供求矛盾的有效途径。从西方发达国家财政管理的发展变革来看，财政绩效评价制度一般都是在政府收支出现赤字、政府支出效率较低及社会公众民主意识较强的历史条件下应运而生。近年来，虽然我国财政收支规模不断扩大，但收入增长空间有限，支出需求不断增长，公共产品的供应与日益增长的公共服务需求之间的矛盾越来越突出。从西方发达国家的经验看，解决矛盾的办法之一是强化财政资金的管理，堵塞财政支出漏洞，精打细算向管理要“效益”。推行财政绩效评价，促进财政体制的改革、完善，无疑是提高财政资金使用效率、改善财政收支状况、缓解公共产品供求矛盾的有效途径。

2.制度化、法制化是确保财政绩效评价工作有效开展的基础。西方发达国家预算绩效评价工作都有一套完善的法律法规体系作为依托。因此，将财政绩效评价工作纳入国家法律体系，是增强绩效评价工作权威性的有效手段。在此基础上，各国对预算绩效评价工作的组织制度、评价程序、评价规则、评价指标体系以及评价结果的运用等等也都以法规制度的形式固定、明确下来，为绩效评价的实践奠定了坚实的基础。我国开展绩效评价工作应特别注重走实践与法规制度建设并重的路子，积极推动预算法的修订完善，同时尽快出台与财政绩效评价相关的行政法规、办法。

3.建立一套完善的绩效评价指标体系是财政绩效评价的重点和难点。西方国家的绩效评价主要采用对评价对象的实施成果与其制定目标之间进行比较评价的方法进行，不同评价对象的目标各不相同，针对不同目标的绩效评价指标体系亦不相同。国外经验表明，由于财政绩效评价涉及的范围广、专业性较强，需判断和分析的因素较为复杂，既有经济因素，又有政治、社会因素;既有近期因素，又有长远因素;既有国内因素，又有国际因素，因此，必须有一个完备的、多层次的评价指标体系与之配套实施。而这样一个复杂的指标体系需要强大的信息支持、政策支持，同时承载着具体表达管理导向的作用，是整个体系建设的重点和难点。

4.确定评价结果充分应用的机制是实现财政绩效评价目标的关键。绩效评价结果能否得到充分利用是评价工作是否成功的重要标志。在西方发达国家，绩效评价的根本目标是提高政府财政安排的效率，促进政府管理责任制的落实，保证国家和人民的总体利益。借鉴西方国家的成功经验，从我国实际出发，目前我国绩效评价结果的应用可从以下几个方面着手进行;一是通过绩效评价，发现某个公共部门(单位)预算执行过程中的不足和管理中的漏洞，找出问题，提出解决办法，提高决策水平;二是与财政资金的分配结合起来，促进预算安排的合理优化，提高资金使用效率;三是与部门负责人政绩考核相结合，落实管理责任制。

二、我国开展财政绩效评价工作的必要性

1.是明晰政府和市场职责边界，调整公共产品供求关系的需要。由于存在市场失灵和公共产品，市场机制并不能解决所有问题，而政府作为专门负责公共事务的组织，在提供公共产品方面显然比市场更有效。当前，我国正处于经济转型期，政府和市场的分工较为模糊，政府事权安排尚有许多不当之处，“缺位”与“越位”并存，政府仍然供应了许多应由市场供应的“产品”，而真正最适合、最需要由政府提供的公共产品却没有得到最有效的供给。开展财政绩效评价工作，可以帮助我们对不同公共产品的效率、对公共产品与私人产品间的效率进行更加清晰量化的比较，有助于明晰政府和市场分工的边界，寻找最有效的公共资源配置模式，推动政府事权安排的改革，彻底解决财政支出缺位与越位问题，最终促进政府管理效率、管理水平不断提高。

2.是促进市场经济理念融入公共管理，提高财政资金效率的需要。作为转型期经济体制改革的重要组成部分，我国财政体制改革始终坚持以整体推进模式向前演进，即:财政改革措施与政府职能转变互相呼应、互为支撑，并围绕共同的目标相互作用。财政改革的最终目的在于促进社会整体效率有所提高，而这一目标是否得以实现要依据绩效评价的结果进行判断。财政绩效评价应当建立在可衡量的财政支出绩效的基础上，实质是对公共部门各项职能、工作任务完成情况的评价。财政绩效评价的标准体现了社会主义市场经济的核心价值观，即通过对公共产品收益和成本的权衡，找到最有效率的资源配置方式。因此无论从财政体制改革的现状还是未来考察，开展财政绩效评价工作都是非常必要的。在当前的改革实践中，开展财政绩效评价工作可以成为推进预算制度改革、实现预算管理精确化、科学化、规范化的重要手段;在未来的改革中，通过开展财政绩效评价工作，可以引导公共部门合理配置公共资源，将市场经济的基本理念融入公共管理中去，提高公共部门资源配置的效率，真正实现预算管理方式乃至政府管理理念的彻底变革。

3.是完善财政监管手段，拓宽财政监管范围的需要。随着改革的不断深入，财政管理的手段正逐步从直接干预转向间接监控，财政监管的目标也逐步从保证财政支出的财务合规性转向经济合理性。我国传统的财政监管侧重于财务合规性审查，着重关心财政支出执行中的合法性和合规性，对财政支出安排的合理性和效率水平较少涉及。从西方发达国家的实践来看，财政监管已经延展到更广阔的领域，即从对财政活动本身的监管扩展到对政府活动绩效的评价，甚至是从财政活动出发对政府部门整体运转情况进行评价。同以往的财政监管手段相比，财政绩效评价作为现代化的重要监管手段使财政监管从提供审计式“财务鉴证和报告”的事后审查转变到事前、事中和事后的全过程评价;监管目标也脱离了“财务鉴证”的局限，转变为着重发现管理中存在的深层次问题，并从提高政府工作效率出发促进财政资金使用效益的提高。绩效评价已经成为政府公共管理的重要组成部分，绩效评价的结果将得到更为广泛的应用，成为提高政府公共管理效率和资金使用效益的重要手段。

4.是改善财政支出结构，体现可持续发展财政观的需要。财政支出结构决定和反映着公共部门资源配置的状态，而公共部门资源配置的效率水平又反映着财政支出结构的合理性程度。如果财政支出集中在政府活动可以发挥“比较优势”作用的领域，则可判断财政支出结构比较适当;如果财政资金大量配置于政府部门具有“比较劣势”的领域，则可判断财政支出结构失当。优化财政支出结构是我国政府目前面临的一个非常迫切的重大问题，一个合理而且规范的财政支出结构对于优化政府的职能、提高政府行为效率具有十分重要意义。在中国改革进程中，追求增长速度和追求发展质量的矛盾始终存在，片面追求经济增长速度，忽视社会全面均衡、可持续发展的观念在财政支出领域也有突出的体现。改善财政支出结构首先应以科学界定支出范围为前提，其次要实现单项支出效率相对优化，并以此为基础实现整体配置效率的优化，而积极开展财政绩效评价工作，在设计评价指标体系和确定评价标准中融入反映社会经济可持续发展的指标，以绩效评价结果作为安排财政支出的重要依据，有利于改善财政支出结构和提高公共部门资源配置的效率水平。

三、我国开展财政绩效评价工作面临的制约因素

1.公共部门改革滞后的制约。我国市场取向的改革已进行了三十多年幷取得了举世瞩目的成就，但是不容讳言，直到目前，我国的改革仍然主要是在私人经济部门展开的，政府公共经济部门的改革则严重滞后。虽然我国私人经济部门改革的深化已经充分发挥了市场在资源配置中的基础性作用幷极大提高了资源配置的效率水平，但政府公共经济部门的运作仍然带有明显的传统体制特征。概括说来，私人部门的分权和政府公共部门的集权已形成明显的对立和冲突，这不仅成为推动我国改革走向深入及促进社会经济持续协调发展的严重障碍，而且事实上构成我国开展财政绩效评价工作的重要制约因素。因为在传统体制下，政府部门习惯上被视作非物质资料生产部门，并不创造任何价值，因此对政府部门的效率问题长期没有得到足够的重视。而市场经济是效率经济，在市场经济条件下，私人部门的资源配置主要受市场机制自发调节，因此，效率目标在私人经济部门自然会得到足够的重视和体现。但政府公共部门是市场失灵或部分失灵的领域，市场难以进行所谓的自发调节，效率目标需要通过政府自身的主观努力才可实现，因此我国政府公共部门改革的滞后自然也就这成为我国开展财政绩效评价工作的重要制约因素。

2.预算制度不健全、不完善的制约。财政在市场经济条件下归根结底是提供公共产品、满足公共需要的一种手段或方式。因此，财政绩效水平的高低最终取决于其到底在多大程度上满足了公共需要，而公共需要作为群体性社会成员的共同需要，其在多大程度上得到了满足，显然应由广大公众说了算。换言之，公众在财政绩效评价中的地位和作用是无法替代的。通常，预算作为国家的基本财政收支计划，反映财政活动的范围和方向，既是政府调控经济的重要杠杆，也是公众监督政府、制约政府的重要手段和途径。科学、合理、规范的预算制度对于优化财政收支规模和结构及保持合理的财政收支方式发挥着不可替代的重要作用。西方国家财政绩效评价工作能开展得比较好，在很大程度上得益于其经历几百年而逐步完善起来的预算制度。西方财政实践中有一套民主、透明、公开的预算决定程序来配合绩效评价制度的实施，往往通过公民投票表决的政治程序来将个人偏好转化为预算决议。与之形成鲜明对比的是，我国的预算制度却很不完善，甚至可以说是有预算之名而无预算之实，预算科目划分不合理且编制过粗，对政府财政资金的分配难以发挥制约作用，人大审批预算事实上成为摆形式、走过场，由此导致政府财政资金分配得不到有效监督，资金分配随意性强，难以充分反映广大民众的意愿和要求，这既使政府部门没有足够的压力和动力去提高财政资金的使用绩效，也使财政绩效评估缺乏起码的基础和条件。

3.公共部门潜在低效率偏好的制约。按照公共选择学派的观点，公共部门会以追求部门利益最大化为目标，从产出和投入两方面促使财政支出规模膨胀，甚至使支出规模增长幅度超出公共产品所需的支出水平。一方面，公共部门往往利用其垄断的特殊信息，使拨款机构(财政部门)和社会公众相信他们确定的需求水平是必要的，从而实现财政支出规模的最大化;另一方面，利用低效率的生产技术来增加投入(包括附加福利、减少工作负荷等)，这时的效率损失不是源于官僚服务的过度提供，而是由滥用投入所致。公共选择理论的观点可能有所夸大，公共部门中有公共责任感的“官僚”无疑是一种抵消力量，但不可否认的是，公共部门的官僚行为的确存在对资源配置无效率的潜在偏好。公共部门的潜在低效率偏好与财政绩效评价对高效率的追求存在明显的冲突，对绩效评价工作的开展会产生一定阻滞。虽然开展财政绩效评价工作通常被认为匡正公共部门低效率偏好的重要手段，但公共部门缺乏主动参与、推进绩效评价工作的动力已成为制约开展财政绩效评价工作的重要因素。

4.数据信息不完备的制约。财政绩效评价制度的有效运作有赖于一套完备的财政管理数据库的建立。评价标准值的测算、评价基础数据的收集、审核、整理等等都需要系统、可靠、及时且具有权威的数据处理机制及统计体系提供保证。由于我国公共经济部门规模庞大，单位、部门、政府间信息不对称明显，且政府级次过多导致信息传递链条过长，加之长期以来我国忽视信息基础设施建设，致使财政统计和相关数据披露体系的基础相当薄弱，数据来源缺乏刚性约束，数据的口径、标准等缺乏规范，数据质量、数量都与开展财政绩效评价工作的要求相去甚远。

四、我国开展财政绩效评价工作的构想

1.在渐进式改革的框架下，分步开展财政绩效评估工作。“渐进式改革”是中国改革的最重要经验之一，从某种意义上说，中国式改革是在工业化和社会主义宪法制度基础上进行的市场化，改革的方式是在现有宪法制度的基础上进行边际性调整，逐步推进。财政绩效评价制度建设也必须在我国整体政治、经济改革的框架内实行，采取渐进式的改革模式。从评价制度的执行来看，在西方的政治体制下往往由议会和政府共同实施绩效评价，在各公共部门、财政部门、审计部门和议会之间建立起分工明确、责任清楚的评价工作机制。但目前在我国，财政绩效评价工作由立法机关组织实施和保障实施的条件还不太成熟。由于财政部门具有制定和分配预算资金的法定职能，是我国财政资金管理和监督的主体，对财政资金的使用效果进行评价是财政管理的重要手段。所以，目前由财政部门组织实施财政绩效评价较为可行和便于操作。待条件成熟时，可以考虑由国务院或人大颁布法律、法规予以进一步规范。从评价工作范围的定位看，可以从具体项目、具体公共服务事项评价着手逐步推广到对部门和单位整体绩效的评价。从评价结果的应用看，可以从财政活动事后监督入手，开展结果评估，然后逐步向财政预算安排及预算过程评估过渡。

2.由点到面，做好不同层次的财政绩效评估工作。财政绩效评估客观上包含着不同的层次，做好财政绩效评估工作需要从“大处着眼、小处入手”。首先，需要做好每一财政支出项目的绩效评估工作，这是做好整个财政绩效评估工作的基础。由于财政支出服务于公共产品的生产、提供，而公共产品自身的性质决定其效益难以量化，所以做好财政支出项目的绩效评估工作需要采取合适的方式、方法量化项目的效益;其次，需要做好公共经济部门内每一单位间的财政绩效评估工作，以便同一部门不同单位的绩效水平可以相互比较，从而为优化部门内部的资源配置奠定基础。再次，需要做好每一公共经济部门的财政绩效评估工作，以便一级政府内部不同部门之间的绩效水平可以相互比较，从而为优化部门之间的资源配置奠定基础。最后，需要做好以政府为分析单位的财政绩效评估工作，以便对不同级次的政府以及同一级次的不同政府的财政绩效进行比较，以便实现政府间资源配置的优化。上述四个层次的财政绩效评估相互影响、相互制约，共同构成完整的财政绩效评价体系，因此做好财政绩效评估工作需要从上述层次着手。

3.从解决公共产品供求矛盾出发，建立多维财政绩效评价指标体系。一套健全、完整的财政绩效评价指标体系应当有利于提高公共服务效率，要以评价公共产品提供能力和效果为主旨设计评价指标体系、评价方法、评价标准值和评价操作流程等。财政绩效评价中所涉及成本和收益的多样性、评价目的和范围的多重性决定了财政绩效评价指标必然是一个多层次的、复杂的指标体系。在设计绩效评价指标体系的实践中，必须考虑建立不同层次的指标体系，如公共服务部门综合评价指标、公共服务项目评价指标、财务指标和非财务指标、区域指标和行业指标等等。要建立一套科学、规范、便于使用的评价指标体系应把握好四个基本原则，即目的性与系统性相结合、全面性与精简性相结合、完整性和导向性相结合、科学性和可操作性相结合。

4.积极推进各项配套改革，为开展财政绩效评估工作创造有利条件。一是以加强和完善行政事业单位数据信息披露体系为核心，构建评价信息收集体系，建设财政绩效评价的基础数据库;二是积极推进财政管理体制改革，再造科学、精细、运转顺畅的财政决策流程;三是稳步推进预算会计制度改革，夯实财政绩效评价的会计核算基础。

［1］普雷姆詹德.公共支出管理［M］.中国金融出版社，1995.

［2］余小平.在我国实行绩效预算的设想［R］//财政部科研所.研究报告，2004(2).