高等学校教师聘用法律制度的完善

朱文鹏 李宏伟

摘 要：本文通过对高校教师聘用法律制度进行历史和现实考察，对我国高校教师聘用制度改革存在的问题和完善进行分析论证，并对聘用制度中的职级制度、聘用晋升制度、合同制度等具体内容进行设计，以期对高校聘用制度改革提供借鉴。

关键词：聘用制 高等学校 制度完善

中图分类号：D923.6 文献标识码：A

一、我国高校教师聘用法律制度的现状

霍普金斯大学校长吉尔曼有句名言:“大学的荣誉应该取决于教师和学者总的品质，而不应取决于人数，更不取决于供他们使用的建筑物。”①自改革开放以来，我国的高等教育取得了快速的发展，用几十年的时间经历了国外高等学校几百年的发展过程，也迎来了高等教育教育的大众化阶段。

（一）高校用人法律制度的多元性。

高校人事制度改革的总体目标已经确定，具体工作已经展开，而面临的问题也逐步显现。在我国，既有的高校用人制度的多元性、复杂性是改革进行的重大障碍。一直以来，我国实行高校教师干部人事管理制度，在宏观上受到严格的机构编制管理。在微观的高校内部人事管理上，管理岗位、工勤岗位、专业技术岗位适用不同的管理方式。一般来说，在编制内，管理岗位适用任命制，工勤岗位适用合同制，专业技术岗位适用聘任制。不同的用人制度有着不同的奖惩、考核、辞任（退）等管理方式，且已经形成了自身的特点。同时，为适应高等教育的发展，高校又有很多编制外用人，包括工勤岗位和专业技术岗位。这些管理制度在统一制度框架内的统一与协调存在很大难度，一方面要使改革深入推进，另一方面要保护不同法律关系当事人的权利，同时还要克服以往人事管理的随意性等问题。

（二）我国高校教师聘用法律制度的问题。

如上文所述，高校教师聘任制是推进大学功能完善，提高大学教育质量与水平的重要制度，对高校与教师均能够起到激励与鞭策的作用。但是，由于高校在发展过程中形成的制度性障礙，使得聘任制度的作用和制度本身的建设存在着很多问题。

首先，高校教师聘任制度流于形式。高校教师聘用制度在1993年《教师法》颁布后就已经成为高校改革的重要内容。但是，经过多年的摸索与实践，截止到2006年，多数高校实行的聘任制度只能沦为流于形式的走过场。主要有两个方面，一方面是各种管理制度不到位，与聘任制相关的配套制度缺失，另一方面是没有真正落实聘任制，没有形成能上能下的用人机制，没有形成真正的激励与约束机制。

其次，高校及高校教师法律关系不清，阻碍聘任制度的落实。聘任制度作为确立高校与高校教师之间权利义务关系的法律制度，首先要有地位明确的法律关系主体。在国外，一般把公立高校作为公务法人，将教师作为公务人员。但是，由于我国处于事业单位改革转轨阶段，高校的法律地位及性质认识出现混乱，进而影响到教师法律地位的确定与聘任制度的实践。

二、高校教师聘用法律制度完善的法律基础

（一）高校教师聘用制度与我国相关法律政策。

当前，高校教师聘用制度的深入推进要依靠国家具有创新性的政策法规的出台，能够根本的调动教师的积极性、创造性，促进高等教育的发展。1993年颁布的《教师法》标志着教师聘任制度进入了法制化、规范化阶段。②随着国家教育基本法的相继出台，进入本世纪后，高校人事制度改革加大了步伐。1999年教育部出台了《关于当前深化高等学校人事分配制度改革的若干意见》，其中规定“推行高等学校教师聘任制和全员聘用合同制。积极引入竟争机制，破除专业技术职务和干部职务终身制。”2000年中组部、人事部、教育部又联合印发了《关于深化高等学校人事制度改革的实施意见》，要求高等学校在精简机构和人员的基础上，进行全员聘用制和教师聘任制改革。2003年人事部颁发了《事业单位试行人员聘用制度有关问题的解释》，对聘用制度实施范围、公开招聘、聘用介同的期限、解聘辞聘、经济补偿等问题进行了进一步地明确。按照2008年实施的《劳动合同法》规定，作为事业单位的公立高校，其劳动合同具有复杂性和特殊性，就其订立、履行、变更、解除或者终止等问题在法律、行政法规或规章中另行规定，没有规定的就按照《劳动合同法》的相关规定执行。而这些特殊的规定主要集中在上述政策法规中。当前，以2006年底国家人事部发布的《事业单位岗位设置试行条例》为基础的事业单位分类改革中的一系列规范及文件也是高校聘用制度改革的主要依据。2011年11月24日，国务院法制办公室公布了《事业单位人事管理条例（征求意见稿）》，进一步明确了聘用制度的适用范围、管理体制、聘用合同、考核和培训、奖励和处分、工资福利和社会保险等一系列问题。

（二）我国现行的高校教师聘用法律制度评析。

1.法律层级与效力问题。

在上述规范性法律文件中，存在着层级高的文件可操作性差，具体明确的文件层级不高的情况。现有的适用于教育行业的立法所规定的都是原则性的问题，没有专门法律对具体问题进行规范，而具体可操作性规范体现在部门规章中，而且这些规章也并非专门指向教育行业，对具体问题的适用可能存在不适应性。同时这些规范层级较低，不利于保护高校及教师双方的权利。

2.法律制度衔接问题。

在高校改革过程中，不同时期出于不同需要针对相同问题出台过不同的政策规范，在实践中可能会出现相互冲突与矛盾。在法律法规及政策适用过程中，虽然按照法律精神优先适用特殊法律法规或国务院的特殊规定，但是由于前述立法层级问题，大部分特殊规范在实践中出现争议时无法适用，按照最高法司法解释只能适用劳动法律法规，造成争议双方的被动与困惑。

3.法律制度的疏漏问题。

虽然高校教师聘任制度存在着诸多的规范性文件，但由于前述的原因，很多问题要么形成冲突，要么形成疏漏，从整体看法律制度体系尚未成型，诸多问题在实践中解决方式与途径尚付阙如。如最根本的高校与教师的法律关系问题、聘用合同法律性质问题、双发争议解决机制问题、相关配套制度问题等仍存在争议或尚处于讨论规范制定过程中，使得聘任制度的推进和完善显得力不从心。

三、高校教师聘用法律制度的完善

对高校教师聘用法律制度的改革，应当在对现有法律制度规范的梳理的基础上，根据国家对事业单位改革的最新安排与部署，针对高校行业特点，在先进的法律理论指导下进行进行设计完善。

（一）高校教师聘用法律制度的适用范围。

根据现有的政策法规，聘用制度适用于所有高校从业人员。当然，编制外的工勤人员适用《劳动合同法》，其法律地位非常明确，不适用聘用法律制度对其权利义务进行调整。而在高校中，按照事业单位分类改革岗位设置要求，又区分为管理岗位、专业技术岗位、工勤岗位，因此，高校中的管理人员、专业技术人员和工勤人员均为聘用制度的适用范围。但是由于三类人员在具体管理过程中存在差异，其中的专业技术人员又有其特殊的重要性和复杂性，在具体的制度设计中的改革任务最为艰巨。适用聘任制后，高校成为独立的事业单位法人，教师成为事业单位工作人员，高校与高校教师形成人事聘用法律关系，签订聘用合同，按照国家相关政策法律法规调整相关权利义务关系。

（二）高校教师职称评审制度的变革——聘用制度的基础。

在高校教师队伍中，专业技术人员是主体，专业技术人员的聘用制度改革的成败关系到整个高等教育甚至教育系统人事制度改革的成败，而由于现行专业技术人员聘用管理制度存在着一些问题而导致其改革面临的困难最多，挑战最大，其中的专业技术人员职称评审制度成为问题的症结所在。按照《事业单位岗位设置管理试行办法》，事业单位岗位设置根据性质、职责任务和任职条件划分为若干岗位等级，而岗位等级的确定与教师的专业技术职务任职资格密切相关。

如前所述，聘任制度的目的“是加快推进事业单位人事制度改革、提高队伍整体素质、增强事业单位活力。”就教育而言，聘用制实施的目的是为了推进“政校分开、管办分离”，“ 落实和扩大学校办学自主权”，“ 加强学校岗位管理，创新聘用方式，规范用人行为，完善激励机制，激发教师积极性和创造性。”③在此过程中，需要对一系列的管理制度进行创新。对高校及高等教育管理者来说，创新长期以来已越来越不适应高等教育发展要求的教师职称评审制度也成为一项重要工作和任务。从当前河北省高校教师职称评审方式上看，一般是由高校行政管理机关根据岗位比例要求确定高校本年度送审资格名额，高校按照名额要求报送评审，通过教育行政管理机关组织的评审后，最后由省级职称管理机构颁发资格证书。纵观此过程，河北省高校的职称评审依然遵循行政管理的模式，对教师的资格授予基本符合行政审批的程序与方式。带来的结果是高校的聘任自主权无从落实，高校聘任工作面临着很大的压力，人事聘任管理幾乎没有任何空间。不仅不利于高校师资管理的发展，同时也不利于高校教师的长远发展。从应然角度说，职称评审应当从行政管理的具体工作权限中脱离出来，行政机关只从宏观上进行调控，而将职称评审的具体权限放归高校或社会，从而真正落实评聘分开，为聘任制的实施创造条件。

（三）高校教师聘用法律制度设计。

1、职级制度。在聘用制度改革过程中，高校岗位设置的岗位等级确定是制度完善的前提。从已出台的法律法规及规范性文件看，要“根据事业单位的功能和规模，制定事业单位岗位设置结构比例和等级标准。”来确定高校内部的岗位等级与结构比例。同时根据《事业单位岗位设置管理试行办法》不同的岗位类别还要参考单位的规格、隶属关系、专业技术水平和工作需要来确定相应的最高等级及比例。另外，第9条还规定了岗位设置的程序。从条例上来看，虽然岗位设置的方案制定权利在高校，但是，从宏观上看要受到事业单位机构编制管理的严格规范，微观上受到主管部门和人事综合管理部门的核准，从根本上说不具有事务的决策权。从长远发展来看，高校应当尽快推进组织制定《高等学校编制标准》，创新高校编制管理方式，在编制备案制的基础上，真正实现高校用人自主权。

2、聘用晋升制度。根据《岗位设置管理试行办法》和《事业单位人事管理条例（征求意见稿）》的规定，“事业单位新进人员，应当公开招聘。”“事业单位内部应当通过竞聘上岗的方式产生岗位人选。”并且规定了考察的内容、条件和程序。但是，岗位聘用的基本条件存在着规范不明确，可操作性差，规范效力低的问题，在实践中往往缺乏强制的约束力。同时，在规范中缺乏对职务晋升的规定，使得职务晋升中出现的问题无法可依，总体上不利于聘用制度作用的发挥。

3、合同制度。在新近的《事业单位人事管理条例（征求意见稿）》中，聘用合同制度的规范占据了近三分之一，从合同的订立、合同的形式、合同期限、合同条款、合同效力、合同续订解除终止、及试用期和经济补偿等问题进行了明确的规范，理清了人们对聘用合同的一些错误认识，主要说明以下问题：

第一，合同性质。条例第16条中明确规定签订聘用合同后形成的是人事关系。应当说这是符合当前我国事业单位人事制度改革的总体思路和定位的。相对于劳动关系中的劳动者和公务员，事业单位工作人员具有自身的特点，有些问题不能简单化的认为可以由劳动关系解决，如合同期限、社会保障等问题。

第二，合同期限。根据条例第18、19条规定，聘用合同可以约定试用期，且相对劳动合同其期限可以更长。同时，对于合同期限来说一般为固定期限合同，无固定期限和完成一定任务为期限的合同只是补充，这是聘用合同与劳动合同不同的功能所决定的。

第三，特殊的规定。与劳动合同相比较，为适应事业单位工作性质和特点，在合同履行、续聘、解除等（下转第110页）