主产区保持粮食持续生产能力的思路和建议——对 “天下第一粮仓”吉林省榆林市的调研报告

翟雪玲

（农业部农村经济研究中心，北京 100192）

随着工业化、城镇化的快速推进和农业生产区域布局的深层次调整，主产区的粮食生产能力对保障国家粮食安全发挥着重要作用。深入分析主产区近些年粮食生产出现的新变化、新特点和新问题，对于采取针对性措施，保持主产区粮食持续生产能力具有重要意义。吉林省榆树市地处松嫩平原腹地、世界黄金玉米带上，素有“天下第一粮仓”之称，是我国粮食主产区的典型代表。深入分析榆树市粮食生产状况，对于了解我国粮食主产区粮食生产整体状况具有典型意义。

1 近些年榆树市粮食生产主要特点

1.1 面积产量双增长

榆树市现有耕地37.9万hm2，盛产玉米、水稻、大豆等作物，其中，玉米常年播种面积占总作物播种面积的70%以上。自2004年以来，榆树市粮食生产发展迅速，连续8年获得全国粮食生产先进县 （市）标兵殊荣。2011年榆树市粮食播种面积达到35.3万hm2，产量达到31亿kg，分别比2007年增长58.8%和43.5%，占全国的1/180、吉林省的1/10和长春市的1/3。

1.2 经营主体呈现多元化

图1 2007～2011年吉林榆树市粮食播种面积和产量

随着农村劳动力转移规模加大，近些年榆树粮食经营主体发生了较大变化，除了一般小农经营主体外，出现了专业种粮大户、专业合作社和龙头企业为代表的新型经营主体。经营主体的变化促进了粮食生产的规模化经营。五棵树镇合发村54岁的李军老汉，是个名副其实的种粮大户。他已经包种别人的地10多年了，刚开始只包种0.67hm2左右，2011年除了自己的0.2hm2地外还包了别人35hm2，就自己和老伴两个人种。目前，榆树市种粮在5hm2以上的大户已发展到8 328户。专业合作社根据实际情况探索出了多种模式，包括统种分管经营、统一经营、土地托管经营等。近几年发展速度都较快，种植专业合作社已经发展到263个。吉林省田丰机械种植合作社对成员耕地实行托管规模经营，农民把土地交给合作社托管，年末合作社按照玉米市场价和当地平均产量计算，扣除农资、机械作业费用后付给成员收入，各种粮食补贴资金归农户。田丰合作社负责人陈卓介绍，2009年合作社刚成立时托管农户27户，托管耕地58hm2，2011年固定农户达到 162户，不固定的 100多户，托管耕地达到500hm2。2009年托管农户收入为7 500元/hm2，2010年为 9 230元/hm2，2011年为 1.0100万元/hm2。目前，榆树市土地规模经营达到5.8万hm2，占总耕地面积的15.5%。

1.3 生产投入要素结构出现新变化

随着劳动力成本的提高和农业科技的发展，近些年榆树粮食生产投入结构出现明显变化，其中农业机械投入比例增长较快。以玉米为例，2005～2011年，每公顷生产成本中机械投入从2 170元增长到2 800元，增长29.0%；化肥、种子等物化成本从2 725元增长到3 340元，增长22.6%；人工成本从700元增长到800元，增长14.3%。机械投入占总成本的比例从38.8%上升到40.3%，物化成本占总成本的比例从48.7%下降到48.1%，人工成本占总成本的比例从12.5%下降到11.5%。玉米生产要素投入结构变化的背后是机械化程度的快速提高。目前，全市农田作业生产除收获外的其他环节已经基本实现了机械化，综合机械化水平达到81%。旱田机械播种、整地、中耕、植保、施肥等机械作业面都已经超过95%。而且在玉米机械收获、水稻机械化耕作方面也取得进展。2011年玉米机械收获面积达到0.4万hm2，占总面积的22.0%，水稻机插、机收水平分别达到50%和58%。农业生产中的后勤加工、场上作业等全部实现了机械化。

图2 2007～2011年吉林榆树玉米生产要素投入及构成

1.4 生产社会化服务体系初步建立

榆树市已经建立了政府、企业、合作社和农户组成的多层次多形式的生产服务体系。榆树市政府成立服务队每年对全市耕地统一进行灭鼠、统一进行赤眼蜂防治玉米螟，取得了较好效果。榆树市还建成了水稻育秧中心，开展工厂化育秧。农业生产资料企业主动为农户提供种子、肥料和各种生产技术服务。部分合作社开展统一机械化种植、统一技术服务、统一产品销售。榆树目前有专业化农机服务组织109个，承担着全市80%的农机生产作业服务。一些农户也逐渐分化出各种服务功能。榆树市城发乡杨树村55岁的俞明才老汉，2009年购置了一台大型玉米脱粒机，给农户提供玉米脱粒和运输服务。在劳动力紧缺和成本较高状况下这些服务受到了农户的欢迎。俞明才老汉说： “现在农户需要玉米脱粒，只要打个电话，我就会组织人员过去。1kg玉米单脱粒4分钱，如果需要直接拉到销售地点，再加4分钱。东家自己在旁边监督数钱就可以了”。目前榆树市能够独立完成耕、种、收全程农机作业的农机大户520户。

2 榆树市保持粮食持续生产能力面临的问题

2.1 农田基础设施建设严重老化

榆树市境内中小河流的堤防防洪标准都在10年以下，遇到稍大洪水即成灾害。榆树市孙忠兴副市长介绍，榆树境内的一江二河 （松花江、拉林河和卡岔河）堤坝、涵洞都是20世纪六七十年代修建的，目前一半以上破旧不堪，防洪、灌溉能力大大减退，急需重新治理。近3年来，国家对水利的投入加大，解决了榆树市中型水库和一型水库的除险加固建设，但仍有49座二型水库和461座山塘水坝处于病险状态。市内的10处灌区，除3处灌区基本配套外，其余7处灌区渠系工程年久失修，灌溉能力只能发挥30%～40%。由于市级财政收入有限，无法开展大规模建设，如果要向农民筹资搞公益设施建设，需 “一事一议”，而目前15元的筹资标准根本无法完成大型项目建设。

2.2 农业投入严重不足

粮食生产大县基本上都是财政穷县，对农业的投入严重不足，榆树市也不例外。2005～2011年，榆树市对农林水事务投入占当年一般预算支出的比例分别为8.6%、12.6%、15.0%、14.2%、20.2%、18.1%和14.3%，平均仅为15.6%。其中，40%以上用于人头费，实际用于农业生产投入的资金量非常有限。以中央财政配套项目来说，2007～2011年，与农业生产和生活相关的各种项目中需要地方配套的资金总量为10.44亿元，市实际配套资金量只有3.86亿元，仅占需要配套资金量的37.0%。

2.3 耕地质量下降明显

东北黑土地以肥沃著称，然而榆树市的黑土地退化趋势日益加重。一是受风蚀、水蚀影响，每年流失表土至少0.3cm。二是由于长期使用小马力拖拉机，形成犁底层，耕层变浅，土壤蓄水保墒能力下降，抗逆性下降。榆树市2005年的典型调查显示，耕层在20～24，比10年前下降了26.7%，这几年下降速度加快。三是由于长期缺乏有效的补充，黑土有机质含量下降明显。2005年的调查显示，土壤有机质含量加权平均为23.85g/kg，比1981年下降12.8%。土壤养分失衡，生物多样性衰退，土壤活性和产出能力下降。而且农户的化肥施用结构不合理，氮肥使用偏多，钾肥偏低，造成资源浪费和环境污染。恩育乡西关村王明前老汉说： “以前使用大马力拖拉机能够打破犁底层，土地就能正常呼吸，雨水能够保存。现在一家一户都使小四轮，耕地只有15cm左右，雨水根本存不住。而且大家都使化肥，没人使用农家肥了，地力下降得厉害”。恩育乡赵百农书记说： “农民也知道使农家肥好，但现在农户家养猪、鸡的很少，都出去打工了，没人积粪。如果要到养殖户和养殖小区拉粪，667m2地大约需要2～3方肥，雇拖拉机的运费就得150元左右，还得兑土、发酵，很麻烦，也不省钱。如果没有国家补贴，群众一般不愿意使农家肥”。

2.4 种粮收益偏低农户种植积极性不高

受农资价格、农机作业价格上涨及粮价偏低影响，种粮收益多年徘徊，影响了农户种粮积极性。从榆树市看，玉米每 667m2平均纯收入基本在 700～800元左右，而西瓜或者蔬菜，正常年份每667m2平均收入数千元。随着农民工工资的提高，打工收入增长也很快，一年下来基本在3万元左右，远远高于种粮收入。由于种粮收入偏低，劳动力大量转移。目前榆树市总劳动力有50万左右，每年转移劳动力40万人次左右。现在，每个屯至少有一半劳动力外出务工，每户外出务工至少1人，户务工收入占家庭收入一半以上。恩育乡西关村55岁的王明发老汉说： “现在种地根本不赚钱，一年忙到头667m2地就700～800元，啥也不够用。家家户户都出去打工了，一年至少挣个2万～3万，只有这些老人出不去的才留在屯里种地”。

2.5 农业机械增产能力发挥受到限制

国家实行农业机械化补贴政策极大地激发了农户购买农业机械的积极性。2004～2011年榆树市农业机械化水平的提高程度相当于过去50年的发展成果。但目前农业机械的作用发挥遇到瓶颈。一是目前小农户生产形式限制了大型农机具的广泛应用。一家一户地块分散且规模较小，不适合大型机械作业，而且很难统筹协调。二是急需的大型机械售价较高，农户难以承受。一台玉米联合收割机，售价在30万左右，国家补贴约9万，即使有省级配套3万，农户自筹还得18万左右，自筹规模过大。榆树市城发乡杨树村农民徐亚峰说， “我们村好多劳动力都转移了，非常需要玉米收获机，玉米收获机还能够保护地力，但价格实在太高了，需要18万多，3年都收不回成本，农户买不起也不敢买”。三是农机补贴指标偏少。目前农机补贴面仍然有限，难以满足农户需求。榆树市城发乡农技站站长反映，农户对深松追肥机、保护性耕作机等需求旺盛，但指标有限。2011年城发乡深松追肥机补贴指标只有1个，有27个农户报名，最后只能采取抓阄的方法解决指标分配问题。而且农机补贴对专业合作社有严格限制，一个专业合作社享受补贴台数不能超过两台。这些规定给专业合作社扩大规模造成障碍。

表1 榆树市2007～2011年农村项目投资结构

表2 2007～2011年吉林省榆树市玉米、西瓜成本收益

3 促进主产区发展粮食生产的思路和建议

3.1 促进主产区发展粮食生产的思路

当前，我国正处在工业化、城镇化快速推进过程中，粮食生产的总体格局和微观基础已经和正在发生着重要变化。表现在：一是生产越来越向主产区集中。主产区和主销区的功能划分更加明显，主产区在粮食生产中的地位更加重要。二是规模化经营的发展势头更加明显。农村劳动力转移速度加快，合作社、种粮大户逐渐成为粮食生产的新兴经营主体，在粮食生产中的地位日益重要，作用更加明显。三是生产要素集约化水平快速提高。科技、机械等生产要素在粮食生产中的作用更加突出。面对新情况、新特点，必须进一步明确思路，采取针对性措施，最大限度地保持主产区粮食生产能力，挖掘粮食增产潜力。

在支持区域上，要进一步向产粮大县倾斜。国家支持 “三农”发展的各项政策措施和项目要进一步向产粮大县倾斜，加快建立健全主产区利益补偿机制，调动产粮大县重粮抓粮的积极性。

在支持对象上，要向规模经营主体倾斜。按照 “增量倾斜”的原则，要进一步向种粮大户、合作社等规模经营主体倾斜，推进规模经营，提高粮食生产规模效益。

在支持方向上，要更加注重基础设施的建设。进一步强化粮食主产区基础设施改善，加强对中低产田的更新改造，继续扩大粮食高产创建的范围和建设标准。加强耕地保护和地力建设，强化粮食生产基础要素。

在支持方式上，要更加注重由财税政策为主导向多种政策并重转变。多措并举，支持主产区粮食生产除了国家 “真金白银”的财税政策外，强化科技、人才、信息、市场等支撑。

3.2 促进主产区发展粮食生产的建议

3.2.1 加快建立健全粮食主产区利益补偿机制

一是建议进一步强化并制度化粮食生产大县的奖励政策。中央财政安排的公共事业发展和基础设施建设等方面的投资要优先用于粮食主产区，并通过钱粮挂钩的办法支持主产区发展粮食生产。二是取消产粮大县地方财政粮食风险基金配套部分，减免粮食风险基金借款，帮助消化粮食财务挂账。三是取消产粮大县中央各种涉农投入要求的地方配套资金。四是增加对产粮大县一般性转移支付力度，要根据粮食播种面积、总产量和商品粮情况，建立挂钩机制，形成稳定的增长机制。

3.2.2 进一步加强农业基础设施建设

一是加大对小型农田水利配套设施的投资力度。加强水利设施的更新改造和配套工程建设，力求做到旱能浇、涝能排，全面提高农业抵御水旱等自然灾害的能力。二是积极探索促进农民广泛参与农村公益事业的新机制，引导农民主动参与农业基础设施建设。三是加强对中低产田的更新改造，继续扩大粮食高产创建的范围，提高建设标准。

3.2.3 多举措提高耕地质量

一是加大投入规模全面推广测土配方施肥，引导农户合理施肥。尽管榆树市测土配方施肥开展了很多年，但是如此产粮大县每年只有40万元资金的支持，无法在全市范围内全面开展，只能轮流进行。二是对农户使用农家肥和秸秆还田进行补贴，鼓励农户多使用农家肥。对村庄自建大型积肥场给予补贴。三是鼓励开展保护性耕作。适当调整农机具购置补贴政策，增加保护性耕作农机具的补贴范围，包括玉米机械收获机、玉米免耕播种机、深松追肥机等，提高农户购买保护性农机具的补贴比例。

3.2.4 强化对合作社、种粮大户的支持力度

对合作社和种粮大户实施奖励政策，重点增加对“核心粮农”的补贴。要逐年扩大对合作社和种粮大户的补贴规模，提高补贴标准，并在信贷、科技推广、农业机械作业等方面给予重点扶持。

3.2.5 进一步完善农业保险政策

针对产粮大县建议免除农业保险中的财政补贴配套，粮食生产大县的补贴部分由中央财政承担。不断提高农业保险的保障水平，要逐渐由保基本成本向保产量转变。同时，要进一步规范农业保险经营行为，及时理赔到户，真正把农业保险作为支持农业发展的重要手段。

3.2.6 积极探索鼓励土地规模化经营

土地规模化经营能够较好的实现农机农艺结合，促进标准化生产，提高粮食生产能力。一是积极鼓励农户依法采取转包、出租、互换、转让、股份合作等形式流转土地承包经营权，鼓励承包农户委托发包方和土地流转中介服务组织流转其承包土地。二是鼓励各类农业服务组织和专业大户，开展多形式 “代耕代种”，提高农业社会化服务水平，促进土地流转。三是鼓励发展土地流转的服务组织。支持社会力量创办土地流转服务组织，提供土地流转信息，开展土地流转储备、委托流转等服务。