土地适度规模经营的几点思考

龙婉蓉

（农业部优质农产品开发服务中心，北京 100125）

种田比较效益偏低，务工已成为当前农民增收的主要渠道。我国农村劳动力大规模转向二、三产业，城镇化速度加快，导致农村大片土地撂荒，危及粮食安全。家庭为单位小规模经营，生产效率低下，农业产出低。农民在市场的主体地位很脆弱，原有的农村服务体系已经不适应，新的服务体系还没有健全，千家万户的小生产难以适应千变万化的大市场。通过土地流转来发展规模化、集约化、现代化的农业经营模式成为必然趋势。加快农村土地流转、促进农业规模经营发展，是新形势下发展农村经济，促进城乡统筹发展，建设现代农业，持续增强农产品供给保障能力，进而建立促进农民增收的长效机制的客观需求。

1 我国农村土地流转的基本现状

从全国各省区市、农业大县的流转情况分析，流转规模不断扩大，流转速度正在加快，流转方式呈现多样化，总体势头良好。

1.1 土地流转方式多样化

中央提出允许农民以转包、出租、互换、转让、股份合作等形式流转土地承包经营权，还提出有条件的地方可以发展专业大户、家庭农场、农民专业合作社等规模经营主体。这为农村土地流转指明了多种途径。与早期农户间流转不同，目前农村土地流转流入主体主要有三种：一是种粮大户。大户与农民或村集体签订土地流转合同，从事规模种植；二是农业合作社。合作社整合土地，聚集资源，推进规模经营；三是龙头企业。龙头企业通过租赁农民土地建设生产原料基地，并利用企业资金、科技等优势，借助农机合作社机械优势，发展规模经营。在以上3种类型的基础上，这几年又出现了土地托管经营以及多种类型相互结合的新型模式。

1.2 土地流转规模正在扩大

城市化进程的加快和惠农强农政策的出台以及规模经营和产业化经营的推进，促进了农村土地承包经营权流转。尽管全国各地流转比例差距较大，但普遍呈现出流转速度加快态势。截止2011年6月，全国土地承包经营权流转面积0.14亿hm2，占承包耕地总面积的16.3%，比2007年增加了近两倍。农村土地流转期限以短期为主，流转时间一般1～5年，达到10年以上的比例很少。

1.3 土地流转取得了一定成效

农村土地流转的推进，对农业农村发展产生了积极作用。一是促进了农民增收。农民通过土地流转，既可以获得流转收入，还可以腾出手来获得务工收入，有的通过土地入股还能获得一定的分红收入。二是实现了土地适度规模经营，提高了土地集约化生产水平。凡是进行了土地流转的，经营规模少则十几亩、几十亩，多的达到几百亩、上千亩，农业经营方式产生了质的变化。三是提高了农业和农产品的竞争力。土地流转后实行适度规模经营，科技含量有所提高，农产品质与量都有了显著提升。四是巩固壮大了企业和农村合作经济组织。土地等要素资源的相对集中，为农业招商引资创造了条件。部门地区采取 “公司+基地”的模式，建设了一批核心农业产业化基地。

2 土地流转过程中存在的主要问题

近年来，农村土地流转总体呈现健康、有序的加速方式，但还存在着一些问题。

2.1 农民对土地存在依赖心理

受传统农耕思想的影响及经济发展水平的限制，许多农民 “流地怕吃亏，守田种常规”，因为担心土地一旦流转出去，被转变用途或再也收不回来了，很多农民离村不离土，对土地流转存有顾虑。还有一些强农惠农政策的出台使得农民对土地存有升值预期，怕失去土地经营权、缺少就业门路，最后把地毁了、田丢了。

2.2 流转市场不规范

目前农村土地流转尚处于自发阶段，很多农户间流转只有口头协议，即使有书面合同，内容也不够规范，缺乏法律依据，容易造成隐患。缺乏土地流转社会化服务组织，还没有形成市场化运作的土地流转机制。

2.3 流转土地零星分散，规模化流转不易

由于农户的分散性、自发性，流转土地零星分散，集中开发较难，经营成本居高不下，导致土地经营分散，很难适应农产品市场发展的需要。

2.4 流转期短，土地经营粗放

正所谓 “住店不修房”，由于承包期太短，一些转入主体短期行为滋生蔓延，不愿意投资基础设施，减少甚至免除对土地的养护投入，曾经出现过农民流转出的土地被用来育树苗，使得土地板结、肥力下降，育完树苗的地2～3年都长不了庄稼。

2.5 耕地非粮化甚至非农化

由于监管不力，很多土地流转后出现非粮化甚至非农化的现象。一方面土地非粮化对我国粮食安全构成了极大威胁，另一方面非粮化后经济作物比较效益高，间接提高了当地土地流转价格，从而进一步压缩了种粮效益，降低种粮积极性。

2.6 失地人群缺乏管理，容易引发社会矛盾

农村劳动力中的中老年和妇女，由于缺少就业技能，失地后缺乏就业渠道，不能充分就业，收入反而下降，可能会引发社会问题。

3 土地流转的对策建议

3.1 增加财政投入，保障粮食安全

要兼顾 “国家粮食安全”和 “提高农民收入”两个目标，继续加大财政支农力度，稳步提高农业收益。一是增加对农民的直接转移支付，提高粮食等农产品价格，解决农业生产成本大幅增加的问题，以调动农民生产积极性，促进农业生产和农产品供给的增加。二是增加对农业基础设施建设的投资，改善农业科技进步的基础条件，提高农业物质装备的技术水平和装备数量。合理调整利益关系，有关种粮、良种、农机、生资等补贴资金应落实到实际经营大户。只有提高种粮效益，才能起到防止土地非粮化、保障粮食安全的作用。

3.2 规范流转市场，加大监管力度

稳定完善的土地承包经营权是土地流转的基本保障，只有加快土地承包经营权的确权、登记、颁证步伐，建立健全促进土地流转的机制，才能消除农民顾虑。依法加强登记管理。规范土地流转合同，提高合同签约率。建立土地流转登记备案制度，对变更土地承包关系的流转地，及时由经营管理部门办理农村土地承包经营权证变更登记手续。

规范土地流转程序，积极培育土地流转市场，发展流转中介组织，为流转双方提供信息沟通等服务。建立农村土地流转信息网络。地方农业部门强化责任意识，切实加强耕地保护执法检查，合理引导降低非粮化比例，牢牢守住1.2亿hm2红线。

3.3 建立土地质量评价体系

建立健全土地质量评价标准，流转前后对土地质量作出合理评价，流转期间地力下降由流入方给予流出方补偿，地力回升则给予流入方适当补贴。建立土地质量评价体系，可以在农户自愿的前提下，将不同位置、相同质量的土地进行置换，解决流转规模小、分散的问题，从而达到保留相中地的农民的权益并且集中土地、实现规模生产的目的。

3.4 健全农村社会保障制度，加大农业保险力度

只有建立起较为健全的农村社会保障体系，才能切实解决农民的生活、生产的后顾之忧，逐步弱化农村土地的福利性质和社会保障功能，突出其生产发展和增收致富功能。促进农业劳动力的彻底转移，并有利于解放土地对劳动力的束缚，深化农地制度改革，实现农村土地资源高效配置，为农业可持续发展提供空间。

3.5 引导失地农民就业，培养职业农民

对那些仍在家种田的农户，采取 “反租倒包”的方式，让他们既得到土地流转的实惠，又能在地里有事干。改变传统的城乡二元划分结构，将农民作为一种职业而不是身份，对农民进行技术培训，全面普及农业标准化知识，培养一批有文化、懂技术、会经营、善管理的新型职业农民。鼓励外出务工农民带技术、带资金回乡创业，发展粮食生产。

3.6 培育龙头企业，带动产业发展

农业产业化的一个重要特点，就是农产品加工销售龙头企业与原料生产基地结成生产利益共同体，为加工的需要，基地必须集中连片，形成一定规模，并按照企业的要求进行标准化生产，而且许多企业还为农户提供生产所必需的有关服务。因此，农业产业化也是适合我国国情的、集加工增值和社会化服务于一身的发展规模经营的有效形式。要进一步加大支持力度，加快培育壮大成长性好、带动力强的龙头企业；进一步完善利益联结机制。