农产品质量安全补贴政策探析

章力建，孙炜琳，朱立志

（1.农业部农产品质量安全监管局，北京 100125；2.中国农业科学院农业经济与发展研究所，北京 100081）

农产品是人类社会赖以生存和发展的最基本物质条件和食品工业的基础原料，保障农产品质量安全是关系国计民生的重大问题。农产品质量安全的关键在于生产环节，只有生产出质量安全的农产品才能从根本上保障农产品质量安全。生产质量安全农产品的行为是一种具有显著正外部性的经济活动，能够带来巨大的社会效益和生态效益，但这种行为对于生产者本身而言则会导致生产成本的增加和经济收益的降低，从而导致生产者缺少生产质量安全农产品的内在激励。实施农产品质量安全补贴政策则是解决这一问题的有效途径，通过补贴可以将外部效益内在化，弥补生产者由于采取保障质量安全生产行为而导致的损失。

1 农产品质量安全补贴的内涵

目前国内对农产品质量安全补贴的研究较少，还没有一个统一的定义。从类别来看，农产品质量安全补贴属于农业补贴的范畴，是农业补贴的重要组成部分。从内涵来看，农产品质量安全补贴是政府为鼓励农业生产者采取保障农产品质量安全的生产行为、提高农产品质量安全水平和改善农业生态环境所实施的一系列政策措施的总称。实施农产品质量安全补贴能够弥补生产者为保障产品质量安全和产地生态环境而增加的生产成本，达到鼓励广大生产者生产质量安全的农产品的目的。

早在2003年，农业部制定的 《优势农产品质量安全推进计划》中就提到要 “实行农产品质量安全财政补贴政策”，提出 “要充分利用WTO规则中有关绿箱政策措施，把农产品检验服务，包括一般检验服务和为健康、安全、分级或以标准化为目的而进行的特定农产品检验服务，以及检验检测研究、病虫害控制、人员培训、技术推广与咨询服务等，作为一般性政府支出，纳人政府的公共财政支出范围”。近年来，农产品质量安全工作日益得到重视，生产环节是保障农产品质量安全的源头和根本，农产品质量安全补贴政策的实施重点应当放在生产上，涵盖产前投入品使用、产中环境友好型质量安全生产操作规程实施和产后 “三品一标”认证等环节。

2 农产品质量安全补贴的经济学分析

根据经济学理论，补贴是政府干预市场失灵的一种重要的手段。农产品质量安全补贴政策也是为了弥补市场失灵而采取的措施，目的是引导和鼓励农业生产者采取保障农产品质量安全的生产行为。

2.1 农产品质量安全具有显著的正外部性

在经济学文献中，外部性又称作 “外部效应”，可以分为正外部性和负外部性。正外部性是指一个经济主体的活动对其他经济主体产生好的影响和作用。这种有益的影响和作用并不是在有关各方以市场价格为基础进行的交换中发生的，不属于交易双方的关系范畴，市场机制也不能对这种有益的影响和作用给予补偿，因此，需要非市场手段加以干预。生产质量安全农产品的过程是一种具有显著正外部性的经济活动，主要表现在以下两点。

2.1.1 保障农产品质量安全具有显著的环境、生态和社会效益

首先，有效保护了生态环境。农产品质量安全要求产地生态环境良好，在生产过程中采取环境友好型绿色生产手段，即实施 “清洁生产”。主要体现在不使用或者较少使用化肥、农药等现代投入品，通过施用有机肥料和与环境相容的生物农药，进行生物防治，避免对周围环境产生负面影响。

其次，为整个社会提供了质量安全的农产品。生产者按照相应的标准生产质量安全农产品的行为有效保障了食品安全。一方面，可以大大提高我国农产品的品质和竞争力，从而消除国际贸易绿色壁垒对我国农产品出口的影响。同时，保护了广大消费者的身体健康，对于社会稳定和国民经济持续健康发展产生积极作用。

2.1.2 保障农产品质量安全的增加的成本由生产者承担

为保证生产的农产品符合质量安全标准，生产者往往要付出较传统生产模式更高的成本。比如，放弃使用成本低、见效快、比较收益高的传统的化学投入品，转而使用价格较高、环境友好型的投入品，像生物农药、有机肥料等，除此之外，还要承担一定的产量损失的风险。再如，生产出质量安全的农产品之后，要进行认证才能保证得到消费者的认可，从而实现较高的市场价值，而认证也需要支付一定的费用。

2.2 补贴是从源头上解决农产品质量安全问题的有效途径

生产者为保障质量安全的生产行为产生了显著的环境、生态和社会效益，受益者是整个社会，生产者自身不但没有从中获得回报，相反还要付出较传统生产方式更高的成本。如果不对其实行补贴的话，作为 “理性经济人”的生产者不会愿意实施保障农产品质量安全的生产活动。因此，农产品质量安全补贴是从源头上解决农产品质量安全问题的有效途径。

2.2.1 补贴可以将农产品质量安全的外部性内在化

补贴政策能够较好的调节农产品质量安全外部性，将外部效应内在化。在没有补贴政策的情况下，追求利润最大化的生产者会放弃或者较少生产质量安全的农产品。通过补贴，生产者为生产质量安全农产品而减少的效益能够得到补偿，从而鼓励他们继续去生产质量安全的农产品。

2.2.2 补贴兼顾了公平与效率

对生产质量安全农产品的生产者进行补贴，兼顾了社会公平与效率。生产者在生产质量安全农产品的过程中，保护了生态环境，为社会做出了贡献，从公平的角度而言理应得到补偿。同时，也会对其他生产者起到一个引导、示范作用，鼓励他们也多做相同的贡献，多生产安全的农产品，减少污染和资源浪费，提高了社会效率。

2.2.3 补贴提高了生产者生产质量安全农产品的自觉性

从经济学角度而言，农业生产者是具有有限理性的。一方面，他们对农产品质量安全的认识有一个过程，当没有认识到保障农产品质量安全的重要性时，会出现为追求产量而滥用化肥、农药、采取非环境友好的生产方式等非理性行为。另一方面即使他们认识到保护农产品质量安全的重要性，但由于受技术、经济等因素的影响，也会采取非理性行为。此外，为了追求利润最大化，也会有生产者在个人利益和保障农产品质量安全中选择前者。而对保障农产品质量安全的生产活动给予补贴，则可以改变生产者的有限理性。补贴是一种激励，可以引导他们自觉、主动的去生产质量安全的农产品。

3 农产品质量安全补贴的必要性及内容

3.1 实施农产品质量安全补贴的必要性

3.1.1 保障农产品质量安全的需要

农产品质量安全是生产出来的，不是检测出来的。因此，保障农产品质量安全必须从生产环节抓起，引导生产者严控控制农业投入品使用数量、采取严格的生产操作规程，实施标准化生产，这些将会导致生产成本的增加从而影响生产者的积极性。建立补贴机制，生产者多支付的成本或者减少的收益可以得到补偿，他们会乐于采取保障质量安全的生产措施，从而从源头上保障农产品的质量安全。

3.1.2 保护农业生态环境的需要

我国是世界上使用化肥、农药最多的国家之一。但化肥利用率低、流失率高，不仅导致农田土壤污染，还通过农田径流造成了对水体的有机污染、地下水污染和空气的污染。农产品质量安全补贴政策的实施，引导农业生产者重视生态环境的保护，严格按照农产品质量标准实施生产，使用环境友好型农业投入品，在提高农产品质量安全水平的同时，也有效地减少了农业面源污染，保护了生态环境，是一举两得。

3.1.3 完善我国农业补贴政策的需要

长期以来，我国农业的目标是保障农产品数量安全，现有的补贴政策也多是围绕这一目标而确立的。现有的农业补贴政策大多数没有与环境保护挂钩，无法满足建设资源节约、环境友好型社会的需要。不仅如此，过分追求数量的政策目标反而会鼓励农业生产者单纯追求产量、过度使用农业投入品，忽视对农业生态环境的影响。这样一种补贴体系显然已经不适应当前既要保障农产品数量安全、又要保障质量安全的要求。此外，WTO规划下的农业支持体系中保护生态环境、提高农产品质量安全水平的农业支持措施属于绿箱政策范畴，我们更加要用好、用足。因此，我国亟待建立农产品质量安全补贴体系，既可以有效弥补我国现有农业补贴政策体系的不足，又可以有效提高农产品国际竞争力。

3.2 农产品质量安全补贴的内容

实施农产品质量安全补贴的主要原因是为了弥补生产者提供质量安全农产品的所额外付出的成本，鼓励他们继续采取保障农产品质量安全的经济活动。因此，补贴大部分是补给农业生产者，只有产地生态环境治理和维护方面的补贴可以补给地方管理部门。补贴的重点是生产链条，包括产前、产中和产后环节，按照为保障农产品质量安全所额外支付的成本来确定补贴的内容。

3.2.1 对产前环节的补贴

在产前环节，为保障农产品质量安全额外支付的成本主要涉及两个方面：一是维护产地优良的生态环境；二是使用环境友好型的农业投入品。维护产地优良的生态环境的投入包括两块：一是对污染的预防和治理，二是为保护生态环境而损失的经济利益，如划定禁止生产区。因此，对产前环节的补贴包括两类：维护产地优良生态环境补贴和使用绿色农资补贴。目前，一些地方已经在有机肥料、生物农药方面出台了补贴政策。

3.2.2 对生产环节的补贴

在生产环节，为保障农产品质量安全额外支付的成本主要是产品质量控制成本。比如采用标准化生产技术规程对劳动力素质要求较高所额外付出的人工成本、产地环境检验监测成本、生产过程记录及档案建立成本、全程质量追溯体系成本等。这些成本往往不会带来直接的收益。因此，对生产环节的补贴可以概括为农产品质量安全控制补贴，所以为控制农产品质量安全而采取的生产活动都在这一补贴范围。

3.2.3 对产后环节的补贴

在产后环节额外付出的成本主要是农产品质量认证，即 “三品一标认证”。农产品质量认证是保证农产品质量安全、打造农产品品牌、促进质量安全农产品顺畅进入市场实现优质优价的基本前提。而农产品认证也会给生产者带来成本的增加。以绿色食品为例，一个农产品从提出申请到认证通过，大约需要一年时间，需要支付的成本包括环境监测费、产品检测费、认证费和标志使用费四项。有机食品认证的成本更高。此外， 《农产品包装和标识管理办法》明确规定，获得无公害农产品、绿色食品和有机农产品认证的，均需要进行包装标识，由此还会增加包装成本。因此，对产后环节的补贴主要为农产品 “三品一标”认证补贴。在实践中，为鼓励生产者积极认证，一些地方政府也出台了对绿色食品认证、有机食品认证的补贴政策。

4 推进农产品质量安全补贴的政策建议

4.1 加强农产品质量安全补贴政策研究

农产品质量安全补贴是一项系统工程，涉及面广，环节多，链条长，需要强有力的理论支撑和研究支持。目前，我国开展的相关研究非常少，几乎是空白。少量的研究也仅是侧重于农产品质量安全的某一个方面，缺少全面系统的农产品质量安全补贴政策体系研究。地方政府的一些实践也大多是处于探索阶段，而且是只针对某一环节或者某一方面的补贴，并未形成体系。因此，亟待开展农产品质量安全补贴政策方面的研究，积极借鉴国外在该领域的成功做法，全面调查分析各地在实施质量安全补贴政策时遇到的困难和问题，总结经验，建立我国农产品质量安全补贴政策框架，提出具有操作性的措施建议，为农产品质量安全补贴政策的实施提供理论支撑和决策支持。

4.2 建立农产品质量安全成本及补贴标准核算体系

农产品质量安全补贴政策补的是农业生产者为提供质量安全农产品所额外支付的成本，补贴的依据是成本。因此，准确的核算成本、确定合理的补偿标准是实施农产品质量安全补贴政策的基本前提，也是关键环节和难点所在。此外，农业生产是一个复杂的过程，各地生态条件差异大，产品种类多，生产方式多样化，在成本和补贴标准核算时也要考虑到这种情况，统筹考虑，建立科学的核算体系，为确定补贴标准提供操作性强的依据。

4.3 完善现有农业补贴体系，将环境保护与补贴挂钩

改变单纯追求农产品数量安全的政策目标，将农业补贴的政策目标提高到同时保障数量和质量安全的高度，将环境保护与现有的农业补贴政策挂钩，避免为提高产量而出现不利于农业生态环境的生产行为，树立起环保型农业的观念。可以借鉴国外绿色补贴的做法，改革完善我国现有的农业支持政策，比如欧盟将对农业补贴与环保标准的贯彻情况挂钩，对减少肥料和植物保护剂的使用及有利于环境和资源的生产技术也给予一定的补贴。美国将农业的支持与环境保护捆绑，逐步将农业补贴转化为农业污染补贴。定期对野生资源、森林、上壤、水质、空气进行检验和测试，达标的将给与补贴，这些都值得借鉴。

4.4 推进农产品质量安全补贴试点

农产品质量安全补贴是一项复杂的系统工程，需要分阶段、分步骤实施，边试边推。可以先选择一些已经开展绿色农资补贴、农产品认证补贴的省市开展试点，对试点地区的政策执行情况进行跟踪调查、深入研究和全面评估。比如对补贴资金流向、补贴数量、对农业生产者生产行为的引导作用、政策效果等都要进行研究，分析政策实施中面临的困难和问题，找出解决办法，为全面推行农产品质量安全补贴政策积累经验。

4.5 加强配套法律法规体系建设

法规体系是政府干预宏观经济的依据和手段，完善农产品质量安全法规体系有助于农产品质量安全政策的推行和实施。一方面，要完善环境立法，借鉴国际经验，制定我国化肥、农药使用和管理法律及控制农业面源污染的法规，完善环保法律体系。另一方面，针对农产品质量安全补贴政策的需要，进一步完善农产品质量安全法，将补贴纳入到质量安全法中，完善农产品质量安全法规体系。