基于“分层”视野的加州大学系统事业部制探析

黄彬

(东莞理工学院 城市学院，广东东莞 523106)

高等教育大众化背景下，高等教育结构面临多层次、多形式、多类型、多导向办学的持续挑战。加州高等教育系统一直坚持追求“分层”(segmented approach)［1］的组织化方向，在办学规模的不断扩张中，加州大学逐步形成了大学组织的事业部管理体制。随着社会对高等教育的需求日益多样化，我国出现了一些巨型大学，这些大学在扩张之中也会遇到如何分层、分层后权力如何运行、组织如何设计等问题。以下就“高等教育需求多样化— ‘分层’—规模扩张下的多元化—事业部制”的逻辑线索，首先考察加州高等教育系统的整体分层情况，再聚焦其中的加州大学子系统，解构加州大学子系统在事业部管理体制框架中的权责界定。

一、加州高等教育系统的“分层”

(一)加州高教系统

美国西部的加利福尼亚州拥有三大公立高等学校系统:研究型大学 UC——加州大学 (10所)，教学型大学 CSU——加州州立大学 (24所)，社区学院 CCC——加州社区学院 (119所)。另外加州还有众多的私立大学和学院，著名的有加州理工学院Cal Tech、斯坦福大学Stanford、南加州大学USC等。加州大学 (UC)系统在美国乃至世界上都享有很高声誉，是目前世界上最好的高等教育体系。UC的第一所大学是伯克利加大。经过不断的发展壮大，目前加大系统拥有10所大学，其中9个设有大学部和研究生院(旧金山校区只设有研究生院)，在校学生超过21万人，教职员工超过16万人。

(二)加州大学系统的“分层”情况

大学运行系统的“分层”实质上就是博耶(Ernest L.Boyer)教授 (曾任美国卡内基促进教学基金会主席)所说的“高等教育的有尊严的多样化”。分层战略意味着整体运营的多元化［3］。“现代高等教育系统一个必不可少的原则是功能的分化。一个有效的现代高等教育系统必须以一种方式分化它的构成院校。”［4］一个适度分层的高等教育系统可以使各高等学校和各类高等教育找准并保持自身的定位和分工，在系统结构的合理优化中，形成科学规范的类型和层次，并在各自的层级中发挥独特的优势，形成各自的特色。这对于充分发挥一个大学系统的整体功能优势具有全局性意义，其分层思想和大学组织生态圈的形成对于我国大学分类管理也具有很大的借鉴意义。

1.职能分层:系统中各级院校不同的办学定位。加州大学 (UC)是首要的学术研究机构，提供从本科到研究生各层次的专业教育，是州公立高等教育系统内唯一的可以独立授予博士学位和进行法律、医学、牙科和兽医研究生教育的机构。加州州立大学 (CSU)以本科生教学和通过硕士学位的研究生教学为主。包括专业教育和教师教育在内的教育服务作为首要职能，可与加州大学联合授予博士学位。加州社区学院 (CCC)其首要使命是为各种年龄段的人提供本科前两年的课程教学、职业和技术教学，以及普通或自由艺术课程的教学;提供补偿教育、作为第二语言的英语教育、成人非学历教育、社区服务教育和劳动力培训服务。

2.生源分层:选择入学和普遍入学相结合。加州大学在州公立中学毕业生中前12.5%(前八分之一)中挑选学生，州立大学则从分数最高的33.3%(前三分之一)中招收新生，而社区学院则通过开放录取接纳任何能够受益于教育的学生。另外，确定了转学的途径和方法。

3.管理分层:统一规划和高度自治相结合。三个子系统均有各自的行业协会，负责学校之间的协调、管理，开展相关的服务。这些协会是半官方组织，在学校和政府之间架起桥梁，政府将权力下放给相关的协会，各分校在相关行业协会的协调管理下，独立自主办学，高度自治，直接面对市场，参与竞争。

二、加州大学系统的权力系统剖析

加州大学系统的事业部体制是一个二维管理框架:横向上，三大权力机构由董事会、校长为首的行政系统、学术评议分会构成;纵向上，行政、学术权力运行于总校、分校、院、系的不同层次。董事会对全校事务负总责，行政管理与学术管理相互制约，行政和学术的总校机构负责全局事务，分校机构负责本校区事务，按地区划分的分校是大学内部最大的事业部。其组织架构如图1所示:

图1 加州大学系统事业部体制组织架构

(一)最高决策机构——董事会

州宪法规定，加州大学董事会的管理是一种基于“公众的信托”，权力运行清晰，坚持公益性方向。董事会具有完全的组织和管理权力，只服从于特定的立法机关，完全不受政治和宗教的影响，自行决定和管理内部事务，依法管理和支配大学的财产，维护大学的利益，收受、购买、捐赠礼物和不动产，依法接受赠地拨款。

董事会有7位规定的当然董事，他们是州长，副州长，议会发言人，教育厅长，大学校友会会长、副会长，加州大学校长，其余的由州长指定，州议会任命，服务期为12年。还有1名加州大学学生由董事会任命，服务期为1年。学术委员会(Academic Council)主席和副主席列席董事会，但他们没有表决权。州长是正式的董事会的主席。大学章程规定董事的服务期要超过任命他们的州长的任期，以避免州长利用大学理事会成员的任命权、凭个人喜好雇用或解雇任何人，或者过分地干预大学的内部事务，影响大学管理政策的稳定，也保障了大学免受政治风波的冲击。加州大学理事会成员分成7个委员会分管大学各方面的事务:经费委员会、教育政策委员会、监督委员会、土地和建筑委员会、健康服务委员会、实验室管理委员会、大学投资委员会。

(二)行政管理机构

加州大学的行政管理主要是由总校和分校的行政长官和他们负责的行政职能部门完成的。总校长行使以下职权:

(1)人事管理权:总校长的人选由校董事会的财政委员会推荐，校董事会决定，总校长提名副校长、分校长、图书馆长等重要官员，经校董事会投票选举后确定。

(2)学术与日常教学:总校与分校长和学术评议会商讨学校的教育和科研政策;向董事会提交总校和各分校的学术计划和学术评议会的报告;保护知识产权等。

(3)学位授予权:总校长可以董事会的名义授予各种学位、赠与名誉学位。

(4)财务:总校长向董事会提交财政、设备改建和基金拨款的建议;安排和决定各种费用和罚金的支付数量、条件、时间;根据分校长和学术评议会的建议决定奖学金和奖励，并批准由此产生的费用;根据董事会的政策安排筹款事宜;使用集团的外部资金;为了学校而参与一些集团、公司活动等;与银行交涉等。

(5)法律事务:总校长代表学校与立法机关和州政府交涉等。

(6)学校建设与资源利用:决定基建中的资金转移和分配;在规定的资金额度下，批准使用资金等。

分校长经总校长提名、董事会批准任命后，接受校长的领导，并向其负责，其主要职权:

(1)分校长提名本校区工作的官员、教员及其他雇员。

(2)分校长是分校区的首席执行长官，负责落实总校制定的政策，管理本校区的日常工作，促进本校区的学科建设与发展。

(3)总校长不能出席时，可以代表总校长授予学位。

(4)要依据学校财政条例，以及总校和董事会制定的财政政策和计划独立决策本校区的财政事务，并依据财政规定和学校的工资标准制定工资标准。由于其公立大学性质，不存在分校向总部上交经费的问题。各分校基于平等的地位，以办学水平和学术声望来竞争经费拨款和学术支持。

(三)学术管理机构——学术评议会

学术评议会行使独立的学术权力，但要服从于大学董事会，董事会授权学术评议会直接管理大学的学术事务，对大学的“教学、科研和公共服务”等相关问题提出建议，其主要职责如下:除了某些特殊的研究生院，它负责制定、批准和监督全校的课程;决定学生入学、获得证书和学位 (不包括名誉学位)的条件;推荐雇用和提升员工;从科研领域协助校长、分校长、主任工作;决定下属机构的成员资格和人数;依据“共享决策”的规定，向校长或分校长就财政和管理问题提出建议;制定评议会内部规定和管理办法等。

三、加州大学系统事业部管理体制的特点

(一)总校集中决策，分校分权管理

董事会建立在整个加州大学系统之上，是大学的最高权力机构，通过自身特定的人员构成把握加州大学的战略决策来实现“公众的信托”。分校不设董事会，校长为代表的行政机构掌握行政管理权，学术评议会执行学术管理权。这两类机构把两种权力贯穿到总校、分校、院、系等各个层次中，相互制约、相互作用，形成了双轨权责体系。

从纵向看，在总校层次上实行全局管理，在分校及更低层次实行“分权管理”;从横向看，教授规划学术问题，管理人员负责组织和预算，两者工作相互交融。因为“公众的信托”和社会服务责任，整个大学系统不得不在横向上按照地域再度划分，形成了较大的事业部——分校，这是另一个角度的“分权管理”。在实践中，州政府拨款给加州大学，董事会在系统的层次上决定如何分配给各分校。由于各分校之间的学术发展和行政管理相对独立，通过各自实力形成竞争，因此，形成系统内部竞争的“准市场”特点。

(二)融合职能部门管理与委员会管理

考虑到管理效率和利益的平衡，职能部门进行行政管理，董事会和学术评议会以委员会的组织形式进行决策。职能部门的目标是功能明确、效率高、针对性强，然而，大学目标的模糊性，尤其是优先性决策的考虑，这就需要进行专门化管理。为此，加州大学建立了与众多的外界科层组织 (尤其是政府组织)进行不同层次、不同类型事务的交流的快捷途径。相反，董事会在重大问题决策或学术评议会在学术问题处理中，由于问题复杂、涉及面广、影响深远，进行专家化管理，这一点有别于企业的事业部制。

(三)分校多样化管理

分校是加州大学系统最大的事业部。分校内部管理相对自治，其内部管理结构也形式多样。分校设立了职能部门，进行专门化管理，同时，分校的学术评议会实行委员会管理。而各分校内部的学术单位设置种类较多，多数分校一般都设学院、研究所、系等，但是有的分校设立学部，这主要是出于学科整合的考虑。此外，还设立了跨学科研究机构 (Organized Research Unit)，它是为了促进学科交叉和融合而被建立的，学校为此专门制定了申请、资助、管理和评估制度。这里的研究人员可能来自不同的学校或本校的不同院系，他们在这里都没有固定编制。这种研究机构在各分校中比较普遍［5］。它可分为两类:一类是总校校长负责的由几个分校的教师组成的跨学科研究机构，另一类是各分校校长负责的在各自校区内建立的跨学科研究机构。

四、关于事业部制的权力平衡问题

事业部体制下，总部与事业部之间的关系是一种委托—代理关系。在国家高等教育政策规定下，总部将一定层次的招生、人才培养等委托给分校去经营，而分校则承担相应的培养目标、效益指标。这种委托—代理关系事实上是一种默示的契约，其中彼此的权利、义务必须有明确的界定。巨型高校组织面临着权力均衡问题。如果不能将权力合理地划分，分校 (事业部)将无法真正发挥其应有的作用。要么是分权不足，使本部和分校权力关系配置成为一种变相的直线—职能式;或者是，分权过度，以至违背了办学宗旨，脱离了组织追求的目标。

高校实行事业部制的优点在于:

(1)分校可以形成自己独特的办学理念和特色，自成系统，独立办学，能够快速响应市场和客户对于人才的需求。既符合高等教育人才培养内部规律的稳定性要求，又符合高等教育外部规律对于经济社会发展的适应性要求。

(2)有利于高校高层领导层摆脱日常行政事务，成为坚强有力的决策机构，同时又能使各事业部发挥办学积极性和创造性，从而提高高校整体效益。

(3)分校作为教学中心，便于建立衡量各分校及其教职员工的工作效率的标准，进行严格的考核。也使得高层领导易于比较和评价，用以指导高校发展的战略决策。

(4)分校自主经营，责任明确，使得目标管理有效地进行，在这样的条件下，高层领导的管理幅度便可以适当扩大。

(5)事业部管理体制塑造了分权、独立、自主管理的民主氛围，有利于发挥高校管理育人的作用。

但是事业部制不仅存在外部和内部适应性问题，作为一种制度设计，它本身也存在一些难以克服的缺陷:

(1)事业部制会导致高校组织管理成本增加。在当前高等教育市场激烈竞争的条件下可能会处于成本劣势。

(2)难以控制管理层次，集权与分权的关系很难协调。过度集权使事业部制无法实施，分权过多又会削弱学校总部整体领导能力，在集权还是分权的摇摆中，学校的运行效率和管理效果会大打折扣。

(3)事业部制容易形成各自为战的形式，可能会为了自身的利益而损害了整体利益，大学核心竞争能力可能会逐步削弱。

(4)事业部制由于分散管理可能导致大学文化、大学精神由于规模过大、管理层次过多而散落或缺失。

五、加州大学事业部制的借鉴性问题

随着高等教育多元化需求日趋增强，国内已经出现了一些以一流公办高校为核心、通过合并、重组而形成的“巨型大学”，比如吉林大学、浙江大学、四川大学;也有一些大学通过分校、多校区形式逐步扩大规模，竞争高等教育服务的市场，比如在沿海，一些内地一流大学(“985”)通过设立分校的形式 (或独立学院形式)延伸办学，还有一些经济发达地区的地方性高校，利用自身品牌和经济地缘优势，将其高等教育服务的触角延伸至学历教育、社会服务的不同层次中。

因此，在量性意义上的规模扩大和质性意义上的多元化经营双重驱动下，如果假定质量因素的稳定性，采用事业部制管理体制可能成为国内大学扩大办学规模的新思路。考虑到不同的文化背景和高教发展现实，借鉴加州大学事业部制时必须注意以下几个方面:

(一)加州大学是高水平研究型大学

加州大学的办学层次很高，是一所享誉世界的研究型大学，注重学术追求。它的分校独立参与大学评估和排名，而不是纳入总校成为铁板一块，这是它的一个显著特点，并且其一些分校学术水平堪称世界一流。

(二)中美高校董事会制度有很大不同

加州大学作为公立大学系统，总校设置了一个具有广泛构成的董事会作为其最高决策机构，分校不设董事会。中国公办高校实行的是党委领导下的校长负责制，不设董事会。 《国家教育改革与发展规划纲要 (2010—2020)》指出，要探索建立高等学校理事会或董事会，健全社会支持和监督学校发展的长效机制。目前，全国已有二百多所公办大学建立了理事会或董事会。当前需要不断推进和深化的是，借鉴发达国家大学董事会的成功经验，优化董事会成员构成，清晰界定董事会的决策权限，合理吸收政府人士、社会贤达、企业代表、大学校友等利益相关者进入理事会或董事会，有力推动高等学校在人才培养、科研服务等方面主动适应经济社会发展需要。

美国私立高校一般都由校董事会控制，董事会成员注重多元化背景，主要由来自法律界、金融界、企业界及教会的人士组成。私立院校董事成员一般是由院校的创始人和主要的资助人担任，美国私立高校的董事长和校长一般由不同的人担任，所有权和经营权严格分离。

中国私立高校实行董事会领导下的校长负责制。私立高校董事长产生一般有两种情形:其一，先由投资办学的股东推选出董事，再由全体董事推选出董事长;其二，创办人即董事长，谁出钱多，谁是大股东，谁就任董事长。后一种产生方式与美国私立大学董事长的产生方式基本相似。但是中国私立高校董事会制目前存在的主要问题为:①董事长、校长、书记权力关系不清晰，运行机制难以理顺。②组织运作机制不完善。③监督机制缺位。要么没有监事会类机构进行权力监督，要么政府有关部门对董事会的监督规范不够。在管理运行过程中，政府监督缺位。④法律保障不力。我国私立高校董事会立法环节薄弱，民办高校董事会只是在各自董事会章程的约束下行事，且董事会章程的规定也带有很大的粗浅性。

(三)中美高等教育管理体制具有显著区别

中美高等教育管理体制的最大区别是集权与分权的区别，以及由此形成的管理理念和管理文化的显著分野。分权体制还是集权体制，与国家政治体制、历史文化传统有很大的关系。

中国教育行政管理体制从属于一般行政，党管行政、民主集中制、人民群众参政议政是我国行政体制的基本原则。按照党的十七大报告关于“加快行政管理体制改革，建设服务型政府”的要求，《国家教育改革与发展规划纲要 (2010—2020)》明确提出，要推进政校分开、管办分离。当前，中国高校管理体制改革就是以建立高校法人治理结构为突破口，推进中国特色现代大学制度建设。在这一改革的历史进程中，一方面，政府要转变职能、改善管理手段，加强宏观调控，真正落实高校办学自主权。另一方面，高校要合理借鉴欧美大学的成功做法，加强大学章程建设，优化大学组织内部决策、执行和监督的权力配置，还原大学学术自治、教授治学的学术组织本真。

［1］荀渊.从地方性大学走向世界:加州大学的崛起与多校园系统的形成［J］.全球教育展望，2010(10):58－63.

［2］雷敏.分层视野下的高等教育体系:以美国加州大学系统为例［J］.高教探索，2007(3):19－22.

［3］黄莹.美国州立大学总校管理体制研究［D］.厦门:厦门大学，2007.

［4］克拉克·克尔.高等教育不能回避历史:21世纪的问题［M］.王承绪，郑继伟，等译，杭州:浙江教育出版社，2002:86.

［5］周朝成.加州大学跨学科研究的组织结构与制度研究［J］.高等工程教育研究，2009(3):101－106.