产能过剩的诱因与规制——基于政府视角的模型化分析

王晓姝，李 锂

(1.东北财经大学 投资工程管理学院，辽宁 大连 116025;2.华中科技大学 经济学院，湖北 武汉 430074)

一、引 言

在我国财政分权和行政分权的体制背景下，中央政府和地方政府在利益上存在差异，中央政府和地方政府都重视经济发展，但中央政府关注经济发展的长期效应，关注经济发展的科学性、可持续性;而地方政府则更多地关注经济的短期效果。这两者在推动体制性产能过剩中的责任是不可推卸的，但由于各自经济发展目标的差异，在推动产能过剩中的角色也不尽相同。为了推动经济发展，中央政府会采取相应的措施对经济进行直接干预，如颁布经济刺激计划以促进经济发展，或是颁布一些促进行业发展的产业政策等，这些政策在实现繁荣经济、振兴行业的同时，可能会伴随出现投资过热、竞争过度等问题。中央政府行为的负面效应引发的是政府干预是否必要的问题。在此争论中，笔者认同沃尔夫的“非市场失灵”的观点，既肯定政府干预的作用，又不否认市场失灵的存在［1］。依此理论，中央政府在推动产能过剩中的政府缺陷是由其干预职能本身造成的，因此可视作是系统内风险，不将其作为产能过剩的主要症结看待。

本文所关注的是产能过剩中的地方政府行为，从对产能过剩各个行业的调研情况来看，地方政府与产能过剩是脱不了干系的。传统性产能过剩行业中的企业大多是规模较大的国有企业，这些企业不但是当地经济增长的重要来源，更与当地的民生和地区稳定密切相关，所以无可厚非受到地方政府的扶持。也正因为地方政府的重视和保护，这些企业即使已经是落后产能，也会因为人为设置的退出壁垒而无法顺利被市场淘汰，所以解决传统行业产能过剩问题的难点在于如何淘汰落后产能。不同于传统行业，新兴行业产能过剩问题的解决关键在于行业准入标准的建立，目前地方政府盲目推助新兴行业发展的行为已经导致很多新兴行业产能过剩、重复建设问题的出现。新兴的产能过剩行业从经济规律上看一般都是利润率较高的行业，财政分权下处于竞争地位的地方政府定会对这些具有获利潜力的企业加以扶持。由于是新兴行业，产业扶持政策多，产业链长，利润率高，地方政府常常将这些产业中的企业作为区域发展的示范模式进行推广，并且为了发展地方经济，相应的园区也应运而生，在区域内起到显著的示范效应，而在区域间竞争中创造竞争优势。在这样的竞争和模仿模式下很容易出现地区的产业同质化现象。另外，在地方政府的盲目助推下，新兴行业基础薄弱，竞争的领域只能是新兴行业中进入门槛最低、获利最容易的产业链的某一段，虽然是新兴行业，但也容易出现低水平的产能过剩。

二、地方政府行为诱发产能过剩的形成机理

(一)中央政府与地方政府的经济发展效用函数

1.中央政府经济发展目标效用函数

在中央政府的经济发展目标函数中，更多的是关注经济的整体运行情况和可持续发展，不仅会考虑到经济发展的短期效果，还会涉及经济的长期效应。短期效果的考察主要表现在经济总量的指标上，而经济发展的长期效果则表现在经济发展结构、产业布局、产业集中度、过度竞争等诸多指标上。将其用函数化表示，中央政府经济发展的效用最大化目标函数为:

其中，H为经济结构的合理程度，Y为经济增长指标，则UCH＞0，UCY＞0。其中，Y为经济增长的总量指标，而H变量可视为经济发展的质量，其影响因素包含经济发展结构、产业集中度、产业布局、行业产能合理化程度、过度竞争指标等多方面的内容。

在行政分权与财政分权的背景下，官员晋升机制指标的设定是以经济总量为核心的，忽略了对经济结构与可持续发展程度的考量。因此，中央政府在晋升机制的设计中应包含经济总量与经济发展结构双重指标，要根据中央政府的经济发展目标重新对晋升机制进行修正。

2.地方政府的经济发展函数

在本文的模型设定中均考虑到经济总量和经济结构两个方面影响经济发展的因素。每个地区的经济绩效由Gi来表示，地方官员的努力和财政支出结构与其所在地区的经济绩效的关系由“Cobb－Douglass”函数形式表示:

3.中央政府与地方政府的博弈关系

中国作为一个行政体制上高度集权的国家，由于行政、税制相关改革的需要，以及许多诸如国土面积、文化差异等客观因素的影响，地方政府在行政、财政的分权改革后获得了大量的权利，如立法权、经济管理权和财政权利，从而巩固了地方政府与中央政府的谈判地位，形成了中央和地方的一种合作和利益制衡关系。但在中国现有的政治体制下，地方政府仍受制于中央政府，地方政府的权利实施是在中央政府的约束与博弈规则之下的，是以保障中央政府利益为前提的权利博弈。地方政府官员受命于中央政府，并且其未来的政治前途几乎完全寄托于中央政府对地方政府官员的满意程度。因此可以说，地方政府的政绩竞争可以视之为在约束条件下追求效用最大化，在中央政府利益约束和经济建设成本的约束下，谋求以尽可能小的努力成本获得尽量高的晋升可能。

假设晋升机制的规则是:地方官员以一个p的可能性概率被提升，获得效用V1;反之，地方官员不被提升的概率是 (1－p)，获得效用V2(V1＞V2)。i地区的地方官员努力的成本是C(ai)。这样我们就可以得到i地区的地方官员的预期效用函数:

其中，Ui取决于p的大小，即在能否获得晋升时的效用和努力成本外生给定的情况下，Ui是p的函数。

中央政府利用晋升机制促使地方政府官员更高效地效力于中央政府。晋升机制的设计可以体现中央政府的目标导向，即通过激励地方政府而实现其目标。晋升机制的设计会偏重于中央政府所关注的和侧重的方面，晋升机制设计可以视为宏观调控的一种间接性工具。因此，晋升机制的结果会代表中央政府的执政意图。

(二)GDP锦标赛的晋升机制诱发产能过剩

在分析了中央政府与地方政府各自的效用函数及其相互关系后，以下部分通过建立晋升可能性模型来说明GDP锦标赛的晋升机制诱发产能过剩的机理。在晋升可能性模型中，利用前面章节得出的中央政府和地方政府的效用函数构建模型，分析可能影响地方官员晋升的相关因素。根据晋升可能性模型，再结合经济发展现状中地方政府与中央政府之间的关系，进一步探究在GDP锦标赛的晋升机制下诱发产能过剩的机理。

1.晋升可能性模型

晋升可能性模型的最初的思想源自于Nordhaus［3］，在周黎安［4－5］、中国经济增长与宏观稳定课题组［6］、王晓姝［7］的研究中，利用晋升可能性模型分析了财政支出的内生决定。在以上模型思想的基础上，结合地方政府在产能过剩中的作用，将经济发展的两方面内容设定为经济发展总量和经济发展结构的不同变量引入模型中。在本文的模型中，假定中央政府的效用最大化只涉及经济发展的相关变量，中央政府的经济目标效用最大化可以视为经济发展的最佳状态。因此，对地方政府的规制和激励也是从经济发展的综合维度出发的。在模型中，影响地方官员晋升的，如出身资历、人际关系、个人威信等其它影响因素不予考虑。基于式 (2)，则有:

其中:

式 (5)用来说明中央政府的绩效考核机制设计对晋升的影响，其中q代表中央政府对经济发展的偏好，在此模型中表示的是区域间的。中央政府可以通过调整不同指标间的权重q来进行调节。

2.地方政府更倾向于经济发展总量的成本支出

在式 (4)的模型中，分别对GHi和GYi求偏导，得到分别以经济发展结构成本支出和经济发展总量成本支出与官员晋升可能之间的关系。有

从式 (6)和式 (7)可以看出，经济发展总量成本支出和经济发展结构成本支出对经济发展都有正面影响，前者直接作用于与经济发展有直接关系的经济行为，具体表现为衡量经济发展总量的指标，GDP为最典型的总量指标，通常经济发展的总量指标与短期的经济发展的联系更加密切，这是中央政府和地方政府都十分关注的方面。而后者是与经济发展结构紧密联系的，这里的经济发展结构的概念包含经济发展中结构合理、经济发展的可持续性，其中经济发展的结构合理包括产业结构合理和区域均衡结构。相对于中央政府，地方政府对经济发展结构指标的关注度相对低。需要指出的是，产能过剩问题实则是一个结构失衡和资源配置不合理的经济发展问题，会影响产业布局，也会阻碍经济的发展的可持续性。因此在本文的研究中，将产能过剩问题归为经济发展的结构问题。

虽然经济发展总量成本和经济发展结构成本的支出都对经济发展有正面影响，但是这两类政府支出对于经济发展的促进作用可能有差异，在地方政府可支配的经济发展成本有限的约束条件下，政府官员为了追求自身的晋升最大可能性，必然会将经济发展的支出投向效果更加显著的领域。

由式 (6)和式 (7)可得

式 (8)中刻画了在以经济发展为衡量标准的晋升机制中政府经济发展支出成本的结构安排。在寻求晋升最大可能性中，当社会福利型支出对晋升可能性的边际贡献率等于经济建设型支出对晋升可能性的边际贡献率时，即此时的经济发展结构视为经济发展支出成本最优结构。其中，假设α＜β，有GYi＞GHi(因为前者超出后者的程度取决于各自对经济发展影响的边际贡献率的比值。如果将总的经济发展成本支出额度的标准化为1，即设1，则因此，经济发展的成本支出结构取决于不同类型支出的边际贡献率。

一般的经济理论认为，经济发展中的成本支出所侧重的长短期效果是有差异的。在本文的研究中，经济发展总量成本支出的投入更侧重于经济发展的短期效果，而经济发展结构成本支出的投入更侧重于经济发展的长期结果。因此在模型中可以认为:短期内与短期经济发展绩效联系密切的经济总量的贡献率β所占的比重会大，而α所占的比重在减小;而在长期内，会对经济发展结构更加关注，则α所占比重增大，又由于α+β=1，因此随着时间的推移，是逐渐递增的，即是时间的函数，则即

在此模型中，地方政府的支出结构会偏重于经济总量的支出结构，而忽视经济发展结构成本支出。这样的经济发展成本支出结构必然会忽视对经济均衡、持续发展的关注。在GDP锦标赛的晋升机制下，地方政府会膜拜GDP，从而忽视经济发展的结构因素，这是导致产能过剩的重要因素。产能过剩是经济发展中典型的结构问题，过剩来源于对总量的追崇，同时也是地方政府忽视经济发展结构的体现。

作为目前经济结构失衡中突出的产能过剩问题，政府行为有着不可推卸的责任，而责任的根源则源于行政分权和财政分权下晋升制度的弊端。在现有的各级政府的组织任命换届周期为五年，地方政府官员若要实现最大晋升可能性，就必须在五年以内的短周期内，取得显著的政绩。因此在短期内，地方政府将投入重点集中在易于操作、见效快的经济总量方面。相反，对于那些与经济发展长期效果紧密相关的经济发展结构优化的投入，由于绩效信号不显著、见效周期长，往往得不到地方政府的关注。总得来说，现有的晋升机制造成地方政府的等待成本过高，所以经济发展支出的短期化现象非常严重，地方政府偏重于提高经济发展总量成本投入的支出，而忽视了优化经济发展结构支出成本的投入，从而造成经济发展在动态上的效率损失，无法实现资源的有效配置。

三、规制地方政府行为抑制产能过剩

在上述讨论中，将产能过剩的根源归咎于GDP锦标赛的晋升机制下的地方政府行为，经济发展结构的失衡是与中央政府经济发展目标相背离的，中央政府需要用规制来矫正地方政府的行为，从而规避地方政府经济发展成本支出的短期化效应，起到抑制产能过剩的作用，从而避免在长期效应中对经济发展的不良影响。在此情景下，本节的规制模型将时间效应引入其中，作为规制地方政府短期行为的方式，从而避免经济发展长期效应的损失。将中央政府的规制行为模型化。

中央政府经济发展目标函数:

式 (9)中表示中央政府在经济发展领域的目标是寻求全部n个地区的经济发展绩效之和的最大化。t的引入用来表示经济发展结构支出成本的长期效应。模型在引入时间效应的同时，还隐含着时间与边际贡献率的比值随着时间的推延会不断变大的条件，这符合内生增长模型中持续递增的增长率的观点［8］。

在此规制模型下，地方政府的经济发展成本中的经济发展结构支出成本的比例要高于式 (7)中的比例，即有意味着由于各地区的α和β是不同的，因此存在信息不对称的问题，地方比中央掌握更多的信息，但地方政府却没有获得显露真实信息的激励，更高的经济发展结构成本支出会降低所在地方官员晋升的可能性。因此，在规制模型下的中央政府所设定的最优边际贡献率，需要进一步调整，须充分考虑地方政府官员的激励损失。

抑制产能过剩可以通过更进一步的规制而实现，在已有的规制模型中，充分考虑到地方政府官员的激励作用，充分利用中央政府的行政杠杆作用，寻求经济发展支出成本的最优化结构。规制地方政府行为抑制产能过剩的问题转化为在经济发展支出成本中总量成本和结构成本支出中选定权衡关系问题，在此我们选用动态最优化方法。

首先我们作出两个重要的假设:

假设1 经济发展均衡程度是优化经济发展结构支出成本的增函数，即扩大优化经济发展结构支出成本的情况下，经济就可以均衡发展，可以消除产能过剩。

假设2 经济发展总量支出成本对经济增长的边际贡献率为1(β=1)，即经济发展总量指标是唯一的经济发展指标，所有的晋升可能性都通过经济发展总量支出成本指标实现。

图1 优化经济发展结构支出成本与提升总量支出成本的折衷关系

图1利用等效线的方式描述了两条“等晋升可能曲线”，较低的一条联系于较大的P，较高的一条联系于较小的P。等晋升可能曲线强调了这样一个状况:在经济发展总量支出成本和经济发展结构支出成本中，两个变量GHi和GYi之间存在一个折衷关系。若地方政府投入极少的GHi，造成该地区的经济发展结构均衡程度与其他地区产生差距ΔH，由于地方政府受制于中央政府，因此要服从中央政府对经济发展的规制要求。地方政府会尽可能地提高经济总量的绩效ΔY来弥补经济发展均衡程度的缺失。

地方政府提升经济总量与优化经济结构的动机的折衷关系为:

其中，φ'＜0，0＜n≤1。E代表经过历史上的长期观察，中央政府预期存在的经济发展绩效差距。

假设中央政府的经济目标设定是按照下列微分方程自适应的:

基于假设1与假设2，可以构造式 (10)和(11)的两个相应的位似函数。

其中 φ'＜0，0＜n≤1。C 代表经过历史上的长期观察，中央政府预期存在的地区经济发展支出成本的相对差距。运动方程为:

模型中存在三个变量ΔGHi、ΔGYi和C。式(13)构成了C的一个运动方程，所以可以把C视为状态变量。另一方面，ΔGHi可以通过式(12)来影响E，从而通过式 (13)来动态地驱使C，所以我们可以把它用作控制变量。为了把ΔGHi用作控制变量需要一个假设，即地方政府有能力通过调配自身的在经济发展支出成本上的结构安排，实现它所选定的任意经济均衡发展程度。至于变量ΔGYi，式 (12)表明一旦状态变量和控制变量的值已知，它在任何时刻的值就是确定的。于是，可以把ΔGYi视为其它两个变量的函数。

假设一个地方政府官员在t=0时上任，其任期为T年。于是，不考虑特殊的人事变动，其共有T年时间来影响中央政府对其政绩的评价，获得晋升机会。在时期[0，T]中的任何一个时刻，ΔGHi和ΔGYi的一对显示值将决定P的一个具体值。不同时刻P的这些值都将进入地方官员的目标函数。但是依赖于出现的时间，各种值需要被赋予不同的权重。

假设对于较近期的P值，中央政府在进行政绩评估时会更加重视，那么在时期[0，T]的后面部分的P值比更早出现的值应该赋予更大的权重。于是，可以把地方政府的最优控制问题构造如下模型。

最大化可能表示为:

满足约束条件

其中，C(0)=C0，C(T)自由 (C0，T给定)

为了定量地求解，假设函数P具有如下的形式:

将式 (18)代入式 (14)中，则函数最大化形式表示为:

满足约束条件:

Hamiltonian函数为:

为了关于控制变量ΔGHi最大化F，则有:

这隐含了控制路径:

由于ΔGHi(t)的解中出现了λ，现在必须寻找λ(t)的路径。

寻找共态路径开始于运动方程:

为了确定A，可以利用垂直终结线问题的横截条件λ(T)=0。在式 (25)中令t=T，应用横截条件，求解。由此可知定解，即最优共态路径为:

在最优共态路径已知的情况下，直接推导出最优控制路径:

这是为了在第T年获得最大晋升可能，地方政府官员应该遵循的最优控制路径。

以上在官员最大晋升可能性的前提下，寻求经济发展成本结构的折衷关系，利用动态化的方式寻求在折中关系下的地方政府最优控制路径。所得到的地方政府的最优控制路径可以作为中央政府规制地方政府行为的依据，中央政府通过干预最优控制路径下出现的相应指标对地方政府行为路径进行干预，从而实现对地方政府的规制。

四、结论与政策建议

(一)结论

本文在已有晋升机制的基础之上，通过对产能过剩问题的理论化分析，将产能过剩问题归结为经济发展中的结构失衡问题，对已有模型的变量进行重新设计，将与产能过剩问题相关的代理变量引入新的晋升模型之中，利用模型分析地方政府推动产能过剩的作用机理。在对抑制产能过剩中央政府规制的研究中，利用模型进行动态分析，为中央政府提供规制的思路。在此过程中，得出以下研究结论:

第一，GDP锦标赛的晋升机制存在缺陷。晋升机制可以作为激励机制促进地方经济的发展，但同时会因过分关注经济发展总量上的效果而忽视优化结构均衡的投入，从而诱发以产能过剩为代表的经济非均衡性发展。

第二，地方政府更为关注经济发展的短期效应，从而注重经济发展总量成本的投入。地方政府在经济发展成本约束之下，政府官员为了追求自身的晋升可能性最大化，必然会倾向于短期经济效果显著的经济发展总量成本的投入，从而忽视经济发展的均衡性，导致从动态效率上看对于经济均衡发展的结构优化性成本的投入不足。

第三，虽然地方政府对抑制产能过剩的积极性是弱的，但是可以通过规制的设计来激发地方政府对产能过剩问题的关注。中央政府的绩效考核机制设计会对地方政府官员的晋升产生影响。中央政府的绩效考核机制的设计中的指标设定会成为地方政府执政方向和关注领域的导向，中央政府也可以通过对晋升机制的制度设计使利益向某些地方和领域倾斜。地方政府虽然会更倾向于将经济发展成本投向提升经济发展效果显著的总量支出成本上，但由于始终受控于中央政府，中央政府经济发展目标中的结构均衡也是地方政府不可忽视的方面。中央政府可以通过规制设计，将地方政府官员晋升与抑制或预警产能过剩的相关指标建立起联系，从而抑制产能过剩，实现中央政府实现经济均衡发展的经济发展目标。

(二)政策建议

1.中央政府角色定位

第一，坚持市场的主体地位，创新政府干预方式。产能过剩和重复建设所涉及的行业，一般都是市场性较强、市场资源配置能力高的行业，同时也是微观主体逐利的主要领域，在这些行业的竞争中，跟所有的竞争市场一样，会提高资源的利用率，促进企业的技术创新和产业升级，提高我国经济的市场化水平。过度竞争是发达市场经济的正常现象，而正常的含义在于发达市场经济体制有完善的运行模式，过度竞争可以在市场周期性中得以矫正。但在我国现阶段的未成熟的市场经济体制下，一味地依靠市场化作用，产能过剩的结果只能是愈演愈烈。查尔斯.沃尔夫提出的“非市场失灵框架”中，避开了市场失灵和政府失灵的争论，既认同市场失灵的存在，又不否定政府在矫正市场失灵中的缺陷。既否定完全的依赖市场，又排斥政府在经济中的强制性干预。本文依据此框架的观点，在充分发挥市场作用的同时，认同在市场出现失灵时的政府调控作用。因此，在产能过剩及重复建设等问题上，政府不应该无所作为，而是创新政府干预方式。政府的作用是强化市场经济的作用，保障经济的市场化运行，而不是利用指令性的行政手段改变市场运行的规则。主要的任务是弥补市场失灵，弥补是指补充不完善的市场经济缺失的部分。在抑制产能过剩、淘汰落后产能过程中存在一种特殊情况，国有企业在这些行业中占有较大的份额，对于国企，尤其是规模较大的国企，市场机制的作用是不灵的。在这样的情况下，就需要政府利用政策等手段来解决这些行业的产能过剩问题。

第二，提高政府的服务意识，搭建信息服务平台。政府在弥补市场失灵的同时，可以进一步发挥政府的服务性和咨询性作用。信息对称是完备市场具备的必要条件，一方面，要建立良好的信息发布体系，另一方面，要利用信息平台建立经济预警机制。产能过剩的形成过程并不完全归咎于市场主体的盲目逐利行为，在理性经济人的假设下，信息不对称也会影响市场主体的决策。政府在做到政策信息公开的同时，还要积极建立信息发布平台，主要提供与经济发展相关的具体化的行业信息，充分利用行业协会的作用，提供现有市场规模、待建项目、拟建项目等与企业决策相关的信息，确保提供的信息真实、有效、及时，动态地监控行业发展，科学合理地制定相应的监测指标。通过搭建信息平台，增强企业的风险意识，建立企业决策的预警机制。另外，抑制产能过剩的重点应放在对产能过剩的预警和防范上，确立科学、合理的产能过剩定量指标会对抑制产能过剩起到非常重要的作用，这也将是抑制产能过剩与建立产能过剩预警系统的重要环节。

第三，协调好区域间的关系，引导区域间的理性竞争。过度竞争是产能过剩的根本动因，地方政府间为了GDP和官员的政绩，更是进行着不惜以经济发展低效率为代价的盲目竞争。抑制产能过剩，应将以地方政府为主体的竞争转向以市场微观主体企业间的竞争维度，地方政府鼓励和引导企业参与竞争，但是要在保证市场化的前提之下，而不是为了追逐政绩和单纯地追求经济总量目标的盲目竞争。地方政府要将其职能回归到提供公共物品、完善制度环境上，提高所在地区的市场化水平，减少市场微观主体的交易成本，消除负外部性，为市场主体提供良好的经济发展环境。地区间存在着长期的竞争关系，各地区都有追“热”逐“利”的盲目行为，关注短期内收益快的项目，相近或相邻地区间很容易造成产业同质化的现象。单一的竞争虽然会提高效率，但当竞争过度便会带来资源的浪费，而合作的竞争可以在实现高效率的同时，保证资源的合理配置。地方政府应该引导企业在区域间和区域内建立合作关系，将经济发展的目光从纵向向横向延伸，建立地区间的合作关系，延伸产业链，寻求区域间的共同发展。从而避免产能过剩等经济失衡问题的出现。

2.中央政府的规制与监管

第一，优化晋升机制指标体系。在现有的GDP锦标赛的晋升机制中，由于历史以及经济总量相关指标易于量化和指标体系缺陷等问题，使得GDP崇拜的地方政府行为愈演愈烈，GDP甚至成为了地方政府官员所追求的唯一目标。中央政府规制地方政府行为可以从激励和监督两个方面入手，晋升机制属于激励的范畴，在现在的晋升体制下，经济绩效的主要衡量指标就是与GDP以及财政收入相关经济发展总量指标。晋升机制中应纳入与经济发展质量相关的指标，如经济发展结构的相应指标等。中央政府可以通过晋升指标体系的设置，间接地改变地方政府的行为路径。在优化晋升机制的过程中，可以将衡量产业集中度的市场份额集中度指数 (MRs)等反映经济结构均衡的相应指标引入指标体系，从而避免因区域间竞争而带来的产业同质化，这样可以有效地减小出现产能过剩的可能性。另外，不同级别的地方政府在经济建设中的作用是不同的，为了保障经济的均衡发展，不同层级的地方政府的经济任务也是有所不同，因此在政绩考核机制上，应该根据不同层级地方政府的任务，制定不同的考核机制、设置不同的指标体系，避免将过度竞争引入每一层级的地方政府，从而避免因地区竞争诱发产能过剩。

第二，规范地方准入性核准制度，避免地方政府的“权利创造”。项目的审批 (核准、备案)会按照规模和类别按照被审批权限划归给地方或是国家，地方性审批则更会倾向于所在地区的发展，更注重项目的短期效应。在地方政府不完全获得项目审批权的情况下，为发展当地经济，地方政府会通过项目分类调整、项目规模拆分的形式，行使规则之内、范围之外的权利，从而扩大地方政府的审批范围、增大其权限，我们将这种现象定义为地方政府的“权利创造”。在这种情形下，地方政府就会产生一定的权力空间，最终助推产能过剩形成。鉴于此，中央政府在投资项目审批 (核准、备案)权力下放过程中，要根据宏观经济运行及行业发展情况，动态地调整地方政府的审批权限，与此同时，要确保地方政府行使权力的可控、可查。中央政府在权力设置和下放过程中应注重审批权力的严密性，并且要加强对地方政府准入性审批的监管，监管的内容不仅是对地方政府行为的监督和管理，还要在监管的同时，调研中央政府下放权力的合理性，从中发掘制度设计上的漏洞。规范、监管准入性审批可以被视为一个动态化的过程，不断地对可能出现的问题进行校正，制定新的审批准入权力的行使规则。

第三，抑制地方保护主义行为，保障产能过剩退出渠道顺畅。淘汰落后产能是抑制产能过剩的重要环节，淘汰落后产能的过程会伤害到一部分企业的利益，这些企业很可能在当地经济中扮演着很重要的角色，触及这些企业的利益，便会影响所在地区的利益。因此，地方政府会采取一定的手段来维护这些企业的利益。在执行淘汰落后产能相关政策法规的过程中，不但要重视法规的合理性、可操作性，更要重视执行过程中的有效性，并且加强对地方政府执行进程和力度的监控。只有独立于地方政府之外的监管才是有效的，因此对于负责执行和监督落后产能淘汰任务的部门，应该尽可能实现中央垂直化管理，确保淘汰产能过剩的政策行之有效。另外，淘汰落后产能的政策要与行业准入政策同步实施，便于监测与调控整个行业的产能情况。

第四，引入第三方监督机制。在完善监督机制方面，中央政府可以通过引入第三方的做法来减少委托代理关系带来的效率损失，完善监管方式，加强监管体系建设。民众是最适合充当监督角色的群体，中央政府应重视民众对地方政府满意度的反馈，通过提高民众对地方政府的监督意识，建立良好的民间监督机制。甚至，可以成立专门的民间监督机构规范地方政府行为，使地方政府更好地履行其职能，减少与中央政府之间的目标冲突。

［1］［美］查尔斯·沃尔夫.市场，还是政府［M］.陆俊，谢旭译，重庆:重庆出版社，2009.

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