重庆市茶园工业园区土地集约利用评价

沈亚明，刘金萍，胥晓燕

（重庆师范大学 地理与旅游学院，重庆 400047）

1 引言

土地是人类赖以生存和发展不可缺少的重要资源。随着我国社会经济的发展，土地的供需矛盾日益突出，面临着既要保障国家提出的1.2亿hm2耕地红线，又要保障建设用地的难题。因此推进土地资源的节约集约利用，最大限度地发挥土地效益，促进社会经济的可持续发展，也就成为了当前势在必行的举措。作为城镇发展和土地利用的重点区域，工业园区在促进经济高速发展中发挥了举足轻重的作用，已经成为产业升级、区域发展的推动器和科技创新基地［1］。然而，由于存在土地供需矛盾日益尖锐、用地结构不合理、生态环境不断恶化等问题，使工业园区的集聚效应和规模效益未能得到充分体现，土地浪费与低效利用现象仍然存在。因此，探讨和研究工业土地集约利用的相关问题和解决途径，对推动城市的可持续发展具有重要的战略和现实意义。

本文根据国土资源部颁布的《开发区土地集约利用评价规程》，从土地利用状况、用地效益和管理绩效3个方面构建评价指标，采用特尔斐方法确定指标权重，采用集约度综合分值法对重庆茶园工业园区土地集约利用程度进行评价。并提出对策与建议，为园区土地利用管理基础信息建设，园区扩区升级、动态监控及有关政策制定提供依据［2］。

2 研究区概况

重庆茶园工业园区位于重庆市城市规划建设主城区外围11个组团之一的长生桥镇境内（隶属长生组团），是重庆市主城区的拓展区，是重庆市跨世纪加快推进城市化进程实现“南北两翼、并驾齐驱”发展战略的重点开发建设的工业园区，也是重庆市南岸区现代化产业基地，对外开放的前沿阵地，是最具活力的经济增长点。园区于2002年12月设立，是重庆市政府首批批准的市级特色工业园区之一。园区启动区面积为2km2，2003年经重庆市批准，重庆茶园工业园区进行了第一次扩区，拓展区规划面积2km2。本文的研究范围为经国家审核批准的园区范围，面积实测为4.023 3km2。

经过7年的开发建设，截至2009年12月31日，除不可建设土地外，重庆茶园工业园区开发土地面积359.94hm2，土地开发率达到92.15%；已供应国有建设用地341.33hm2，土地供应率达到94.83%；已建成城镇建设用地面积300.33hm2，土地建成率达87.99%。目前入驻企业74家，已建成投产企业55家，一批知名企业，如国虹科技、重庆美的通用制冷设备、长江电工、雅戈尔相继落户园区。2009年重庆茶园工业园区总收入达到229.21亿元，企业固定资产历年累计投资额达到164.68亿元，园区已经成为重庆市重要的以机械装备制造和消费类电子电器制造为主的特色工业产业园区，并把现代加工制造业作为特色工业园区发展的主攻方向，继续大力发展电子信息产业，使之成为城市发展最重要的产业支撑。

3 数据来源与评价指标体系的构建

以地块为单位，共调查了园区范围内191个地块用地单位名称、地籍编号、坐落、土地面积（不含代征地）、用途、供地方式、供地时间、有偿使用出让年限、出让方式等地块信息。调查时点为2009年12月31日，数据主要来源于重庆市南岸区国土资源和房屋管理局、规划局、重庆茶园工业园区管委会等相关单位。并完成了对基础数据的整理和建库。在此基础上遵循综合性、主导性、政策导向性、可操作性、因地制宜、点面结合的原则，从土地利用状况、用地效益和管理绩效3个方面取13个指标，建立包括目标、子目标和指标3个层子的指标体系。

4 评价方法与过程

4.1 指标权重值的确定

本次评价采用特尔斐法确定各评价指标权重，通过对评价目标、子目标、指标的权重进行多轮专家打分，并按公式（1）计算权重值［2］：

式中Wi为第i个目标、子目标或指标的权重；Eij为专家j对于第i个目标、子目标或指标的打分；n为专家总数。

本次评价指标权重确定邀请了相关管理部门、科研院所等单位的15位相关领域专家打分确定。专家研究方向包括土地规划和管理、区域经济等，专家平均年龄41岁，其中教授4名，研究员1人，副教授2人，副研究员1人，高级工程师1人，其余为工程师或管理人员。经2轮打分汇总整理后，求取相应的平均值，得到各评价指标权重值（表1）。

表1 重庆茶园工业园区土地集约利用程度评价指标权重值

4.2 指标理想值的确定

评价指标的理想值是对开发区土地集约利用程度评判的标准，指标理想值的确定是技术方案中的一个关键，也是一个难点。理想值确定的不合理，将会影响整个评价的真实性和科学性，就不能准确反映开发区土地利用状况，也就失去了开发区评价目的和意义［3，4］。由于各开发区发展背景、现状条件的迥异，地区传统文化、思想意识的差别，以及政府决策倾向、发展重点的不同，决定了开发区土地集约利用评价指标理想值不具有普遍性，所以开发区土地集约利用评价指标理想值的标准目前缺少一个统一的标准。这要求在确定理想值时，要从自身特点和区位条件考虑，同时还要考虑到开发区自身发展情况和发展目标，综合确定理想值［3，5］。本文主要是以目标值法、专家咨询法、发展趋势估计法、经验借鉴法等多种方法，和国家、重庆市等权威部门的一系列技术标准、文件、规定中所罗列的与园区用地评价指标的数据口径一致的相关内容以及园区的相关规划为参考，来确定各个评价指标的理想值。

4.3 评价指标的标准化

重庆茶园工业园区评价指标标准化采用理想值比例推算法。以指标实现度分值进行度量，按公式（2）计算：

式中Sijk为i目标j子目标k指标的实现度分值；Xijk为i目标j子目标k指标的现状值；Tijk为i目标j子目标k指标的理想值。

评价指标实现度分值应在0～100.00% 之间，当大于100.00%时，该项指标的实现度分值记为100.00%。按公式（2）对各项指标进行标准化处理（表2）。

表2 重庆茶园工业园区土地集约利用评价指标标准化处理汇总

4.4 集约度综合分值的计算

重庆茶园工业园区土地利用集约度综合分值按照公式（3）计算：

式中F为土地利用集约度综合分值；Fi为i目标的集约度分值；Wi为i目标相对总目标的权重值；n为目标个数。

5 评价结果分析

经过计算，重庆茶园工业园区土地集约度总分值为91.07分（表3），总体来看，重庆茶园工业园区土地集约利用水平较高。通过对各目标层计算所得的分值进行分析，可以得出茶园工业园区土地集约利用状态。

从目标层来看，土地利用状况目标层分值为94.02分，用地效益目标层分值为88.42分，管理绩效目标层分值为88.48分，目标实现较好。这主要是由于部分在建企业于09年建成投产，使得园区土地开发程度提高和用地结构进一步改善；另大部分企业加大了投资力度，并完善企业内部管理，企业的用地效益得到较大幅度的提高。但还因3个目标层分值均小于100.00分，说明它们都还有一定的提高空间，其中土地利用状况目标层的提高空间较小，管理绩效和用地效益目标层提高的空间较大。

具体从子目标层来看，园区土地供应市场化程度达到了100分，用地结构状况达到了99.67分，表明这两项指标实现较好，园区土地有偿使用市场化程度高，用地结构合理，符合园区规划要求；土地利用监管绩效的分值则只达到76.00分，这主要是由于有闲置土地因情况特殊，未进行回收处理，导致闲置土地处置率仅为50%，说明要加强土地利用监管力度，加大闲置土地处置力度。

表3 重庆茶园工业园区土地集约度综合分值计算

6 对策和建议

6.1 采用内涵式挖潜方式，提高工业用地强度

重庆茶园工业园区的建设是相对比较成熟的，土地开发率达到了92.15%，土地供应率达到94.83%，园区土地集约利用潜力挖掘应主要采取内涵挖潜的方式。根据园区实际情况制定优惠政策，指导企业做好现有用地的规划调整，挤地发展。积极推广应用多层标准厂房，对建造多层标准厂房的企业，给予相应的配套费优惠；鼓励企业充分利用原有的生产、辅助、公用工程等设施和场地，扩大生产规模，盘活存量土地用于企业发展；依法转让或出租闲置厂房，实施厂房加层、改造老厂、内部整理和余缺调剂，引进先进设备，节约生产空间等，将存量变增量，以提高土地利用效率。

6.2 扶持区内企业，提高单位土地投入产出强度

扶持园区内现有企业做大做强，在现有土地投入的基础上实现投入强度和产出强度增加，提高土地产出效益。引导企业做好产品结构调整节地精用。动员企业做好技改项目，积极探索“零土地技改”，鼓励企业用先进的生产设备替换旧设备，原地提升科技含量，用更少的土地换取更大的产出，着力从根本上解决发展用地问题［6］。并出台优惠政策，对设备投资额金额较大的的工业技改项目实行奖励，简化审批程序。

6.3 采用外延式挖潜方式，优化利用土地资源

重庆茶园工业园区的开发建设程度还有一定的挖掘空间（土地开发率为92.15%，土地建成率为82.52%），还有尚可供应土地面积49.26hm2，其中尚可供应工矿仓储用地面积28.92hm2。一方面，应进一步加快土地开发和建设速度，加大招商引资力度，促进工业企业的建成投产，并稳步提高园区的土地投入产出强度。另一反面，在招商过程中应充分发挥市场配置土地资源基础性作用，通过全面推行土地有偿使用，全面落实工业用地、经营性用地招标拍卖挂牌出让制度，提高土地的市场化配置比例，显化土地价值，增加财政收入。在土地招标拍挂过程中，除了以土地价格做为基准外，要把土地规划使用面积、土地投入产出强度和产业的科技含量也做为其竞争的标准，目的是让其在最可能小的土地使用面积内的土地产出强度最大化。

6.4 执行项目准入供地标准，严格控制土地供应

严格执行项目供地标准，严格控制企业单位土地面积的投资强度和投资规模，对投资强度低于园区要求的项目原则上不供地，确实具有发展前景科技含量高创税能力强的中小企业推荐进标准厂房；明确生产工艺无特殊要求的项目，不得建造单层厂房。出台项目用地集约利用的相关规定，要求用地单位就项目投资强度、容积率、行政办公及社会服务设施用地等做出承诺；对尚有存量、闲置土地的企业，暂不审批新的用地。严格控制绿地率。

6.5 加强监管，健全土地集约利用的长效管理机制

要根据国土资源部《工业用地控制指标》中的用地标准，对已供应未建成土地的投入强度、土地容积率和建筑系数等指标进行有效监管，并严格进行竣工验收，以确保园区出让后的土地能按国家和规划标准进行建设，有效促进园区内土地的集约利用。对闲置土地园区应加强监督管理，规范程序，强化造成土地闲置的法律责任、处置闲置土地的强制措施，明确执法主体，以实现用地行为的程序化、规范化和法制化，有效提高管理绩效。

［1］许振国，葛京凤，梁彦庆，等.土地集约利用评价与潜力测算研究——以河北省石家庄国家高新技术产业开发区为例［J］.安徽农业科学，2009，37（25）：12 119～12 122.

［2］中华人民共和国国土资源部.开发区土地集约利用评价规程（试行）［R］.北京：中国国际工程咨询公司，2010.

［3］施飞鸿，倪贵平.开发区土地集约利用评价指标理想值确定的探讨——以福清市江阴开发区为例［J］.台湾农业探索，2010（3）：40～45.

［4］师秀峰，奥民的力根，冯志强.开发区土地集约利用评价应注意的几个问题［J］.内蒙古农业科技，2009（2）：11～116.

［5］郑泽庆，黄贤金，钟太洋，等.我国城市土地集约利用评价研究综述［J］.山东师范大学学报，2008，23（3）：89～94.

［6］关 冰，刘金萍，刘丽丽，等.重庆空港工业园区土地集约利用评价［J］.广东土地科学，2010，9（1）：27～32.