在复杂的环境中决策——读《抉择时刻》

■ 丁元竹

作者系国家行政学院决策咨询部副主任

偶得美国前总统乔治·沃克·布什(George W. Bush)的个人传记《抉择时刻》（Decision points）就断断续续读了下来。这本个人传记不是流水账式的，而是围绕若干重大事件展开叙述，主要包括竞选总统、组建内阁、干细胞问题、9·11事件、伊拉克战争、阿富汗问题、卡特琳娜飓风、中东问题、金融危机等。作者始终围绕着自己的决策过程叙述。布什说，“我并没有涉及每一个问题，我只是试图让读者了解那些送到我办公桌上的最重要的一些事情。我希望我已经表达明确了：我认为我的一些决策是正确的，有一些是错误的”（第442页）。一个月中间，边读书边思考，努力把作者的一些经验与自己的学术理解串起来思考，在理论和实践上对决策咨询进行一些梳理。

出于学者的职业习惯，我一直试图在阅读各种各样决策咨询文献的同时对这十几年来从事决策咨询经历的一些心得写下来。阅读《抉择时刻》给了我这样一个机会。

面对着越来越复杂的决策环境

当今世界格局不能说与布什的政策没有关系。9·11事件改变了布什的选择，布什改变了美国的方向，美国改变了世界的格局。在传记中布什说，在没有发生9·11事件之前，他的理想是成为一名“文教总统”，他想通过一系列的政策和措施来改变美国的教育状况,我相信他说的这一点。2000年他竞选美国总统时，我正在匹茨堡大学。观看他和阿尔·戈尔（Al Gore）的电视辩论，布什确实想把美国的教育改革发展列入重要议程。当选总统后，他努力推进这一工作。2001年9月11日早上，他正在一所小学带领孩子们阅读，了解教育发展现状，白宫办公室主任告诉他发生了恐怖袭击。如果没有这场恐怖袭击，布什恐怕不会是现在的布什，世界也不会是现在的世界。布什自己说，恐怖主义袭击把他变成了“战争总统”。对目前的世界格局，围绕伊拉克战争、卡特琳娜飓风以及社会保障改革，人们对布什褒贬不一。他到底是一个什么样的总统，还是留给历史评说吧。

我们把问题放在决策问题上。布什的父亲、老布什在给这位也当了总统的儿子的信中写到，“林肯之后的所有总统，都要面对一长串最难解决的问题”（第210页）。一般决策不易，作为全球大国的决策更难，因为它既需要考虑国内的各种因素，也需要考虑全球的各种因素。还要深深卷入决策者们本国利益，甚至自身的利益。9·11事件后，布什面临着复杂的政治环境。从战争和博弈的复杂性到全球化过程中的复杂性，都对其决策提出了极高的需求，它要求有一批人从事各类问题的对策研究。以信息技术为中心的技术革命，正在加速重新构造社会的物质基础。各个国家的经济与几十年前传统的农业经济、独立的工业经济体系已经截然不同；各个国家的社会是网络社会，建立在网络基础上的是虚拟社会。虚拟社会具有明显的全球化特征；但是各个国家依然是主权国家。与20世纪30年代不同，现代主权国家必须处理跨越国家的经济和社会事务，从本国利益出发做出决策。建立在全球经济基础上的各个主权国家的不同政策选择、利益博弈增加了全球经济和全球市场的复杂性。这是现时代的决策者们不能回避的难题。

决策就是要面对难题。《抉择时刻》中，布什说自己决心不给后人留下难题，为此必须自己去面对难题和解决难题。但是，历史往往是这样的，现任领导人解决了他们面对的难题，其政策绩效，不久就成为后人的难题，例如当年罗斯福通过了《社会保障法》，缓解了经济大萧条带来的失业和贫困等问题，现在却成为福利国家必须面对的财政压力。布什自己解释道，“在1935年这种制度是非常合理的，当时每40个在职员工承担1位退休者的生活费用。但是随着时间的推移，出生率下降，人口比例逐渐变化，生活成本则不断攀升。结果，到2005年的时候，社会保障体制要求每3个在职员工承担1位退休者的生活费用。对于在21世纪头10年里步入职场的年轻人来说，这一比例将会变成2∶1”。（第276页）这就是说，没有一位政治家可以建立一劳永逸的体制机制，只是他或她建立这种体制机制的效力长短而已。如果外部环境和本国环境变化巨大，到头来，决策产生的问题可能比其解决的问题更多。决策是一种很有趣的现象，它是人类应对环境变化本能的反应，后来的人总是质疑它产生的影响。随着时间和环境的变化，任何在最初看来几乎是十全十美的体制机制都会变不合时宜。发展是政策决策的使命，只有通过发展才能使人民获得更多更好的福祉，改革是政策决策推动发展的前提，创新是政策决策实现改革目标的手段。这些都值得学术界的深入研究。

在改革和创新中实现发展是决策的最佳境界。美国名垂青史的政治家无一不是给人类留下了宝贵的制度遗产的，而这些政治遗产是勇敢地面对现实，大胆地提出创新方案。“当我刚刚踏入政界的时候，就暗下决心：我要勇敢地面对问题，而不是将难题留给后人去处理。我崇拜那些在任期内大胆革故鼎新的总统。我仔细研究了西奥多·罗斯福的事迹，这位前辈主政白宫的时间跟我相差整整一个世纪。他创立了金融信托制度，建立了一支强大的美国海军，并且发起了自然资源保护运动。我也时常向罗纳德·里根取经，学习他如何将坚定的道德准则与乐观的态度结合，顶着任期内此起彼伏的尖锐批评，取得了减税、强军和压制苏联等一系列成就”。（第252页）政治家必须有所作为，这既是政治选择，也是政治承诺，更是基本素质。

布什入主白宫不久，资助干细胞研究成为他需要做出的决策之一。“许多人认为联邦政府有责任资助干细胞医疗研究，因为该项研究有可能帮助像前总统里根这样的患者。而另一些人称，这些研究将给人类胚胎带来毁灭性的影响，一旦对其进行支持，将会导致道德水平的倒退，导致社会的冷漠与对生命的亵渎。两种观点针锋相对，而我则面临一个艰难的选择”。（第101页）如何在艰难之中做出选择？布什是沿着这样的决策脉络推进该项工作的：“我安排了一套决策流程。首先需要明确我的指导原则，并且听取各方专家的讨论，以便达成初步结论，并让博学之士做出试验。在订妥之后，我将向美国人民做出解释，最后我还会建立一套流程，保证政策的实施”（第104页）。在艰难的抉择过程中，决策者自己首先目标要明确，原则要坚定，这是决策的前提。人类认识永远是有其局限性的，这种局限性产生于这个世界的复杂性。而且日常琐碎复杂的事务经常把人们引入对一些琐碎问题的认知和处理，忽视了大局、大势和大策。所以，决策中始终坚持既定目标和原则并不是件容易的事情。在坚持既定目标和原则的前提下，决策需要坚实的科学基础。政策专家和科学家在制定政策的过程中是不能互相替代的。一个世纪以来，这个问题一直困扰着知识界和政府部门。正如费孝通在20世纪30年代说的，“学问是有用的知识”，“研究在先，政策在后，研究者不能供给正确详尽的事实，是研究者的不能尽责。”学术是有用的知识，它越贴近事实越有益于人类。问题在于学者如何选择贴近人类需求的问题开展学术，这触及到学者的责任和对社会的认知。决策者是在弄清事实的基础上做出决策，制定政策的，如果一个政策到此为止，它只完成了一半，接下来是如何执行，顺利执行需要满足各种条件。

认识一个真实的世界越来越不容易。世界的发展越来越超出人们的想象和预测，尤其在经济、文化、社会和环境领域。正如恩格斯所说的，人类对于自然界的每一个胜利似乎真的在得到自然界的报复。以社会治理为例，传统农业社会的治理基本依靠家庭和社区就够了，后来随着城市化的发展，政府不得不介入社会事务，信息技术的出现和由信息技术导致的全球经济和全球社会又使一般意义上的主权国家束手无策。一方面是社会自身的发展由简单到复杂，另一方面，社会发展要求社会治理由单一到多元。在一个行为主体越来越多元化的社会中决策，前提是弄清事实，对策是提出各方能够接受的办法，这不仅仅是理念或价值取向问题，也利益博弈与协调问题。（上）