北京人口增长：原因与对策

◎ 陈 剑

作者系北京社会主义学院副院长、中国经济体制改革研究会副会长

北京人口迅速增长的原因

北京第六次人口普查资料显示，2010年10月，北京人口总量已达到1961万，比2000年第五次人口普查时增长了44.5%，是全国31个省、市、区人口增长最快的地区。

造成北京市人口迅速增长原因，归结起来有下列几个方面：

1.城市性质多功能所致

根据国外发展经验，首都的多元化功能定位，往往会对各类人口产生巨大的吸引力，进而导致大量人才向首都的聚集，出现人口规模膨胀的现象。如东京、伦敦、巴黎等都为全国的政治、经济、文化中心，其中，东京市的人口占到了全国的十分之一，伦敦占到了八分之一，大巴黎和首尔各自分别达到了五分之一。北京作为全国的政治、文化中心，其多元化的功能定位也对政治、经济、文化等各方面的人才产生了巨大的吸引力，导致人口数量的大量增加。

北京作为全国的政治中心、文化中心和教育中心，集中了中央部委、党政机关、军队等大量机构。虽然近年来，随着改革的推进，精简了一些机构，但由于改革的时断时续，又同时增设了大量的机构。这些增设的机构，所需要的人员是面向全国的。精简下来的人员，不可能退出北京的户籍指标。增设的人员，又要增加新的北京户籍指标的供给。近年来，中央部委机构愈益庞大，每年需要替补退休和离职的人员数量就多，给北京市增加的户籍人口也就多。他们精简出来的行政领导和富余干部，不仅不会离开北京返回原籍抵消新招人员，而且还会依靠原来的关系设立政府直属的各类事业单位继续扩大编制招收新人，吸引更多的外来人口变成北京的高端常住人口。此外，北京高校集中，特别是教育部直属的高校，大量集中在北京。近年来随着高校大规模的扩招，不仅在校生成倍增加，更重要的是每年招收外省市大学生，近一半大学生毕业后都滞留在北京。加上他们的配偶、子女和随行父母,基本上是1与3的比例关系。即一个京外学生留京，5至10年之后，一个京外学生就可能带来三人。此外，还有京外大学生流入寻找工作，以及大批在京的备考生和他们的陪伴家属，这些都是纯粹的高端常住人口，他们的消费构成新增的市场需求又吸引更多的流动人口到北京打工就业。

2.北京经济发展水平高，对外来人口产生强大吸引力

中国自上世纪90年代以来，随着改革开放的深入，农村人口向城市转移的步伐加快，人口城市化速度几乎每年增加一个百分点。本世纪以来，增长速度进一步加快，每年城市化步伐超过一个百分点。中国目前仍然处在人口城市化快速发展时期。这既是中国经济增长的重要动力，也是中国整体现代化进程的重要体现。2010年，中国人口城市化水平已经达到了49.6%。在人口城市迅速发展的同时，也形成了相当一批的以都市为核心的巨型城市带。目前，以北京为核心的京津城市群，已经成为中国北方集聚人口最多的城市群。

人口迁徙主要是由经济原因引起。只要迁入地比迁出地的经济发展水平高、就业机会多、收入水平高，人们对迁移的预期工资高于原工资水平，就会造成低收入地区的人口向较高收入地区流动。北京经过多年发展，形成了诸多其它地区难以相比的优势资源。这包括，政府公共资源非常丰富，是全国信息的发源地，对企业和人才具有巨大的吸引力；经济发达、经济形式多样，且经济发展速度非常快，目前人均GDP已超过1万美元。经济高速增长和高水平发展带来了大量的就业岗位、发展空间和改善境遇的机会，对劳动力产生了巨大的吸引力；北京同时又是一个国际交往中心，是全国智力资本最密集和教育水平最好的地方，就业人口平均学历水平居全国首位，这对追逐智力资本和优质教育资源的企业和人才具有巨大的吸引力；北京辐射全国，吸引了大量在其它地区难以举办的大型国际国内活动和相关产业的发展，如会展业，这进一步加强了相关资本、产业和人口向北京的集中。

北京作为中国最发达的城市，近年来又由于举办奥运会、建设“三个北京”和世界城市等一系列推进北京城市发展的举措，北京经济迈上了新台阶。城市的文明程度、宜居水平大幅度提高，并与周边地区的差距拉大，因而对周边和全国都产生了强大的吸引力。

3.经济增长带来的就业量增加难以避免，并催生了人口规模的增加

市场经济体制的建立，允许劳动力自由移动，中国人的自由度得到较大程度地提升，这本身是整个社会进步的重要体现。与此同时，政府制定的各项政策措施，实际上也都是有利于推动人口增长的措施。例如，北京要建设宜居城市，建设首善之区，低廉的公交费用，北京精神是“爱国、创新、宽容、厚德”，特别是对外来人口包容等，这都是北京城市文明的体现，并对外来人口产生巨大的吸引办。近年来，北京改善了外来人口子女，特别是农民工子女接受教育的条件，使他们在同样的阳光下享受同样的温暖。这些都体现了社会主义条件下人人享有同样平等权益这样的主题。但同时也使北京陷入了这样一对矛盾，经济增长愈快，北京城市“愈宜居”、文明程度愈高，对外来人口的吸引力也就愈大，外来人口增长也就愈加迅猛。这实际上也是经济增长与社会文明程度提高所带来困境，即外来人口数量急剧增加和资源环境与城市管理之间的诸多矛盾。北京目前所承受的这些困境，实际上也是为国家整体的现代化做出贡献。

4.北京内在需求，引入年轻劳动力缓解北京人口老龄化迅速提升的压力

一个人口老龄化严重的城市，由于抚养比持续升高，劳动力平均年龄上移，会影响经济增长的活力。2010年的第六次人口普查资料显示，北京市60岁及以上的人口246万，占比12.5%，65岁及以上的人口为170.9万，占比8.7%。国际上一般认为60岁以上的人口比重达到10%以上，65岁以上的人口比重达到7%以上，就属于人口老龄化，从这一标准来看，2000年北京已经进入人口老龄化社会。北京目前常住人口中有704万外来人口，由于外来人口中老龄人口比重较低，其中，65岁及以上的人口只有12.6万，占比很低。如果没有大量的年轻劳动力流入，北京65岁及以上老龄人口将达到12.5%,即每八个北京人口中,就有一个是65岁及以上的老龄人口。因此，大量年轻劳动力拥入，延缓和推迟了北京的老龄化速度，为北京经济的持续发展增添了活力，这实际上也是北京经济发展的内在要求。

若干对策建议

首先，加快发展方式转变，提高劳动者素质。

“十二五”北京经济发展规划，核心内容是发展方式转变，特别是向实现劳动力素质和科技创新转变。发展方式转变一项重要内容是调结构。通过产业结构调整对人口规模的变化有重要的影响作用，通过调整产业结构，可以实现经济增长而人口不增长或少增长的目标。尽管2010年北京的第三产业比重超过了75%，但产业的低层次特征还较为明显，如果保持现有增长方式，北京的经济增长必将伴随着人口的大量增长。因此，调控北京人口规模，最终还是要依靠产业结构的调整和升级，以及通过技术进步和提高劳动生产率来实现经济发展方式的转变。

要实现发展方式转变，提高产业结构，需要围绕产业发展和产业结构升级的方向，有针对性地提高劳动力素质和技能，引导劳动力资源合理配置。

目前，北京劳动力市场一个矛盾性的现象是，劳动力的总量过剩和结构性人才短缺同时并存。特别是培训或者教育体系的相对滞后使得新兴产业的快速发展、产业高端化发展过程中高端人才供应相对不足。因此，与产业结构调整相适应的工作，就是根据产业发展和结构调整方向，加大对劳动力的培训，加快制定和实施有利于人才成长的政策措施；大力加强职业培训和就业服务，提高劳动者的就业能力和适应职业变化的能力。把职业培训作为储备劳动力，促进再就业，化解结构性失业矛盾的重要手段。

其次，建设大首都经济圈，合理疏导人口需求。

这包括以下两方面内容：

一是推进区域产业结构调整。地区发展不平衡是导致人口向特大城市聚集的最根本原因。需要整个区域、国家层面共同协调解决。根据国外发展经验，调控城市人口，一般从城市自身调控、农村开发和发展中小城市三个层面综合进行。如法国，在全国范围内确定了八个平衡性大城市来分解巴黎地区的人口压力,英国也积极培育其它地区的增长极。因此，就北京发展而言，应当加快市域内产业结构调整升级，转移劳动密集型产业和技术含量低，以及吸纳外来人口就业为主的低端产业，发挥产业政策对人口分布的引导和配置作用，促进人口在市域内、区域内合理分布。

经济的高度密集是人口高度集中的根本原因，通过调整经济结构在空间上的分布，引导人口形成合理的空间分布，是调控人口的重要手段。近年来北京一直在进行产业布局的调整，在中心城区大力发展第三产业，将城区的工业迁往郊区。进行这项战略调整有两方面的作用，一是消除中心城区的工业污染源，这方面的目的已经基本达到；二是通过企业外迁引导就业人口外迁，再进一步引导其家庭人口外迁，以疏散城市人口。第二方面的作用还未显现出来。主要原因是：许多外迁企业在外迁过程中并未把原有职工全部带入郊区新址，许多企业在迁址过程中同时完成了本企业的减员增效改革；由于郊区劳动力成本低于城区，招聘当地农民工可以节省通勤费用等许多开支，企业在对原有职工进行各种经济补偿之后，不再与其续签劳动合同。即使一些职工已迁往郊区就业，但由于郊区各方面生活不便，生活成本较高，大批郊区就业人口的家庭仍滞留城区，不仅没有起到疏散城区人口的作用，反而增加了大量通勤车辆和长距离通勤人口，更加剧了交通的紧张状况。因此，从城市长远发展出发，重视远郊区县市政基础设施的建设、生活配套设施的建设和具有现代城市文化特色的人文环境建设，增强郊区的综合吸引力，对缓解中心城区人口压力具有重要意义。

为推动区域经济一体化，也有一个从区域发展考虑，调整首都产业结构的问题。区域经济一体化，资源的互补和整合非常重要。北京的工业尤其是一些污染严重的企业，如首钢往河北省唐山市曹妃甸迁移，这对河北的发展本身就是促进。但不能只把污染的企业迁去，一些好的企业也可以放在中小城市。此外，将北京一些不具备竞争优势的传统产业转移到河北发展。从环境保护、资源有效利用和经济效益提高等综合因素出发，应考虑将北京能耗高、物耗多、水耗大的产业如钢铁、化工、纺织等类工业转移到原材料丰富和自净能力强的河北地区，并按照环境准入标准对产生环境污染的老旧工序与环节进行更新改造，既有利于首都城市功能的调整，也有利于北京人口总量的控制。

二是建设大首都经济圈。努力缩小首都与周边地区发展差距，是缓解首都人口迅速增长的手段之一。对于北京来说，就是要扩大辐射面，扩大首都经济对周边的积极影响，从而带动首都周边城市经济持续增长，进而缩小北京与周边地区经济发展差距。建设大首都经济圈，需要得到中央政府的支持，在北京周边采用城市群布局，将保定、唐山等城市纳入北京的联动发展范畴，并通过制定鼓励建立北京的医院分院、学校分校等政策，使人才、教育、医疗等各种资源向周边城市倾斜，进而缩小北京与周边城市主要经济水平和社会福利的差距，以此减缓全国各地的人口向北京的过度集聚。这是缓解北京人口急剧增加的必由之路。实际上，推进京津冀之间的区域合作，建设大首都经济圈，这一问题已探讨多年，尤其是2010被写入国家“十二五”规划纲要以后，更被认为是取得了突破性的进展。2011年5月，河北省正式推出环首都绿色经济圈规划，提出建设以生态为主题的绿色经济区，这也是北京需求最为迫切的。只有努力缩小北京与周边地区的发展差距，才有可能遏制北京人口快速增长的态势。

第三，设置北京建设飞地。

飞地政策是指在北京目前的行政辖区外，选择那些仍属于北京管辖、但不在北京目前的行政区划内、可以接收中央外迁机构和北京外迁人口的居民点，吸引大学生就业，服务当地的社会经济发展的特殊行政区域。可考虑在全国选择几个水源和土地资源富裕的中小城市，或由北京直接管辖，或建立联合开发区，作好高起点的发展规划，把北京的部分大学、科研机构甚至一些企业搬迁过去，把部分中央的政府机关搬迁过去，则不仅有利于北京的人口控制，还可以加快飞地周边地区的经济社会发展的步伐。例如，可以考虑将河北的北戴河划为北京的飞地，由北京管理；或与河北省进行联合开发。设置北京飞地，对到飞地工作的北京居民，他们仍属于北京管理，享受与北京居民相应的待遇。但设置北京建设或投资飞地，不是北京市委市政府能够决定的，需要得到中央政府和飞地所在的省市自治区的支持，制定相应的政策条件才能够实现。

第四，强化功能区建设，实现“以功能控人”和“以住所控人”。

有功能才会有产业，有产业才会有人口。北京在2008年奥运会筹办期间，为发挥核心区域的辐射带动作用，重点建设了六大产业功能区，即中关村高科技园区、CBD的商务中心区、奥林匹克中心区，金融街，北京经济技术开发区、顺义临空经济区。为适应“十二五”发展需求，2011年10月30日，北京市公布了由北京市经济和信息化委员会编制的六个产业规划，包括电子信息产业、装备产业、汽车产业、生物和医药产业、都市产业，以及《北京市“十二五”时期工业布局规划》。按照这一规划，“十二五”期间，北京市将以重点产业园区为主要载体，形成“四区、一带”的产业功能发展格局。即，北部战略性新兴产业区、南部高端制造业和战略性新兴产业区、东部制造业与服务业产业区、西部传统工业转型升级等四大重点产业功能区，以及生态涵养区绿色产业发展带。可以看到，南北两区将成为未来北京市工业转型发展的重要载体。北部主要依托中关村国家自主创新示范区，而南部则重点发展电子信息、生物和医药等战略性新兴产业。

在功能区的建设上，由于长时间以来缺乏对城市功能分区的人口承载力研究，导致部分功能过于集中，超过了该地区的人口、交通和环境的承载能力，人口拥挤、交通拥堵、公共绿地不足等现象十分严重。北京“十二五”提出的“四区、一带”的产业功能发展格局，应当加强人口承载力研究，按照各人口密集区的主体功能定位，逐步形成人口承载能力、交通疏散能力与商业设施、办公场所、居住场所等要素相匹配的规划和建设机制，严控住宅、商业设施和办公场所的建设，适当外迁或置换人口密集区的商业设施及办公场所，对于人口已经很密集的地区，原则上不应再规划和建设新的商务区。

此外，国际上被广泛运用的疏解中心城区人口压力的重要方式是建设新城，营造城市新的增长极。一般来说，由于新城公共服务不是短期能够提供的，再加上社区不成熟等原因，很容易造成新城的吸引力远没有中心城区大，导致新城建设的失败。要避免出现这种现象，就应加大对新城基础设施，包括交通、学校、医院的先行建设力度，使新城的基础设施和公共服务水平不低于或高于中心城区，从而对人口产生吸引力。

第五，政府管理部门应当树立调控人口的战略意识

中国特色社会主义旗帜核心价值理念是公平正义。北京作为中国的政治中心，在人口调控方面，自然不能违背这一核心价值理念。经济增长带来的大量的外来人口增加，这本身也是经济增长的应有之义，我们也不能放弃经济增长而选择调控人口。但也不是说，政府相关管理部门对控制外来人口没有一点作为。那种认为选择公平正义价值理念与调控外来人口是完全对立的观点是不成立的，至少说是片面的。在政策制定过程中，政府仍有一定的管理空间和发挥作用的舞台。例如，城市建设规划不应完全听从开发商和投资客的要求，这会导致城乡房地产盲目过度开发，吸引大量外来人口到北京投资买房和长期居住。再比如，提高外来人口的服务水平，维护外来就业人口的合法权益在人口管理方面落实科学发展观，从以控制人口规模为主向以规范外来人口管理制度，向以提高外来人口服务水平为主转变，通过经济杠杆调控人口的规模与流向，既符合社会主义市场经济发展的客观规律，也可以缓解由于外来人口剧增所造成的各种压力。此外，提高常住外来就业人口在京就业的最低工资标准，严格执法，确保常住外来就业人口的合法工资权益， 通过完善流动人口的社会保障，在体现社会公正的同时，提高企业对外来务工人员的用工成本，从而减少常住外来就业人口数量，以控制人口总量。

如果政府的管理部门，特别是主要领导，能够从战略高度上提高人口管理意识，政府部门出台的一些政策措施，对外来人口的控制还是有一定的空间和活动舞台的。