法团视阈下社会组织参与社会管理的路径

作者简介：郎晓波（1981- ），女，浙江杭州人，杭州市行政学院社会学教研部讲师，主要研究方向为社会管理与公共行政。摘要：浙江省近年出现的“社会复合主体”、“公共服务社会化改革”等鲜活的实践经验，既不同于传统的社会中心论，也不同于单纯的国家中心论，而是充分正视中国现实语境下政府与社会间关系的模糊性，并利用这种模糊关系中社会组织对政府的依赖性去促成主动性，从而试行一条政府与社会相互增权的道路。

关键词：法团；社会组织；政府；社会管理

中图分类号：C913文献标识码：A文章编号：1004-1605（2012）05-0083-04

当今中国的经济社会正在经历着波兰尼意义上的“大转型”（Great Transformation，Karl Polanyi，1940）［1］，社会利益分化、价值多元、矛盾复杂、风险加大，社会管理任务繁重。传统的政府包揽社会管理事务的单一管理模式面临着严峻的挑战。而与此同时，社会组织在我国发展迅速，在社会中所发挥的作用也越来越明显。这种转型给政府带来了职能转变的需要，也重塑着中国社会组织的角色和功能。得益于政府放权的制度性空间，来源于社会管理需求的内在动力，大量旨在提供公共物品和特殊服务的社会组织获得了合法性来源和生长前提，也推动着基层社会管理单元的多元化。地方政府在其管辖范围内满足社会成员共同性或普遍性需求，社会组织满足成员的差异性和多样化需求，两者在功能上的互补是双方合作的基础。中国语境下这种独特的“政社合作”社会管理新路径与西方国家明显不同，在西方，市民社会与政治统治相对分离，政府担任着“守夜人”的角色，政府对社会的管理受到严格的限制，绝大多数对社会事务的管理完全依靠市民社会的内生机制来实现。而中国至今尚未形成西方意义上的“市民社会”，在现有的条件下，政府与社会如何实现一种制度的合作成为关键的问题。浙江社会组织参与社会管理的实践经验显示：转型时期，即便没有强大的市民社会做支撑，部分社会组织也可以通过组织转型进行功能变迁，从而承担来自新的社会结构和国家以及市场的管理要求。同时，地方政府也力图通过对社会组织调控和引导实现职能的转变和新型社会管理路径的创建，达致政府与社会治理的“双赢”局面。可以说，新型社会管理模式是在现有的组织资源和熟悉的制度框架内，通过相互增权使得社会的整体需求得以表达和整合。本研究将在“法团主义”的解释框架下，对转型时期浙江社会组织参与社会管理的路径演变进行注解，并通过微观呈现社会组织与地方政府独特的制度化互动过程，力图构建地方政府与社会组织相互增权的社会管理新路径。

一、模糊的边界：浙江省社会组织

参与社会管理的案例探析

依照法团主义理论权威学者菲利普·施密特的解释，法团主义是以社团形式组织起来的民间利益同国家的决策结构相联系起来的制度安排。法团主义的作用是将公民社会中的组织化利益联合到国家的决策结构中去，可以被视为一种对国家和社会间常规互动体系的概括。从国家到法团，中国式“强政府、弱社会”治理模式正在经历变革。在政府的转型过程中，如何促进社会发育是一个关键问题。在现有的治理资源下，培育新型社会组织，推动已有的社会组织的转型并承担起社会管理的职能，成为浙江省创新社会管理路径的出发点。

案例1，新型社会组织的培育：杭州市“三位一体”社会复合主体推进社区治理

无论是社区功能的日益完善还是社区资源的日益整合，都使社区发展的趋势，借助合作主义理论的视角，指向社区共治。社区共治要求一种治理方式的变革，即从过去仅仅依靠政府实施的“单极治理”走向多种社会主体共同推进的“联合治理”。从某种意义上说，联合治理才是真正意义上的“善治”，也就是各种公共或私人机构和个人管理其共同事务，使不同的利益得以调和并且采取联合行动的持续过程。政府职能社区化是当前社会发展的必然趋势，为更好地承接政府下沉至社区的行政事务和公共服务、使社区居委会回归自治的本原，各地都在探索社区工作站的建立模式。在借鉴和吸收公司治理、社站内置、居站并行和居站分离四种模式的基础上，杭州创建了社区党组织、社区居委会和社区工作站“三位一体”的复合模式。2008年，杭州市先后出台《关于进一步推进和谐社区建设的若干意见》（市委［2008］20号）和《关于社区公共服务工作站建设的若干意见》（市委办发［2008］169号），开始社区工作站试点建设工作，推进“三位一体”社区治理复合模式的探索和实践，截至2009年12月底，全市870个社区全面建立社区工作站，形成交叉任职、分工负责，条块结合、合署办公的复合模式，并取得了理想的成效。所谓交叉任职就是社区党组织、社区居委会、社区工作站三套机构成员之间实行交叉任职，社区党组织书记、社区居委会主任一肩挑的社区，由书记、主任兼任社区公共服务工作站站长，社区党组织副书记、社区居委会副主任兼任副站长；社区党组织书记、社区居委会主任分设的，由社区党组织书记兼任站长，社区居委会主任、社区党组织副书记或居委会副主任兼任副站长。分工负责是指社区党组织负责对社区各类组织和各项工作实行领导；社区居委会负责履行社区自治组织功能；社区工作站是政府部门社区行政事务和社区行政服务的综合协调、任务承载、组织实施的主体。所谓条块结合、合署办公是指除了社区警务室、卫生服务站以外，“条条”在社区设立的其他站（室）全部进入社区公共服务工作站，同时对由上级部门主管、独立设置的社区警务室、卫生服务站负有指导监督职能，必要时可协调这些站（室）参与社区工作。社区治理复合体的架构有助于增强社区党组织的领导核心地位，防止居委会“被边缘化”和“行政化”，同时最大限度地整合了社区资源，避免机构重复设置和社区资源浪费，也充分承担起政府下派的社区行政事务和行政服务。复杂的工作系统催生了“谁干事？”“干的职责范围如何划分？”“干事的经费是否保障？”等问题。杭州市解决这一问题的有效措施是实行严格的“准入制”、全面落实“人随事转、费随事转、权随事转”。

从社区治理的外部组织建设上来看，基于不同社区公共事务的治理主体不同，参与社区公共事务的组织多种多样，如何协调组织关系并形成可持续的运转秩序是问题的关键。杭州社区治理在理顺组织关系的前提下，逐步建立起“多中心”的治理秩序，奠定了社区公共事务分类治理的组织保证。“多中心”秩序不是简单地将各种独立的组织结合或合并在一起，而是在保持法人地位的基础上相互嵌入（包括结构和功能的嵌入），建立起相互合作的规范与共识、交涉与协作机制，进而实现不同组织在功能上的互补、行动上的协调和资源上的整合。当然，在不同组织的发育程度、资源状态以及社会动员能力不均衡的条件下，政府在“多中心”秩序中的地位显得比较突出，但并不代表政府对社区组织、其他社会组织的吞没，而是一种全新的组织架构、运作机制以及治理模式。

案例二，体制内社会组织的转型：“社会化维权”的义乌工会改革化解劳资矛盾

自改革开放以来，浙江省义乌市小商品经济迅猛发展，吸引大量的农村剩余劳动力涌入，外来人员已经超过本地人口。由于外来务工人员增多，部分企业用工也不规范，劳资矛盾频发。义乌劳务市场的混乱以及黑帮草根组织的泛滥，成为危及义乌社会安全的“定时炸弹”。工会改革势在必行，1999年义乌工会组织在苏溪镇开展街镇联合工会的试点。首先寻求权力机关——镇政府的帮助，联合该镇的派出所、工商所、税务所等政府部门（这些部门掌握着企业的政策、能源、税收等“命脉”）。由这些重要部门各派出一名工作人员与总工会工作人员一起，组成四个工作小组，分区分片地走访所有企业，与企业主和职工进行面对面的交流和沟通，陈清各种利害关系，帮助他们提高对工会作用的认识水平。该镇所有股份制企业和较大型的私营企业均组建了工会，用工规模较小的企业组建联合工会。工会提出“借理、借力、借风”的“三借策略”。“借理”就是充分运用《工会法》、《劳动法》等法律法规赋予工会的职权，做到为职工维权有理有据。“借力”就是借助政府有关部门、新闻煤体和社会其他群体的力量，减弱工会改革的阻力。“借风”就是顺应时势，特别是国家的大政方针的变化，借助于改革开放之风、市场经济之风和职工权益极需得到有效维护的呼声等，顺势而动、顺风而行，以取得事半功倍之效。在“三借”中，工会最缺乏的是“力”，即各种强制性手段，没有这些手段，不仅企业难以与工会合作，其他政府部门也不会买账。2005年，工会正式更名为“义乌市总工会职工法律维权中心”，并得到市政府有关职能部门的认可。工会还实施了“双重维权”的做法，主要是指工会既保障职工的合法权益不受资方侵害，也同时维护企业的正当利益。随着“双重维权”工作的展开，企业老板也逐渐看好工会，他们开始认识到工会在维护企业权益的同时，还是劳资关系的缓冲带。

在这个案例中，我们可以发现新型工会的职责将工人的利益表达穿透企业达至社会，为作为游戏规则制定者的政府提供决策所需的可靠信息，从而为有效政策提供依据。工会通过职能转型，解决了维权主体的单一化与现实利益主体多元化之间的矛盾，探索出了工会社会化维权的制度创新模式，形成了新的维权理念和维权体系，为工会的功能实践和组织发展提供了一个有效的实践路径，也奠定了社会管理的基础平台。工会在与政府、企业的互动中获得了政治角色、经济角色，也通过吸纳草根组织，获得了社会角色。工会通过“双向维权”，一方面维护了工人的权益，另一方面也维护了企业的合法利益；随着互动的展开，更是承担起了组织招工、劳务派遣等工作，在将经济、社会利益与工人利益结合起来的同时，也将自身利益与企业利益结合起来。义乌工会充分利用了自身的独特性——角色的模糊性——头顶着各种各样的角色，在各方利益之间游刃有余，游走在制度的缝隙之中，发挥着润滑剂和粘合剂的作用。

二、从国家到法团：中国语境下

政府与社会关系再认识

在中国传统国家与社会的关系中，国家处于一种“自上而下”的、“控制与服从性”的“主宰”地位。经过30多年的改革开放，在许多社会经济领域，国家放弃了以穿透社会各个角落为特征的全能主义式的社会管理模式，对社会组织的控制方式也发生了很大变化，对社会组织来说，一个制度化的私性实践空间得以发展。在全球化背景下，社团革命的趋势更加显著，以至于有学者说，社团构成了中国正在出现的公民社会的重要组成部分。［2］伴随着社会组织的结构转型，最有意思的问题之一就是国家与社会组织关系的变迁。从实际变化来看，以社会自主性力量凸显的社会组织的迅猛发展对于国家与社会关系的调整不可忽略。主要表现在：首先，国家的社会控制幅度明显收缩，国家控制的社会资源量已经大大减少。其次，国家的社会控制手段日渐多样化，改变了以往仅仅依靠计划指导与行政命令的状况,经济的、法律的等其他社会控制手段的作用愈来愈大。而且，在国家的社会控制手段发生调整的同时，社会自身的管理与调节手段也日益产生与完善。最后，国家自身的权力结构也在进行相应的改革，一个基本的趋势便是权力的下放。由此可见，改革中限制国家的社会职能范围、扩大各种社会组织的独立性与自主性的趋势是十分强劲的，但这并不意味着应该对国家的社会控制能力进行全面的压缩。中国的国家与社会的关系模式应该是一种既能保证社会的独立与自主，又能充分发挥国家对社会经济生活协调与管理的“强国家—强社会”的模式。正是在这个意义上，“法团主义”理论有了解释当前社会管理新路径的潜力和空间。当然，作为一种制度变革，国家与社会组织的关系的改变无疑会受到原有制度遗产的制约，同时也会呈现路径依赖的特征。改革前的全能主义无疑留下了国家强控制的遗产，这一遗产为当前国家与社会的关系打下了深深烙印。浙江省社会组织参与社会管理的路径选择和重构恰恰是在法团主义的框架下，通过“模糊边界”的大胆尝试，将社会组织和地方政府的决策结构相联系并形成制度化安排，从而实现社会管理的效能。浙江省近年出现的“社会复合主体”、“公共服务社会化改革”等鲜活的实践经验，既不同于传统的社会中心论，也不同于单纯的国家中心论，而是充分正视中国现实语境下政府与社会间关系的模糊性，并试图利用这种模糊关系中社会组织对政府的依赖性去促成主动性，从而试行一条政府与社会相互增权的道路。一方面，中国目前的大量社会组织并非独立于政府，而是正在探索如何更好地与其合作，借助政府已有的对公共资源的巨大调配与统筹能力来发展自己，从而更有效地达成自己的组织目标，发挥自己的参与社会管理职能；另一方面，政府也意识到自己并不能自外于社会，而是要寻找新的办法去引领和整合社会萌生状态中的各种积极性，调动和依靠社会各界的资源与能力来同步实现政府和社会成员的意愿，从而实现科学化的社会管理职能，形成良好和谐的社会局面。简言之，政府与各社会力量间的关系存在着一个二者之间互动的模糊边界。有学者将政府在这一过程中扮演的职能形容为：有意利用依赖性去促成主动性。［3］具体而言，目前中国的各种社会组织是根据自己的不同组织利益和组建目的，从而选择与不同的政府部门、保持着不同的模糊关系和依赖性。对于当前中国的城市社会组织和市民社会成长，与其强调国家和政府退出的思路，倒不如正视国家和政府仍在继续的拨款和赋权的权力和职能，起到促进和引导社会组织逐渐建立和完善自主性的积极作用，并鼓励和监督政府相关部门去有意利用现有互动关系，利用现有依赖性去促成未来的主动性。

三、相互增权：转型时期社会组织

参与社会管理的路径选择

长期以来，由于受全能主义理念的影响，市民社会与国家关系一直被看作是一种此消彼长的对立关系，似乎国家强、社会就一定弱，而社会强、国家则一定弱。所谓“大政府、小社会”或“小政府、大社会”之别也基于这种解释。近年来已有学者对国家和社会关系进行了新思考。北京师范大学顾昕教授曾撰文指出，学界一般存在社会中心论和国家中心论这两种零和思维。［4］在这种思维之下，社会被看作是国家的对立面，往往受到国家的防范。这一点从我国政府对社会组织的控制型监管体制以及长期以来对其严防死守的警惕态度就可见一斑。这就严重阻碍了社会组织的发展及其对社会事务的承担，也妨碍了政府认识到社会的积极作用并有效地组织社会资源进行社会管理。20世纪90年代以来，主张国家与社会可以协同发展、相互增权的理论与思潮层出不穷，构成了对国家与社会零和博弈思想的挑战。这些理论强调国家与社会的相互增权(Mutual Empowerment)、公私部门的伙伴关系，从而形成一个国家行政能力强大、社会组织富有活力的新管理局面。按照法团主义的解释，根据国家与社会力量对比的差异，法团主义可分为“国家法团主义”与“社会法团主义”，“前者说明一种自上而下的组织关系，在其中，国家的作用是主要的；后者则代表自下而上的组织关系，其中社会力量主导着关系的秩序”。［5］从“法团主义”理论的内涵出发，它强调的就是国家与社会之间的一种相互制约又相互合作、相互独立又彼此依赖的关系。也就是说，法团主义在强调国家与社会间合作关系的前提下，并不否定各种社会组织的相对独立性。它注重社会通过制度化的渠道对国家的监督、控制与参与，同时也注重国家对各种社会团体的保护与促进。“强政府—强社会”的国家（政府）与社会关系模式的建构为新型社会管理路径的建构提供了强有力的理论借鉴。

中共十六届六中全会提出了“党委领导，政府负责，社会协调，公众参与”的新型社会管理格局，十二五规划建议中关于促进和加强社会管理的论述进一步明确指出，“社会协同”就是要发挥各类社会组织的作用，组织社会力量参与社会管理。因此，要加强以城乡社区为重点的基层基础建设，推动包括社会团体、行业组织、中介机构、志愿者团体等在内的各种社会组织发展壮大，发挥各类社会组织提供服务、反映诉求、规范行为的作用，强化各类企事业单位社会管理责任。这一社会管理格局是在建设和谐社会的意境下确立的新型格局，它包括社会管理的主体构成、权力分配及其之间的关系。这种多元主体、互助合作的管理格局，打破了我国传统的一元单向管理模式，体现了民主、合作等丰富内涵，极具中国特色。它的好处在于，这种关系模式不仅打破了政府全面管理的传统，将社会组织、公众纳入到了社会管理中来，还充分考虑到当前我国社会组织、公民意识存在的缺陷，通过政府主导来避免社会意愿失灵。它既有利于增强社会自我管理的能力,调动公众积极性，又有助于政府转变职能，提高社会管理的科学化水平。实现这一管理格局意味着管理结构的转型，其前提条件是社会组织的充分发育。众多社会组织的发育，有利于社会形成不同的“治理共同体”，从而有利于更充分地了解不同公民群体的不同偏好，以更贴近公民和更快速地回应公民的要求。当然，社会组织的充分发育需要有相应的法律、制度环境，需要有一个培育和发展的过程。在当前的过渡阶段，地方政府与社会组织的相互增权无疑是培育和扶持社会组织的理想路径。可以说，地方政府执政理念转型是社会组织生成的制度空间；地方政府对社会组织的积极培育是社会组织生成的外在推力；居民自愿、自发组织起来是社会组织生成的内在动力。社会管理结构的转型取决于社会组织的发育和壮大，当社会组织发育壮大之时，也就是社会多元网络管理结构形成之时，从宏观上来说，也是国家（政府）、社会的职能回归之时。□

参考文献：

［1］波兰尼.大转型［M］.浙江人民出版社，2007.

［2］顾昕、王旭.从国家主义到法团主义——中国市场转型过程中国家与专业团体关系的演变［J］.社会学研究.2005（2）:551.

［3］潘一禾、刘琳.新型社会组织的创建与试行——从杭州市“社会复合主体”实践看政府赋权社会的可能［J］.浙江社会科学.2010（11）:63.

［4］顾昕，王旭.从零和博弈到相互增权：中国社团发展政策的新思维.见岳经纶、郭巍青.中国公共政策评论(第一卷)［M］.上海：上海人民出版社，2007:121.

［5］张静.法团主义(修订版)［M］.北京：中国社会科学出版社，2005:30.

责任编辑：黄杰