我国行政立法评估制度探析

毛亚儒 何蓉

摘要：本文在界定了行政立法评估概念的基础上，论述在我国建立行政立法评估制度的必要性。通过对行政立法评估制度在我国实践的简要梳理，指出当前行政立法评估制度存在的主要问题。借鉴国外建立行政立法评估制度的先进经验，对我国行政立法评估制度进行展望。

关键词：行政 立法评估 制度

行政立法评估是一个比较新的概念，随着世界各国法制化程度的不断加深，以及人们对政府立法行为越来越多的关注，行政立法评估制度日益凸显出重要性。

一、建立行政立法评估制度的必要性

（一）法律天生的瑕疵

法律作为一种客观存在，必然也不可能达到尽善尽美。“法，从它产生起，便具有一定的质量问题，即是否能够不同程度地满足一定社会关系的需要和符合‘法的特性，满足的程度和符合的程度不同，便产生了法的质量的高低，从而有了立法质量问题。”

在美国内华达州，有过这么一个立法例证。州立法机关制定了一项法律，要求每个政府官员都买一双科纳特（一种吃羊的野生动物）耳朵并带到办公室去，以此来刺激人们猎取科纳特，目的是消除科纳特对该州重要产业——养羊业的严重危害。但是该法公布实施后，农民们为了谋取利润，竟在家中设栏喂养。这样内华达州的科纳特数量不仅未见减少，反而大量增加，社会被迫承担喂养科纳特的物资损耗。所以，行政法的实施存在不能达到预期效果、甚至与立法初衷背道而驰的可能，需要立法评估来判断和修正。

（二）行政法的内在刚性

我们知道，刑法和民商法的很多内容是通过法院裁判来实施的，而行政法的实施则主要依靠行政机关。在借助司法权的过程中，法官运用其自由裁量权可以对已有法律的缺陷起到一定的弥补作用，尤其在英美国家，法官甚至具有创法的作用和功能。“目前我国的法学与大陆法系相比，其所谓立法中心主义的倾向要更加明显。”在此环境中，法官的自由裁量权较小。在行政法的实施过程中，更是缺少了法官这一个缓冲层，因此立法质量对于法的实施效果的影响变得更为易显和强烈，展示出更多的刚性。所以需要进行行政立法评估，以不断改进和完善行政法规、规章，提高法的质量。

（三）法治建设的转向

就我国当下而言，中国特色社会主义法律体系刚刚形成，进入这一时代的重要特征，便是我国立法工作重心的转移——从过去强调新法的创制到现在强调对现有法律的修改、补充和废止。“中国特色社会主义法律体系形成后，中国将进入后法律体系立法时期，立法工作到了一个拐点：从数量型立法转向质量型立法；从粗放型立法转向精细化立法；从‘有法比没法好、强调立法速度转向攻克立法难题、深度构建现代法制。简言之，是进到更加注重科学立法、精细立法、质量立法、民主立法、民生立法的阶段。”在大量立法之后，有必要及时回顾，作出从求全求量到求质求效的转向。建立行政立法评估制度正是顺应了这一需要。

二、行政立法评估制度在我国之实践

（一）立法实践

2003年通过的《中华人民共和国行政许可法》第二十条规定了“行政许可实施的评价”，可以说是我国立法评估制度化的起点。2004年，国务院颁布《全面推进依法行政实施纲要》，第17、18条也提及法律的评估问题：“建立和完善行政法规、规章修改、废止的工作制度和规章、规范性文件的定期清理制度。要适应完善社会主义市场经济体制、扩大对外开放和社会全面进步的需要，适时对现行行政法规、规章进行修改或者废止，切实解决法律规范之间的矛盾和冲突。规章、规范性文件施行后，制定机关、实施机关应当定期对其实施情况进行评估。实施机关应当将评估意见报告制定机关；制定机关要定期对规章、规范性文件进行清理。”2011年10月27日国务院新闻办公室发表《中国特色社会主义法律体系》白皮书，在“中国特色社会主义法律体系的完善”中提出，要“建立健全立法前论证和立法后评估机制，不断提高立法的科学性、合理性，进一步增强法律法规的可操作性。”

（二）案例实践

早在2000年，山东省人大常委会将“立法回头看”列为工作重点，在法制委员会的牵头组织下，先后对本省《私营企业和个体工商户权益保护条例》、《产品质量法实施办法》、《法律援助条例》和《就业促进条例》进行了立法回头看。之后，上海、北京、甘肃等地也纷纷开展过地方立法评估，将其作为提高地方立法质量的探索途径。2005年，福建省人大常委会开展了《福建省青年志愿服务条例》立法效果评估工作。在立法评估中，他们注重社会的广泛参与和评估主体的多样化。评估调研组通过各地总结、发放调研问卷、召开专题座谈会、实地考察等多种形式，广泛收集对青年志愿服务条例的意见和建议。先后发放调研问卷一万多份，深入各市县进行调研，听取青年志愿者和青年志愿者组织对条例条文本身和实施情况的意见。

三、行政立法评估制度实践中遇到的问题

（一）行政立法前评估的缺失

立法评估应当作为一个系统来对待，其在立法的不同阶段显示出不同程度的作用并且相互之间补充联系。“越清楚和细致的前瞻性评估越容易获得可靠的回溯性信息，这是因为前瞻性评估促进了对现有认知不足的觉察，并推动人们采取必要措施及时填补这些不足。”目前我们实践中的行政立法评估，不论是“回头看”还是“立法效果评估”，都是对已经实施的行政法规、规章是否具有科学性、可操作性，以及是否被公众普遍遵守和认可的研究，而不常见行政立法前、立法过程中的评估。

（二）行政立法评估随意性较大

我们决定对哪些行政法规规章进行评估往往都是某某部门“研究”的结果，法律并没有对哪些立法需要评估、在什么时机评估、采用什么标准评估等作出明确规定。当然，在我国立法评估实践的初期，存在这样的问题是不可避免的。尽管现在不够规范,但随着行政立法评估优点的显现，评估结果被越来越多地运用,行政立法评估制度必然会逐步完善起来。我们期待着通过专家学者和实践部门的努力，尽快在《立法法》、《行政法规制定程序条例》、《规章制定程序条例》或其他相关法律法规中看见行政立法评估制度的身影。

（三）行政立法评估对象的单一

目前的行政立法评估多为地方性立法评估，范围过于狭窄。确立行政立法评估对象缺乏灵活性，往往将某部行政规章整个地作为立法评估的对象，评估内容全面，花费财力、人力较大。实际上，我们可以适当简化，对某些法规规章的重要制度或者有争议的条款进行专项评估，以增强立法评估的有效性。建立行政立法评估的目的之一便在于提高行政立法效益，因此必须强调立法评估成本控制，避免过高的评估成本使得行政立法评估背离其建立的初衷。

（四）忽视对评估结果的处理

在关于行政立法评估案例的报道中，我们可以见到对评估过程具体而详尽的描述，但是评估结果的去向、评估报告却很少能够找到。这样的实践风气很容易导致行政立法评估虎头蛇尾、走过场、搞形式的遭遇，而丧失其真正的价值。笔者认为，行政立法评估不仅要有权力机关的评估，也要有社会力量进行的评估。更重要的是，评估结果必须对社会大众公开，将评估结论的作用进一步清晰，推动立法评估工作本身走向制度化。

四、结论

立法评估是一项细致的实证性研究工作，需要在实践中不断摸索和完善。我国行政立法评估，不仅得有立法后评估，也要有立法中、立法前评估；不仅有权力机关、行政机关的内部评估，也要引入外部评估机制；不仅有专家学者的意见，也要有社会大众的参与；不仅有专项评估，也要有综合评估。

纵观世界各国，不少国家尤其是发达国家纷纷以法律形式确定和规范了行政立法评估制度。匈牙利于1987年的《立法法》中要求在法案通过之前相关部门应基于科学的依据对该法案的社会、经济环境、公民的权利和义务的影响、法案的预期结果以及执行的条件进行分析。韩国1997年制定的《行政规制基本法》比较全面地对规制影响评估制度的内容作了规定。日本2002年制定了《政府政策评估法》。瑞士甚至将立法评估写进了宪法。另外，与立法评估的实践相应，美国在理论研究领域还产生了一个新的学科——立法法理学（Legisprudence）。

诚然，立法评估会占用一定的立法成本，但是“磨刀不误砍柴工”，适当增加的立法成本会给我们带来相应效益，如降低执法成本。并且，由于评估方法和工具的限制，行政立法评估具有不确定性，从而使其结果在面对法律文本和社会现状的因果关系时难以给出绝对确信的答案。但行政立法评估的确能给立法机关、社会公众和专家学者们在关键问题上的敏感以提示，并且一定程度地减少不确定性。

参考文献：

①刘芳核. 行政立法评估研究[D]．湖南师范大学2009—05

②张卫平．法学·蓝调[M]．北京：法律出版社，2010—03：46

③郑宁. 我国行政立法评估制度的背景与价值探析[J]．行政法学研究，2010，04

（毛亚儒，1985年生，江苏扬州人，中国人民武装警察部队学院研究生四队。何蓉，1987年生，浙江丽水人，中国人民武装警察部队学院研究生四队）