社会管理创新需要厘清的四个基本问题

■ 史传林

社会管理创新需要厘清的四个基本问题

■ 史传林

社会管理创新是在新的社会发展阶段，社会管理主体运用新的理念和方法，对社会运行进行组织、规范、调控，以促进和保持社会良性运行与协调发展的活动。自2004年党的十六届四中全会提出加强社会管理创新的战略部署以来，各级地方党委和政府从本地实际出发，对社会管理创新进行了许多有益的探索和实践。但由于对社会管理创新存在一些认识上的误区，有的地方在实践中出现了一些偏差。要走出这些认识上的误区，关键是要从理论上厘清社会管理创新的四个基本问题。

一、社会管理价值创新：为人的发展创造优良的社会环境

价值是客体能够满足主体需要的有用性。社会管理的价值选择直接决定着社会管理的制度安排和实践走向。现代社会管理追求的价值取向应该是规范社会秩序，促进社会和谐，激发社会活力，实现社会良性运行和协调发展，为人的发展创造优良的社会环境。在这种价值结构中，前三者属于工具性价值，后两者属于目的性价值，也可以称为终极价值。从我国当前的社会管理实践来看，社会管理价值创新，最重要的就是要处理好社会秩序和社会活力的关系，同时把人的发展作为社会管理的根本价值标准。正如胡锦涛同志在去年2月举办的省部级主要领导干部社会管理及其创新专题研讨班开班式上所指出的，社会管理，说到底是对人的管理和服务，要把群众满意不满意作为社会管理创新的出发点和落脚点。温家宝总理在2010年的政府工作报告中所指出的，我们所做的一切都是要让人民生活得更加幸福、更有尊严，让社会更加公正、更加和谐。在传统社会制度下，统治者利用等级制度和意识形态把社会管制得秩序井然，最终使社会形成了延续数百年甚至上千年的超稳定结构，但这样的社会以牺牲人的自由权利和主体性为代价，社会缺乏创新而失去活力，从而导致社会发展缓慢。新中国成立以后，我们建立了高度集中的社会管理体制，这种体制对维护社会秩序起到了决定性作用，但在秩序的背后却隐含着由一系列具体制度设计所造成的城乡隔离、阶层固化和社会身份与权利的不平等。这种以追求社会秩序为价值取向的社会管理，最终窒息了社会活力。

今天，我们要进行社会管理创新，就是要以社会活力和社会发展为目标来规范社会秩序，最终为人的发展创造优良的社会环境。近年来，一些地方政府为了追求社会稳定政绩，不惜采取社会管制措施，压制民意，限制流动，侵犯公众合法权益。有的地方政府为了给大型赛事或者其他大型活动创造一个所谓的社会稳定环境，对公众社会生活实行严格管制，有的竟然采取禁止上访、驱赶所谓治安“高危人群”的办法，导致社会反感和对立情绪蔓延。这种做法的背后，实际上是社会管理的价值取向出了偏差。因此，要进行社会管理创新，社会管理者必须要首先搞清社会管理到底“为了谁”的问题。

二、社会管理模式创新：构建多元主体分工负责、合作管理的新格局

社会管理模式是关于社会管理的主体构成、主体角色地位，以及它们之间的职能分工和资源分配的制度安排。在传统社会管理模式下，政府是唯一的社会管理主体，其他社会主体只能是被管理的对象。这种模式在结构简单和同质性很强的社会，有其一定的必然性和合理性。但在社会转型和社会分化的背景下，传统社会管理模式就越来越不适应社会发展的需要了。现代社会管理模式的突出特征，就是管理主体的多元化。多元化的社会主体不仅是社会管理的对象，更是社会管理的参与者、实践者和监督者。这种多元主体的社会管理模式，是由现代社会的特点所决定的。基于工业化、城市化和市场机制基础上的现代社会，其最鲜明的特点就是社会结构分化和利益分化、人的主体性回归，特别是公民意识的觉醒，以及公共空间的扩大和公共事务的增加。现代社会结构分化的突出表现，是公民社会的崛起以及与政治国家的相对分离。多元主体的利益分化和关联形成了复杂的社会利益结构，公民对公共事务和自身利益的关注不仅使他们产生了结社的欲望，而且诱发了公民参与的强烈冲动。在这种社会背景下，政府对社会管理的权力垄断已无法解决现代社会的多元性和复杂性问题，公众参与社会管理成为必然的选择。

我们党主动顺应社会发展规律，提出了构建“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局”。这一论断揭示了我国社会管理主体多元化的构成，以及各个主体在社会管理中的地位和职能分工，其最大的创新之处就在于明确了社会和公众也是社会管理的主体。要构建这种符合我国现阶段国情的社会管理格局，首先需要按照“有限政府”的原则，对政府的社会管理职能进行重新界定，给社会和公众参与社会管理让出应有的空间。政府在社会管理中的主导作用，应该主要体现在制定社会管理的法律法规、通过社会政策对社会进行宏观管理以及为社会提供基本公共服务等方面。在社会能够进行自我管理和自我服务的领域，政府应逐步减少对社会的直接干预和微观管理。目前，一些地方政府成为社会矛盾的焦点，面临巨大的社会压力，原因就在于政府权力和资源过分集中，管了许多管不了和不该管的社会事务。其次要在观念上和体制上扫除社会组织产生和发展的各种障碍，使社会组织真正成为社会管理的主体，而不仅仅是社会管理的对象。只有这样，社会合作管理和社会自我管理才能真正得以实现。在当前的社会管理中，普遍存在着公民原子化参与的现象，这既提高了社会管理的成本，又降低了社会管理的效率，因此应该尽快提高公众参与社会管理的组织化程度。目前，国家民政部门已拟定对公益慈善类、社会福利类、社会服务类社会组织履行登记管理和业务主管一体化职能，改变延续多年阻碍社会组织发展的双重管理门槛广东等地为促进社会组织发展探索公益慈善类、社会服务类工商经济类等社会组织直接申请登记制，逐步将社会组织业务主管单位调整为业务指导单位这些举措都属于社会管理模式的重大创新。

三、社会管理机制创新：以利益和诉求表达制度化为核心构建社会良性运行机制

社会历史发展过程既是一个合规律性的自然历史过程，又是合目的性的主体能动创造的过程。社会的良性运行是建立在人类有目的的制度安排基础之上的，也就是说，是人类主观调控的结果。社会在发展过程中尤其是在社会转型期，受各种因素的影响，总会不可避免地出现一些问题和矛盾，需要社会管理者根据这些问题和矛盾的性质类型，制定相应的规则与办法进行预测、评估、化解和协调。这些规则与办法的总和，构成了社会良性运行机制。当前，我国正处于社会矛盾凸显期，社会发展中的不平衡、不协调、不可持续问题十分突出。但我国现阶段的社会矛盾大多不属于难于调和的阶级矛盾、民族矛盾、宗教矛盾和意识形态矛盾，因而不具有对抗性质。绝大多数矛盾都属于在发展过程中由于利益关系没有处理好而产生的人民内部矛盾，因而是可测、可控、可化解的。利益冲突化解完全可以通过理性的方式加以解决。因此，为促进我国社会良性运行和协调发展，社会管理者应该把工作重点放在创新社会管理机制上。

一是要构建社会风险评估和预警机制。社会管理者要定期通过社会调查、实地考察、专家咨询等多种方式，对社情民意和社会发展指标进行科学分析与评估，据此决定是否对公共政策进行调整，以达到预警目的。二是要创新利益协调机制。关键是要使不同利益群体在出现利益冲突时能够通过对话、协商和谈判等理性方式解决冲突，并把这些方式纳入法制化和制度化轨道。当前尤其要注意提高弱势群体的组织化程度和集体行动的能力，以保证其在与强势群体利益博弈时实现利益均衡。三是要创新诉求表达机制。关键是要通过不断完善制度设计，增强现有表达机制的有效性和吸引力，使诉求表达者不再通过非制度化方式表达诉求。同时也要拓宽表达渠道，构建新的表达机制。如构建基于互联网的政府与民众沟通机制、政府领导人定期深入基层社区接访机制、政府与民众代表定期对话机制等等。诉求表达机制是社会的减压阀或安全阀，表达渠道畅通了，社会自然就会稳定。当前，各级政府普遍建立了专门的维稳工作部门，有些地方甚至把维稳作为一票否决纳入政府绩效考核之中。在这种压力体制下，维稳工作动用了大量的行政资源，但绩效并不明显。在这种状况下，维稳部门应该放弃传统的维稳思维和做法，不要试图去压制和消灭社会矛盾，而是要把工作的重心放在为化解社会矛盾而探索并制定切实可行的规则上面，并把这些规则制度化和法制化，使之成为可以反复适用的长效的社会管理机制。

四、社会管理手段创新：要更加重视法律手段和经济手段在社会管理中的作用

在传统社会管理体制下，政府对社会进行管理的主要手段就是行政手段。用行政手段管理社会的最大好处就是管理效率较高，能够高效整合行政资源，集中力量解决社会面临的突出问题，特别是在处理社会突发事件时很有优势。因此，必要的行政手段仍然是现代社会管理的重要选择。但行政手段的弊端也很明显，主要表现为：过多动用行政资源导致管理成本过高，行政权力的单向度运行导致管理过程缺乏互动，社会对行政权力的过分依赖导致公众降低对司法权力解决问题的信心，行政权力的强制性运行时常导致管理对象的权利受到侵犯，等等。所以，现代社会管理必须进行手段创新。政府在运用必要的行政手段的同时，要更多地运用法律手段和经济手段去管理社会。行政手段具有刚性特点，使用不好容易引发社会对抗，法律和经济手段具有柔性特点，比较容易被社会所接受。现代社会是法治社会。法律不仅规范了政府在行使职权过程中与行政相对人之间的权利义务关系，而且对社会生活中能够用法律调节的社会关系都进行了规范。凡是能够用法律解决的社会纠纷和矛盾，政府都要尽量避免使用行政手段去干预。同时，政府要在社会管理中依法行政，尊重和维护管理对象的合法权益，培养公众通过法律解决纠纷和矛盾的良好习惯。现代社会是市场经济社会。现代社会的矛盾大多是由利益冲突引起的，调整利益关系的最有效手段就是经济手段。政府可以在社会管理中适当借鉴市场经济的一些做法，比如采取购买、补贴、招标、特许经营等多种经济手段，以有效实现管理的目标。

一般来说，任何一个社会在发展过程中都会不可避免地出现一些社会矛盾和冲突，这是社会发展规律作用的必然结果，是社会发展必须付出的代价。比如，市场机制运行所带来的贫富不均和两极分化，社会利益群体多元化导致的利益冲突，社会流动所产生的文化冲突和族群对立，等等，这些问题需要政府制定相关的政策加以调处。但值得注意的是，当前我国社会出现的部分问题与矛盾，是由于政府在社会管理中采取的手段和措施不当所引发的。有的地方政府部门在治安管理、城市管理过程中，侵犯管理对象的合法人身权利和财产权利引发了大量的群体性事件；有的地方政府在处理民众利益诉求过程中采取布控、压制、堵截的方法，导致了强烈的社会反弹；有的地方政府在征地、拆迁过程中动用警力，撕裂了政府与民众的关系，动摇了政府的合法性统治基础。因此，在当前的社会管理中，政府要尽量避免由于自身行为失当而引起新的社会矛盾和冲突，在依法合理使用行政手段的同时，要更加重视法律手段和经济手段在社会管理中的作用。

作者：华南农业大学公共管理学院

（责编/朱艳秋）