西方草根民主思想对我国农村基层民主建设的启示

方射娟

[摘要]西方草根民主思想强调基层民众参与，它对整个西方的民主发展起到了重大的推动作用。这种思想对我国农村基层民主建设的最大启示就是，应该切实推行直接民主，让农民在直接的民主实践中提高民主素质。而要在农村深入推行直接民主，最关键的就在于立法确定村民会议最高自治组织的地位，并进一步完善其职能。

[關键词]草根民主；直接民主；村民会议；村民自治

[中图分类号]D668[文献标识码]A[文章编号]1009-2234(2012)01-0090-02

西方民主历经几百年的发展，已经达到了一个相对较高的水平。而被称之为草根民主的基层民主，在民众参政意识和权利义务意识成长的刺激之下，其作用和社会影响力也越来越受关注。本文试图从西方草根民主思想出发，为我国农村基层民主建设提出制度设计方向和初步方案。

一、西方的草根民主思想

“草根”一词意译自英文grass roots。grass roots在英汉字典里的部分释义是：1.(构成舆论等的重大因素)一般民众。2.(思想等的)根本、基础、根源。现在很多词典的grassroots就只列第一个义项，如《牛津高阶英汉双解词典》(第4版)的释义是“平民百姓(与决策者相对)”。

草根民主指的是由普通百姓推动，而不是由自身利益的代表机构或者政治家、富人推动的民主进程。所以，草根民主属于基层民主，是一种与精英民主相对立的直接民主形式。西方虽有精英民主与草根民主等不同的流派，但二者的区别不是本质性的。无非前者强调的是民主的结果，直接的统治权和决策权永远掌握在少数社会精英手中；后者强调的是民主的程序，要求在程序上草根应有更加充分和民主的参与机会。以制约精英的直接统治。二者都不否认只要实行民主制度，必然会有全体选民尤其是广大草根的民主参与。当然，代议制的精英民主恐怕还是现代国家最重要的民主形式，而直接民主一直都是现代民主制中的少数，只有个别极其重要的议题才会采用直接民主制做出最后决定。

美国一直被人们当作是现代民主的典型。而法国学者托克维尔恰恰就把美国的民主归功于其草根民主的训练，“乡镇却是自由人民的力量所在。乡镇组织之于自由，犹如小学之于授课。乡镇组织将自由带给人民，教导人民安享自由和学会让自由为他们服务。在没有乡镇组织的条件下，一个国家虽然可以建立一个自由的政府，但它没有自由的精神。”美国地方政府通过为居民提供直接参与政府的大量机会，使人们感到它提供的民主是实实在在的民主，使人们更容易理解地方政府，更加信任他们的地方政府。

西方社会的民主之所以获得比较充分的发展，主要原因倒不是政治家等所谓“精英”们的天才思想的推动，它更多的应该归功于普通民众参政意识和权利义务意识成长，也即草根们的民主实践。然而，草根民主实践的不到位正是我国农村基层民主的的落后之处。

二、从西方草根民主思想看我国农村基层民主制度的设计方向

农村基层民主是我国民主政治建设的一个重要方面，也是我国民主政治建设进程中具有决定意义的一项。目前，我国农村民主政治的落后之处正在于草根性不足。比如，有的村委会主任实际上是以任命的形式产生；有的村委会主任虽然是通过选举产生，但乡镇政府在暗中操控选举；有的村委会掌控村里大小事务，剥夺了村民对村级事务的知情权和表决权。

有一种观点认为，当前我国农村的物质文化条件落后，农民素质低，只能实行间接民主。这种观点体现在农村民主实践中，就是更偏重于选代表和代表机构，即村干部和村委会。也就是让农民群众“投票于人”。同时，却忽视了保障农民群众“投票于事”的议事决事权。这种观点违背了一个最简单的道理，民主的终极解读是人民当家作主，它的参与主体天然的是普通民众。

正因如此。许多政治家、政治学家才把村民自治看成了中国真正的民主，并把它看成了我国民主的基石。以彭真为代表的老一代政治家曾寄望于通过村民自治来培育社会主义民主体系。彭真曾指出：“没有群众自治，没有基层直接民主，村民、居民的公共事务和公益事业不由他们直接当家作主办理。我们的社会主义民主就还缺乏一个侧面。还缺乏全面的巩固的群众基础。……实行直接民主，要办什么，不办什么，先办什么，后办什么，都由群众自己依法决定，这是最广泛的民主实践。他们把一个村的事情管好了，逐渐就会管一个乡的事情；把一个乡的事情管好了，逐渐就会管一个县的事情，逐步锻炼、提高议政能力。”著名学者徐勇先生也指出：“我们之所以将村民自治称之为草根民主。首先在于它的植根于社会经济和心理结构之中，使民主的理念得以深入到广大的农村民众。……而持民主缓行论的观点的一个重要根据，就是中国农民太多，他们的经济文化落后，不具备运用民主的素质。而在中国，民主如果不进入占人口大多数的农民的日常生活中，就缺乏牢固的根基。我们也不可能专门开办学校对亿万农民进行民主培训。提高农民民主素质的最好学校只能是民主实践。”

纵观古今中外，所有的民主制都离不开草根性的制度设计，更离不开草根对政治生活的参与。笔者始终认为。农村基层民主的制度设计方向很显然应该是直接民主。且关键在于如何保障和实现村民的议事决事权。

三、完善我国农村基层民主制度的初步方案

当前，村民自治已经在中国农村全面推行，农民的参政意识和参政能力有了较大提升，直接民主的趋势已经不可逆转。要深入推行农村直接民主，主要应该从以下几个方面着手：

第一，国家尽快立法以确立村民会议为农村的最高自治组织，强化村民会议的职能。

我国目前实施的《村民委员会组织法》对村民会议的角色没有很好界定，只是规定村民委员会由村民会议选举产生，向其负责并报告工作。而在实践中，我们所看到的往往是村民委员会越俎代庖，甚至包办村里一切大小事务，村民会议成了摆设。按我们的理解，村民会议与村民委员会的关系应该类似于全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会。既然宪法规定我国的最高权力机构是全国人民代表大会，那么相应地，国家权力机关也应该制定法律。立法确定村民会议为我国农村的最高自治组织。

同时，国家还必须立法强化村民会议的职能。《村民委员会组织法》第十九条规定，村民会议讨论决定下列事项：(一)乡统筹的收缴方法，村提留的收缴及使用；(二)本村享受误工补贴的人数及补贴标准；(三)从村集体经济所得收益的使用；(四)村办学校、村建道路等村公益事业的经费筹集方案；(五)村集体经济项目的立项、承包方案及村公益事业的建设承包方案；(六)村民的承包经营方案；(七)宅基地的使用方案；(八)村民会议认为应当由村民会议讨论决定的涉及村民利益的其他事项。这八条规定基本上体现了村民会议的职能，但在实践中还需进一步完善，并在法律中加以明确。笔者认为，凡涉及到半数或半数以上村民利益的事务都应该由村民会议集体商议决定。而为了保证村民会议行使其职能，很有必要在相关法律中明确规定村民会议的

法定召开时间和次数，并且由国家财政予以保障。

第二，进一步立法确定村委会是隶属于村民会议的机构，妥善安排村委会的权力。我国目前实施的《村民委员会组织法》明确规定村民委员会由村民会议选举产生。对村民会议负责并报告工作。国家权力机关应该进一步立法明确村民委员会只是村民会议的一个执行机构。具体职能主要是执行村民会议的决议。更重要的是。必须立法对村委会和村民会议的权责加以区分，尤其是要对村委会的权力和职能加以限定，将最高决策权交还给村民会议。

第三，进一步明确农村党支部和村民会议、村委会的关系。农村党支部是农村各项事业的领导核心。村民会议和村委会是自治组织，相关法律必须对“领导核心”和“自治组织”的关系加以明确和细化。一方面必须明确：党支部是领导核心，处于一种领导地位，是领导者；村民会议和村委会是自治组织，是在党支部的领导下，在一定的范围内，开展自治工作，并不是“自治”就什么事都说了算。不受政策和法律的约束，谁都管不到。在农村，还是要体现“坚持党的领导的原则”。另一方面，也必须明确村支部不是自治组织，只有村民会议和村委会才是村民自治组织，村支部不能妨碍村民会议的工作，不能干涉村民会议、村委会的议事决事权。

第四，大力发展农村文化教育，促进村民权利意识的觉醒，提高村民的基本政治素质。政治参与的活力在于公民维护自身权利的强烈意识和基本的政治素质。村民没有维护自身合法权益的意识，就不会积极参与政治，而如果没有基本的政治素质，则想维护自身合法权益也难。既要在学校教育中逐渐培养学生的政治参与意识和能力，又要经常性地对成年人开展不定期的政策宣告会、讲解会，宣传讲解国家大政方針及与村民有切身利害关系的法律、法规、条例等。要在农村时事政策教育和精神文明建设中，大力培育和谐文化氛围。营造宽容、协商的政治文化，积极引导村民在竞争中合作，在合作中共赢。

第五，大力发展农村的大众传媒，有效利用“第四种权力”。在当今媒体发达的时代，政治参与在很大程度上是通过新闻媒体实现的。大众传媒对政治参与的积极作用表现在：向大众提供政府决策的背景、信息及程序：向政府表达大众的愿望、要求及利益；监督公共权利的运行，改造传统政治文化，建设现代民主政治文化。要大力发展农村的大众传媒，让网络、电视、报刊等媒体在农村基层民主建设当中充分发挥沟通桥梁、民众喉舌的作用。

第六，妥善引导外出务工人员的政治参与。随着我国工业化和城市化进程的加速，越来越多的年轻村民涌入城市。他们对农村的政治参与日渐冷淡，与农村干部和村民的关系日渐疏远，这都不利于农村村民自治，不利于农民的政治参与，不利于农村基层民主政治建设。要适时成立专门的工作小组，与本村的外出务工人员结成政治参与的对子，及时向他们通报村务动态，鼓励他们为全村发展献计献策，为他们的政治参与提供各种便利条件。

哈佛大学肯尼迪政府管理学院著名政治学教授罗伯特D·帕特南在其成名作《使民主运转起来》中译本序中指出：“在21世纪，中华人民共和国的民主建设的结果将比其他任何发展更加深刻地影响全球的和平与繁荣。毫无疑问，中国的民主进程将取决于多种因素……。但是，世界各国的经验表明，对于民主制度的绩效来说，至关重要的要素是普通公民在公民社会中充满活力的群众性基层活动”罗伯特D·帕特南正是在认识到基层民主的重要性，并且看到我国在基层民主上的种种弊端之后，才会发出上面的一番忠告。

我国农村的民主建设还有一条很长的路要走，而笔者坚信，直接民主就是我们必须坚定不移地走下去的那条路。

[参考文献]

[1]托克维尔，论美国的民主[M]，北京：商务印书馆。1988

[2]彭真，通过群众自治实行基层直接民主[C]／／彭真文选，北京：人民出版社，1991

[3]徐勇，草根民主的崛起：价值与限度[J]，中国社会科学季刊：香港，2000

[4]罗伯特·D·帕特南，使民主运转起来[M]，南昌：江西人民出版社，2001

[责任编辑：杜宇]