公共冲突管理中行政权力介入的效果及其限度

徐祖迎 常健

摘要：在冲突管理过程中，行政权力介入的效果受到冲突困境性质和冲突管理目标的限制。对于“守约困境冲突”和“对抗困境冲突”，行政权力的介入能够发挥重要作用；而对于“隔绝困境冲突”，行政权力的介入就起不到重要作用。以处置冲突为目标的冲突管理需要权力大力介入，但以化解和转化冲突为目标的冲突管理对行政权力介入的需求就比较间接。为了弥补行政权力介入的局限，一种重要的替代选择是“威信介入”，它既可以由有行政权力的人来实施，也可以由无权力的人来实施。

关键词：行政权力；公共冲突管理；第三方干预

中图分类号：D035.29文献标识码：A文章编号：1003－1502(2012)01－0032－05

公共冲突管理是保持社会稳定、促进社会和谐发展的重要手段。然而，在公共冲突管理过程中，究竟是有行政权力的第三方管理更有效，还是没有行政权力的第三方管理更有效?人们通常都会理所当然地觉得，担任冲突管理的第三方越有权力，冲突就越容易得到解决。而且当人们在现实中遇到冲突时，也都是习惯于找有权力的上级领导者。但是，从冲突管理的角度进行分析，行政权力在冲突管理中的作用，会随着冲突本身的性质不同而有所不同，也会随着冲突管理的目标不同而有所不同。本文试图对不同性质的冲突和不同目标的冲突管理过程中行政权力作用的差异性做出具体分析。

一、行政权力在冲突管理中作用的理论争论

行政权力及其运用在冲突管理中是否具有重要的作用?对此，冲突管理的研究者们有着不同的观点。

一些学者主张，权力在冲突管理中具有重要作用。莫尼汉(J.K.Murnighan)指出：“当一个强大的第三方介入冲突时，他自身的利益和权威(职位权力)是影响冲突干预效果的两个重要因素。”因为，当有职权的第三方为双方的冲突进行调解时，双方都不得不考虑他们与第三方的关系，因而会从长远的利益考虑做出一定的妥协。卡拉姆贝雅(Rekha Karambayya)和布雷特的研究表明，权力的使用是第三方成功干预的重要条件，特别是当冲突双方的上级作为中立的第三方来干预冲突时更是如此。当第三方干预者把权力当作对冲突双方提供激励和实施制裁的手段时，将极大地推进冲突化解的进程。

另一些学者则持不同的观点，他们认为，没有权力的第三方所进行的第三方干预，更容易产生积极的效果。罗伊·J·列维奇指出：“如果介入是必要的话，使用最低限度的干扰介入。”这里所说的干扰介入，与权力的使用直接相关。而第三方使用权力，往往会影响冲突双方对公平感的认识。谢帕德(Blare H.Sheppard)指出：“组织中的管理者经常运用正式权威来决定冲突应如何解决或者迫使冲突方接受他们所欲实现的结果。”他与闵顿(John w.Minton)等人的研究表明，与经常使用权力的第三方干预者相比，在较低程度上运用权力的第三方更少采取结果控制策略，这使得冲突双方在某种程度上仍然掌握着冲突化解方案的控制权。而根据他们的观点，当第三方介入冲突后，如果冲突双方认为他们自身仍然拥有对冲突结果的控制，就会增加双方的信心和对冲突化解方案的承诺。因此，谢帕德等人主张，有经验的管理者在干预冲突的过程中尽量不运用权力，“如果他们想要看起来更加公平，就要学会拒绝使用权力”。他们认为，权力的介入，虽然有可能实现冲突的暂时平息，却很难实现双方的真正和解，在适当的条件下，冲突会再次爆发。因为，当第三方通过行使权力来介入冲突时，他往往剥夺了冲突双方对决策结果的控制。当双方认为冲突的化解只是第三方操纵的把戏，而他们自身却被排除于决策过程之外时，就有可能认为自己受到了愚弄和歧视。这虽然有助于冲突的表层平息，却无法带来真正的信任关系，为双方未来的再次冲突埋下了伏笔。或者说，这种决策方案很难得到双方真正的认同和认真执行。卡拉姆贝雅和布雷特也指出：“有经验的管理者更不愿意通过直接行使权力方式来化解冲突，虽然他们拥有行使权力的能力和手段。管理者认识到，与仅仅被告知该做些什么以及如何去做相比，当冲突双方参与到决策中来时，他们更愿意执行相关的决策方案。”只有当双方能够很好地控制决策结果时，他们才能真正地消除误解、实现和解。科尔博(D.M.Kolb)指出：“在组织中，由于冲突双方在未来还要经历多次的互动和博弈，因此对于第三方干预者来说，最好的策略就要避免权力的直接介入，鼓励双方通过协商来化解冲突，而不是仅仅依靠第三方干预者的帮助。”卡拉姆贝雅的研究表明，在冲突管理过程中，第三方干预者要尽量避免使用制裁、威胁、利诱等权威手段，而是为冲突双方创造适当条件，让他们自己来解决冲突。

本文认为，对行政权力介入的作用，不能一概而论，而应当根据所管理的冲突困境类型和冲突管理的目标来具体进行分析。

二、冲突困境的类型与行政权力作用的限度

权力在冲突管理中的作用，首先与冲突博弈的类型有关。不同的博弈类型，意味着不同类型的冲突症结，因而需要不同类型的冲突管理方式。

从行政权力作用的角度出发，我们可以将冲突分为三种博弈类型，第一种可称为“隔绝困境冲突”，第二种可以称为“守约困境冲突”，第三种可称为“对抗困境冲突”。

所谓“隔绝困境冲突”，是指那些由于信息不沟通或相互不信任而产生困境的冲突。囚徒困境是比较典型的隔绝困境冲突。囚徒困境的前提是双方不知道对方会选择哪一种策略。如果双方能够顺畅沟通，并且相互信任，那么，合作是对双方都有利的选择。但正是由于双方都不清楚对方会做出怎样的选择，或不信任对方的承诺，因此，从理性选择的角度，只能选择对自己损失最小的策略，而双方博弈的结果达不到各方总体收益的最大化，甚至是最小化。

所谓“守约困境冲突”，是指那种守约能够导致集体收益的最大化，而违约会使一方收益最大化，却导致集体收益最小化的冲突。“猎鹿博弈”是最典型的守约困境。在猎鹿博弈中，如果大家都遵守约定共同捕鹿而不去捉兔，集体收益是最大化的。如果都去捉兔，每个人的收益都是最小化的。但如果大家都齐心捕鹿，只有一个人去捉兔，该个人的收益是最大化的，而集体收益是最小化的。

所谓“对抗困境冲突”，是指那种一方收益的增加必定会导致另一方收益减少的博弈。“输赢博弈”和“零和博弈”都属于这一类博弈。这种博弈困境的原因，不在于沟通或信任，而在于真实的利益不相容。在这三种不同博弈类型的冲突中，行政权力在守约困境冲突和对抗困境冲突中最容易发挥重要的作用。在守约困境冲突中，管理者可以运用权力来强迫冲突各方遵守约定，对守约者予以奖励，对不守约者予以惩罚，从博弈论的角度说，这就是通过改变支付结构来使各方守约。在对抗困境冲突中，管理者可以运用行政权力裁定收益的分配，保障各方收益的均衡，对抢夺者予以惩罚。

2008年8月4日发生的云南丽江环保纠纷事件，可以说明在“守约困境冲突”中行政权力的重要作用。

这次事件爆发的根本原因是由于作为高能耗、高污染的高源建材有限公司与村民在环保问题上的冲突不断升级的结果。为了化解企业和村民的冲突，省市县三级环保部门多次发文要求对高源建材有限公司进行整改并对村民进行相应的补偿。但该公司为了自身利益最大化，不愿如约承担相应的职责。而环保部门面临的尴尬是无权强制拆除违法造成污染的相关设备，这就使得环保部门在化解企业和村民冲突时权力资源严重不足，并最终引发了一场破坏性极大的群体性突发事件。

2008年发生在重庆的“出租车罢运事件”中，出租车司机和公司的矛盾是一种“对抗困境冲突”，在此次冲突的化解过程中，政府权力的介入发挥了重要作用。2008年11月3日，重庆市主城区出租汽车全城罢运，重庆各个街道不见一辆出租车。事件爆发后，重庆市政府立即召开各种座谈会，倾听出租车司机的意见和要求，最终解决了“黑车多、收费高、运价低”等难题，有效地化解了这场公共冲突危机。

但在隔绝困境冲突中，如果困境是由于信息不沟通所导致的，那么就不一定要运用权力来沟通信息；如果困境是由于相互不信任所导致的，那么权力的介入并不会减少人们的不信任，而且人们对权力行使者是否可以信任同样可能存在着疑问，因此权力的介入反倒会增加新的变数。

2008年6月28日“瓮安事件”的爆发就是在一种“隔绝困境冲突”情境下，群众对政府权力的介入不满的结果。“瓮安事件”爆发的导火索是一名初中女学生的非正常死亡。事件发生后，死者家属及其支持者要求政府对死者的死亡原因做出公正的鉴定，在当地民众已经表现出强烈不信任的情况下，当地政府并没有意识到危机迫在眉睫，仍是墨守成规，逐级加强解释，渐次加强控制。结果适得其反，越解释，民众越不相信政府的说词；越压制，民众与政府的对抗情绪越强烈。在群众对政府极端不信任的情况下，如果政府能够邀请社会上一些有较高威望的医学专家以及专业的医疗鉴定机构对死者的死因进行鉴定，则有可能缓解群众的不满情绪，增强鉴定结果的可信度，从而实现局势的有效控制。

三、冲突管理目标与行政权力作用的限度

冲突管理的目标差异，对权力的需求也会有所不同。我们可以将冲突管理的目标区分为三类：处置冲突、化解冲突、转化冲突。处置冲突是要对冲突实施紧急控制，防止其扩散和升级，防止暴力对抗和破坏，并努力平息事态；化解冲突是要对冲突进行调停、调解或仲裁，使各方能够努力寻找双方都能接受的解决方案；转化冲突是要消除冲突的根源，使双方能够重新相互信任，建立长期的合作关系。

以处置冲突为目标的冲突管理最需要权力的介入和行使。因为它要求快速产生效果，并要求有相应的权力资源才能实施。在吉首“9·3”集资案中，我们可以清晰地看到权力在冲突处置中的重要作用。2008年9月3日至4日，湖南吉首因集资资金链条断裂而引发了万人聚集、围堵火车站的群体性突发事件。从2004年始，一些房地产、矿业和旅游业企业就开始在湖南吉首市的民间以高息为诱饵进行融资，到了2008年，湘西非法集资达到巅峰。2008年8月，一些集资公司不能按时还本付息，集资公司与集资户之间的矛盾逐步升温。9月3日，一些集资者开始向火车站聚集，试图堵住火车站。如果任由冲突的发展，将会严重地影响当地的社会秩序。为了迅速地平息纠纷，解决冲突，吉首市政府作为第三方开始主动介入。吉首市政府果断地依法对堵塞交通的集资上访者进行疏散，并对集资企业进行资产核查，指导企业制定化解风险、偿还集资债务的方案，最终实现了冲突的平息和社会秩序的稳定。

以化解冲突为目标的冲突管理，需要权力施加外部压力，但其调停、调解和仲裁过程并不一定要求权力的介入。特别是当权力行使者缺乏足够的公信力时，权力的介入往往会起到相反的作用。例如，在“孟连事件”中，冲突的根源是云南省孟连傣族拉祜族佤族自治县胶农与企业的经济利益纠纷长期得不到合理解决。孟连县地方政府不仅未能有效地化解胶农和企业的冲突，相反由于胶农对其长期的不信任而导致冲突进一步升级。孟连橡胶产业发展传统上采取的模式是“公司+基地+农户”，但是随着橡胶价格的攀升，橡胶公司拒绝提升收购价格，胶农和公司的冲突进一步升级。但由于普洱市、孟连县少数领导干部在橡胶公司入股、分红，参与胶林买卖、租赁等违法活动，人们对政府的信任降到了冰点，政府的公信力受到重创。当地政府虽然也制定了《深化橡胶产业改革指导意见》，但胶农并不认同。所以当胶农与孟连勐马橡胶有限责任公司相关人员发生冲突时，当地政府的化解努力得不到胶农的认可，反而导致了冲突的升级。所以说，如果第三方没有足够的公信力，就有可能无助于冲突的化解，甚至促进冲突的升级。

以转化冲突为目标的冲突管理虽然需要政府配合营造一定氛围，但并不能靠权力的行使来达到冲突转化的目标。例如，在2009年3月23日发生的东方市感城镇械斗事件中，权力的介入虽然最终实现了冲突的中止，但并没有消除冲突的根源，冲突的隐患依然存在。东方市感城镇械斗事件的导火索是两村的学生发生纠纷，其中一名学生被轻微抓伤。随后，两村村民发生械斗并开始冲击镇政府，进行打砸烧。事件发生后，当地政府积极介入并最终平息这场冲突。但权力介入的最终效果仅仅是实现了对冲突的紧急控制，实现了冲突的中止，双方的信任关系却没有构建起来，冲突的隐患依然存在。

四、“威信介入”作为行政权力介入的替代选择

当冲突本身的博弈困境类型与冲突管理的目标不适于权力发挥作用时，对权力介入的替代选择，是“威信介入”。与由体制建立的权力不同，威信是自发形成的。它包含着威望和信任。威望是人们对主体过去言行的高度肯定性评价，而信任则是对主体承诺的可靠性和表达的真实性的肯定性预期。

在“隔绝困境型”冲突中，如果该冲突的困境是由于信息不沟通引起的，那么有威信的第三方介入会有助于信息沟通和误解消除；如果该冲突的困境是由于信任问题造成的，那么有威信的第三方介入有助于解除疑惑和加强互信。当冲突管理的目标是化解冲突或转化冲突时，有威信的第三方介入有助于促进双方合作，修补过去冲突造成的创伤。

“权威介入”有两种形式，即有权力者的威信介入与无权力者的威信介入。一方面，有权力者可以在冲突管理中不使用自己的权力，而靠自己的威信来化解和转化冲突。另一方面，无权力者的威信介入，则是通过一些专门从事冲突调解的民间组织来实现的。

在中东地区，如果发生了凶杀，通常通过“苏哈”(Sulha)来消除仇恨、化解冲突。在“苏哈”前期，为了避免流血斗争，通常要首先组建协调委员会(“加哈”，Jaha)。“加哈”的成员主要是当地有较高社会地位的家族精英以及宗教长老，他们是冲突双方值得信赖的伙伴，这就使得“加哈”具有较高的权威。“加哈”以及成员的权威是协调工作顺利开展的基础。在“苏哈”的整

个过程，“加哈”的权威在迫使双方接受协调、化解冲突的过程中发挥了重要作用。它一方面增强了双方对“加哈”合法性的认可，另一方面也保证了化解方案的有效履行。卢旺达的“人民法庭”(“加卡卡”，gacaca)在冲突化解中也起到了类似作用。“加卡卡”一词指的是人们处理纠纷的一种方式，那些在当地因有地位、智慧、诚实而受人信任的老人被邀请处理纠纷。这些有权威的老人通过询问来了解冲突原委，说服他们和解，目的是帮助他们说出自己的悔恨，原谅对方。1994年大屠杀后建立的民族团结与和解委员会现在正在使用“加卡卡”法庭来处理与大屠杀有牵连的犯罪行为。

再如，克里兰夫种族团结圆桌会议组织(TheCleveland Rountable Racial Unity Program)在缓和该地区的种族冲突以及该城市区的复兴方面发挥了重要作用。克里兰夫种族团结圆桌会议组织是个独立的社会组织，它最初是为了应对该地区发生的一系列枪杀案而成立的。当时，克里兰夫地区种族冲突现象异常突出，为了弥合种族裂痕，克里兰夫团结圆桌会议组织举行多次论坛就白人和黑人共同关心的问题，诸如住房歧视、种族暴力、谣言控制等问题进行了平等商谈。在此过程中，克里兰夫团结圆桌会议组织努力做到中立，不对双方的最终决策有任何实质性的影响，它只是为双方的交流和互动提供了一个有效的平台，这反而增强了双方的信任，提升了冲突化解的效果。

在中国，一些独立的第三方医患专业调解机构同样发挥着冲突化解的重要作用。例如，常州医疗纠纷调处中心就是一家协调医患关系的独立第三方机构。它为医患双方提供“免费咨询、免费受理、免费调解”服务，它在医患纠纷的调解中仅仅承担着信息沟通和咨询的功能，对调解的结果并不施加任何影响，这就保证了它的独立性和非权威性。而权威性的行政调解则形同虚设，得不到人们的认同。通过这种非权威的第三方的干预、互动，不仅实现了冲突的平息，也增加了医方和患方的相互理解和信任，最终实现了冲突的和解。据调处中心主任李网春介绍，2009年中心顺利调处医患纠纷230起，2010年1至4月又顺利调处医患纠纷58起，纠纷调解成功率和履行率均达到100％，调解后无一例反悔，其中11个患方还特意赠送锦旗到调处中心表达感激之情。与此同时，卫生行政部门受理医患纠纷信访同比下降70％，法院受理医患纠纷诉讼同比下降65％。

从上述分析中，我们可以得到这样的启示：行政权力在管理冲突的过程中虽然具有重要的作用，但这种作用受到一定条件的限制。为了弥补行政权力介入作用的局限性，需要威信介入。因此，如何建立冲突管理者和管理机构的威信，如何发展有威信的民间冲突管理组织，是完善公共冲突管理机制必须深入研究和解决的重要课题。

责任编辑：王之刚