补贴与项目委托契合下体育公共服务供给模式的创新

2012-04-29王骏周曰智

山东体育学院学报 2012年1期

王骏周曰智

摘要：体育公共服务的有效供给需要政府发挥主导作用，更需要多元主体的参与，政府可以通过体育公共服务的市场化制度创新服务供给模式。上海市杨浦区政府正是基于市场化制度安排创新体育公共服务供给模式，形成了补贴与项目委托相契合的供给模式，取得了很好成效，即政府引导与资助、社区体育健身俱乐部管理与运作、社区体育健身俱乐部与学校共同生产与提供、社区居民参与和协助的“补贴—委托—合作参与式模式”。这种模式既是居民体育需求的需要，也是转变政府职能、变革公共治理方式，构建新型体育公共服务提供体制与机制的需要。

关键词：体育公共服务；财政补贴；项目委托；供给模式

中图分类号：G80—051文献标识码：A文章编号：1006—2076（2012）01—0001—05

Abstract：The effective supplying of sports public service needs the government play a leading role， but it needs multiple participants。 The government can invent service mode through sports public market—oriented system。 Shanghai Yangpu district government invented service mode based on the market—oriented system and formed the financial subsidies— projects entrusted mode， namely government guiding and supporting， community sport clubs management and operation， community sports clubs and school production and provision， community residents involving in。 This mode is not only the residents demand for sports， but also the demand for government functions transforming and changes and building the new sports public service system and mechanism。

Key words：sports public service；financial subsidies；projects entrusted；supply mode

长期以来，政府部门一直是我国体育公共服务供给的绝对主体，在社会公众体育公共需求不断增长的情况下，“政府包办”的单中心体育公共服务供给模式日益凸显不足，体育资源不足、供给结构失衡、供给方式简单、供给制度缺位等问题使政府部门的体育公共服务供给日益显得力不从心，单中心体育公共服务供给模式已不能满足社会公众多样化的体育公共服务需求。提供体育公共服务是政府的责任，必须有政府介入，但却并不一定必须由政府直接生产，也不应由政府直接包办，体育公共服务的实现形式与手段应是多样的，其所依托的组织机构也应是多元的，提供体育公共服务的机构既可以是政府部门，也可以是非营利部门，如学校、非营利体育俱乐部等。上海市杨浦区充分运用补贴和项目委托等体育公共服务的市场化制度，通过动员辖区内各种体育公共资源，创新体育公共服务供给模式，形成了补贴与项目委托契合的一种新模式，因而备受社会关注。

1补贴与项目委托契合模式产生的背景

面向社会公众开放校园体育场地设施是全民健身的必然要求，更是现阶段我国构建和谐社会的重要载体。现阶段，我国学校系统拥有相对丰富的体育信息、场地、科技以及人才等资源，为向社会提供体育公共服务奠定了强有力的人力、物力、信息及组织等基础。然而，学校许多体育公共资源一直以来与社会发展较难发生深刻联系，即未能在建设体育公共服务体系的大环境下充分利用。因此，如何利用好学校体育资源为社会提供服务已成为我国体育、教育等部门考虑的重要议题。2001年，上海市颁布实施的《上海市民体育健身条例》中明确要求“学校的体育健身场地应当在法定节假日和学校寒暑假期间向学生开放，在不影响教学的情况下，应当向市民开放”。2005年，上海市杨浦区殷行街道的18所中小学参与教育资源共享行动，将学校体育场地向社会公众开放。然而，学校体育场地设施在开放过程存在“物耗”、“管理”、“安全”三大制约瓶颈，这些问题一直困扰着学校体育场地设施的开放效果和进度。此外，2004年在国家体育总局的推动下，首批社区体育健身俱乐部成立并试运转，如同青少年体育俱乐部的发展一样，社区体育健身俱乐部在发展过程中也存在资源与能力不足等问题，如何帮助俱乐部完成“自我造血”功能，同样也需要政府部门的积极引导和有力推动。

为此，上海市杨浦区殷行街道决定委托社区体育健身俱乐部负责居民健身期间的管理，并以“政府购买服务”的方式，根据场馆类型、开放时间和设施损耗的不同，每年予以一定的补偿，对管理人员给予一定的津贴。特别是针对伤害事故，政府买单投保，让中保财产公司为居民健身安全承包，形成了“政府购买服务，市场分担风险，社区参与管理”的这一社区公共体育服务设施共享利用模式，被誉为“殷行模式或经验”。该模式实际就是在政府财政补贴和项目委托两种体育公共服务市场化制度契合下的一种创新性模式。这种模式已于2006年开始在全区推广，迄今全区已有92所学校为居民打开了校门，学校体育场地设施的开放率达98%，基本解决了居民体育需求的矛盾，也被国家体育总局和教育部授予“全国学校体育场地向社会开放试点区”。为了进一步推动补贴和项目委托契合模式的完善与发展，探索更为有效的机制与办法，2006年上海市人民政府制定了《关于本市体育、文化、教育设施资源向社区开放的指导意见》，在《意见》中要求市、区县所属体育场馆、市民体质监测站、学校等单位的操场、球场、田径跑道等露天运动场所，要安排适当时段向社区居民免费开放，并制定了经费补贴措施。为贯彻落实市《意见》精神，2007年6月27日杨浦区政府第18次常务会议通过了贯彻落实《意见》的实施意见，在《实施意见》中对学校体育设施资源向社区开放的补贴做出了更为明确的规定，并成立组织机构等。至此，上海市杨浦区补贴与项目委托契合下的体育公共服务供给模式得以逐步完善与成熟。

2体育公共服务中的补贴与项目委托

2。1体育公共服务与补贴

财政补贴是指政府根据一定时期政治经济形势及方针政策，为达到特定的目的，对指定的事项由财政安排的专项资金补助支出。补贴通常有补助和凭单两种方式，补助作为补贴的通常方式，是政府给予公共服务生产者的补贴，其形式包括拨款、税收优惠、低息贷款、提供业务活动场所等。补助降低了特定服务的使用价格，使消费者可以使用相同的资金购买到更多的服务。财政补贴的内容可以从不同的分类角度进行考察：从补贴同社会经济运行过程的关系来看，可分为生产环节补贴、流通环节补贴和消费环节补贴；从政府是否明确地安排支出来区分，可分为明补与暗补；从补贴资金的接受主体来划分，可分为企业补贴和居民补贴；从补贴对经济活动的影响来看，可分为对生产的补贴和对消费的补贴；从补贴是否与具体的购买活动相联系来看，又可分为实物补贴与现金补贴。

在体育公共服务领域，补助也备受务实界的欢迎，成为政府部门激励各类体育公共服务供给主体有效提供服务所经常采用的方法，如青少年体育俱乐部、社区体育健身俱乐部、学校等。由于这类机构承担着向居民提供体育公共服务的任务，政府为了激励他们更能有效提供服务，通常给予财政拨款资助、实物补贴（如允许使用公共体育场地设施、给予办公场所）和政策性扶持（如减免税收政策）和其他方面的补贴（如免费业务指导、人员培训等）。政府对各类供给主体所付出的补助数量和比例往往基于地区经济发展水平、服务项目、水平、数量等方面来确定。在补助制度安排下，政府部门是体育公共服务的安排者，向体育公共服务生产者支付相关费用并对其进行管理，而体育基金会、体育社团、体育类民办非企业单位、学校、个人以及营利性体育组织则是体育公共服务的生产者，服务消费者为全体社会公众。

2。2体育公共服务与项目委托

项目委托是现代城市体育公共服务提供的常见方式，政府与私人企业、非营利体育组织通过签订合同、规定服务价格、给予补贴的方法，将服务项目委托给企业或非营利体育组织，让其从事体育活动的组织策划和承办、体育项目的推广、人才培训、公共体育场地设施的建设与管理等活动。

政府将体育公共服务委托给各类体育组织来供给，须具有服务项目的提供与生产可以分离以及政府服务决策的制定与执行需分开这样的理论前提，这样在体育公共服务的提供与生产之间以及政府部门与执行部门之间才能建立项目委托关系，而契约或协议是项目委托实施中所必需的基本工具。另外，服务项目的受托方（生产者）必须具有法律规定的资格，并且要具有一定的资质，这是政府部门与其合作的法律基础和现实依据。在项目委托管理中，委托主体是政府部门，委托客体是各类体育组织，政府部门则通过相关的法规政策、补贴、评估等手段和方法对委托客体实施管理，而委托对象则是各项服务内容。

3补贴与项目委托契合模式的基本情况

3。1补贴与项目委托契合模式的运作

1）补贴对象。杨浦区在补贴实施过程中明确规定凡是将体育设施向社区居民开放的相关单位、承担日常管理和指导事务的管理组织都可得到相应的补贴，本研究下的“相关单位”即杨浦区辖区内实施开放的所有学校，由于在体育场地设施开放的实际运行中，社区体育健身俱乐部承担着对学校体育场地设施管理的职能，因此，普通高校、中学、小学、中专、技校、职校以及辖区内的社区体育健身俱乐部也就成为杨浦区政府确定的补贴对象。同时，为了防止伤害事故，政府购买了居民保险，这实际是对居民的一种补贴。由此可见，杨浦区政府实施了一种对体育公共服务生产者（学校、社区体育健身俱乐部）和居民的双重补贴的模式。

2）补贴内容。杨浦区政府对体育设施资源开放建立了较为明确的补贴内容。一是管理费用。这些费用是指管理组织在设施开放中承担管理和指导事务所发生的费用，主要包括办公经费、招募志愿者费用、聘用专业人员费用、管理人员津贴、误餐费等费用，以及相关单位配合管理人员的费用。二是物耗补贴。物耗补贴是指体育设施资源开放期间的基本运行经费，包括水、电、煤等费用和设施运转维护等费用，杨浦区针对物耗情况对殷行街道通过评估进行补贴。但在物耗补贴方面，杨浦区政府针对学校层次有着不同的补贴要求，对高校在开放过程中出现的物耗则要求高校自行统筹安排解决。三是维修费用。维修补贴指向社区居民开放共享的体育设施资源的维修费用。四是保险费用。为了解决在场地开放过程中的安全问题，杨浦区政府积极发挥保险作用，与中保财产公司签订保险合同。由该公司负责为学校场地在指定时间对社区开放活动中所发生的意外人身伤害提供保险。学校每份保单2 000元，每人次最高赔偿20万元，每个学校一年累计赔偿额为100万元。近两年，学校场地开放已纳入社区综合保险范围，予以更有力的保障。这也成为杨浦区政府促进学校体育设施资源开放过程中的创新之举。

3）补贴方式。在管理费用和保险费用方面，杨浦区政府将这两种费用以购买服务的方式，将各街道、镇将所需费用列于本单位收支预算。在物耗补贴和维修费用补贴方面，区政府针对这两种补贴结合学校性质有所区别地实施，区财政全额拨款的学校，物耗和维修费用纳入本单位年度部门预算，不再按标准另行补贴；由政府投资并由区财政定项补助的事业单位，物耗和维修费用由各街道、镇按照标准给予50%的补助；自收自支的事业单位，主要以低标准收费为主，由各街道、镇按照标准给予补助。

杨浦区政府在实施补贴时要求各街道、镇将物耗、维修费用补贴等列入本单位收支预算，并上报区财政局，经财政局审核，列入当年区财政对各街道、镇的财力补助项目，区财政给予适当补助。同时，在学校场地开放试点工作中，国家体育总局从体育彩票公益金中划拨了一定资金（原则上每年度试点学校给予不少于2万的经费补贴），保证开放工作的有序进行。从以上也可以看出，杨浦区政府的财政补贴形成了一种对生产环节的现金补贴，而资金来源主要是政府财政，并结合一定数量的体育彩票公益金。

4）补贴标准。由街道、镇根据体育设施开放的实际情况和工作量，与学校和社区体育健身俱乐部协商确定，从体育健身俱乐部方面来讲，政府给予的补贴一般根据俱乐部承担管理学校的数量和到学校体育设施开放参与的人数来确定，而学校如开放一天学校操场补贴150元，每所学校每年补贴维修保养费1万至2万元，社区体育健身俱乐部一年得到的补贴多者达到30～40万，而少的一般在10万左右。

3。2补贴与项目委托契合模式中的参与者及其角色

1）政府部门。一是沟通与协调。为了最大程度地发挥政府投入社会公共资源的效用，确保通过规范、有序地向社区开放公共设施，满足社区居民的体育需求，杨浦区专门建立了社区公共服务资源开放工作联席制度，区社区公共服务资源开放工作的领导机构由区政府有关领导、区体育局、区财政局、区教育局和各街道办事处构成。领导机构的主要职责就是制定政策、整合资源、沟通信息、协调解决问题，推动公共服务资源向社区开放。其中，区体育局和教育局则对学校体育设施的开放实施指导与监督。各街道则按照社区公共服务设施资源共享工作的具体要求开展各项工作，牵头组建由相关单位共同参加的社区体育设施等资源开放管理委员会，程度相应的组织、协调和管理责任。在推进过程中，各部门、各单位和各街道、镇密切联系，对公共资源开放中遇到的问题加强协调沟通，及时协调解决推进过程中发现的问题。二是评估、奖励与补贴。政府的作用还体现在绩效评估和奖励上，区政府将学校体育设施开放纳入社区精神文明建设考评，定期由体育局、教育局、街道根据考核评估机制，对学校进行综合评估，对有突出贡献的单位和个人给予奖励。2009年区政府又专门下发文件，并出台了《杨浦区学校体育场地向社区开放工作评估表》，积极鼓励学校体育设施开放，通过评估机制的不断完善，对成绩显著的学校年终采取了以奖代补的方式进行激励和表彰。

2）学校。学校实际充当了服务生产者的角色，其积极配合区、街道的相关要求，并与社区体育健身俱乐部合作。一是积极创造条件将符合社区居民体育需求、符合安全要求的体育设施向社区居民开放；二是配合街道和社区体育俱乐部共同做好安全保障、秩序维护等工作；三是负责开放的体育场地设施的日常维护；四是做好体育场地设施开放的标识，明确开放内容、形式、时间和相关要求等。

3）社区体育健身俱乐部。俱乐部作为政府的委托客体、学校的合作单位，其作用关键是体育场地设施的管理。一是在街道和管委会指导下，与学校配合做好体育场地设施开放的日常管理，向居民办理团体或会员卡，进入学校活动人员必须主动出示俱乐部个人或团体会员证；二是会同街道对管理指导人员和志愿者（如学校教师）进行上岗培训，明确职责，规范行为；三是组织或聘请专业人员定期对设施维护检修、安全检查，确保开放设施的安全卫生；四是加强对社区居民文明参与活动的宣传教育。

4）社区居民。在这种模式中社区居民是服务的享受者和使用者，同时也是合作者。在学校体育设施开放中，社区居民通过申办健身卡或活动卡，规范自己的参与行为，能自觉按照场地设施开放时间参与体育锻炼，配合俱乐部、学校对场地设施的管理，维护了学校环境。

图1补贴与项目委托契合模式中参与者之间的关系

3。3补贴与项目委托契合模式的成效

1）服务供给合作模式的推介。在学校体育设施开放向居民提供服务过程中，政府充当了服务安排者的角色，其功能是沟通协调以及监督评估，其通过了财政补贴和项目委托双重制度与学校和社区体育健身俱乐部建立服务提供关系，学校和俱乐部充当了服务生产者和承接者角色，二者之间则是一种合作关系，社区居民则成为体育公共服务的享受者或使用者。社区体育俱乐部在学校体育设施开放中发挥了纽带作用。政府通过补贴和项目委托形成了政府引导，社会组织参与，社会实体（学校）与社会组织共同生产、居民参与的体育公共服务供给模式。这种模式的建立对上海市乃至全国学校体育场地设施向社会开放都具有借鉴和推广意义，同时对促进其他企事业单位体育场地设施开放提供了经验。

2）满足居民体育需求，优化体育资源。杨浦区通过实施补贴和项目委托促进了学校体育设施的开放，满足了社区居民的体育场地设施服务的需求，解决了政府在提供体育场地设施服务不足的压力。同时，该模式的实施也解决学校存在的“安全、消耗、管理”的后顾之忧，推动了体育现有资源的有效利用，达到了体育场地设施增量与存量相协调的优化策略。

3）降低学校服务收费价格。补贴的目的就是降低特定服务的使用价格，使消费者可以使用相同的资金购买到更多的服务。学校体育设施是社会公共资源，杨浦区在向社区市民开放中始终坚持公益性，为群众提供质优价廉服务，在学校体育资源开放中确定了部分室内场馆收费不以营利为目的的原则，并且由杨浦区体育局、教育局会同物价局制定了体育场馆收费标准，并对收费项目实施监督检查。这一定程度上降低了学校体育设施服务的价格，发挥和达到了政府补贴的作用和目的。

4）体育组织的培育。杨浦区在实施补贴与项目委托模式过程中，解决了学校体育设施开放不足的问题，更重要的是加速了社区体育健身俱乐部能力的培养。杨浦区政府相关职能部门和各街道、镇定期对社区体育健身俱乐部运作进行评估，对成绩显著的单位年终采取以奖代补的方式进行激励和表彰。通过政府购买服务、加大政策扶持力度，增强俱乐部自治和组织公共服务的能力。殷行街道以政府购买服务的形式，将辖区内18所中小学场地开放、社区49个健身苑（点）、公共绿地运动场、124支健身团队的业务培训等工作委托给俱乐部。而完善“造血功能”意味着俱乐部的长远发展，社区体育健身俱乐部相继同企事业单位联办、承办健身活动和体育赛事，如组织海派秧歌交流、社区拳操展示，策划了几十场羽毛球、乒乓球、篮球、足球比赛，增强独立运作的能力。此外，社区体育健身俱乐部逐步将社区资源共享的范围由原先教育、体育资源扩大到与健身有关的文艺、娱乐等，在原有基础上发展有偿或低偿服务，继续拓展社会功能。

4结语

体育公共服务的有效供给需要不断创新供给模式，上海市杨浦区正是基于政府职能转变的内在要求，结合城市经济社会发展的阶段与现实、社会公众的体育需求以及非营利体育组织的发展，通过运用体育公

共服务市场化补贴和项目委托等制度安排，将学校体育设施资源委托社区体育健身俱乐部管理，创新体育公共服务的供给模式，体现了一种政府主导下的多元主体互动。

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