建立全国性学前教育质量监测体系的意义与思路

周欣

[摘要]无论是从对兒童当前和长期的学习与发展的重要影响来看，还是从教育公平的理念出发，给所有的孩子提供优质的学前教育已经或正在成为许多国家政府的共识和使命。作为学前教育质量保障的全国性学前教育质量监测体系的建立应尽早进入我国教育行政部门的议事日程。这一监测体系的建立还有助于规范教师的教育行为，引领正确的社会舆论，为更好地制订和实施学前教育政策提供重要依据，满足公民对学前教育质量的知情权。为此，需要制订学前教育质量监测的目标体系，研发测量工具，建立评价体系与报告体系，并对监测结果实施问责与干预。

[关键词]教育质量；教育质量监测；学前教育评价

近年来教育质量问题受到了前所未有的关注。已有研究发现，接受什么样的学前教育同样重要，因为它对兒童的发展会产生显著的不同影响。在家庭条件相当的情况下，中等质量水平机构兒童的发展不如优质机构兒童的发展；低质量水平机构的兒童更可能表现出高水平的荷尔蒙激素和社会性、情感、行为方面的问题。更为重要的是，学前教育质量还会对兒童的学习与发展产生长期影响。如对其中小学的学业水平、辍学率、就业、收入、犯罪率等都有影响。另一方面，从教育公平的角度出发，所有的兒童都有接受优质学前教育的权利已成为人们的共识。各国政府越来越清楚地认识到，仅仅强调提高入园率的学前教育政策已不可行。我国新近颁布的《国家中长期教育改革和发展规划纲要》也提出提高质量已成为我国教育改革发展的核心任务。而要提高学前教育质量，势必要求建立健全全国性学前教育质量监测体系。这就意味着，我国学前教育行政部门必须承担起“建立常规性、全覆盖的督导评估制度”的艰巨任务。

一、什么是学前教育质量监测

对质量监测(quality monitoring)这一词汇，我们其实并不陌生，因为各行各业都会遇到如何监测某种产品或服务质量的问题，只是教育质量监测可能要比其他行业的质量监测更为复杂和困难，因为无论是教育的对象还是教育的产品都是人，而育人的过程和结果涉及到多种因素的影响，所以对其过程和结果的考核可能会比其他行业更难，而对学前教育质量的考核尤为困难。

首先人们在对学前教育质量内涵的理解上就可能存在很大的分歧。与传统的客观、绝对的质量观不同，后现代质量观强调质量内涵具有多样性、变化性、主观性、经验性和不确定性等特征。根据这种观点，要建立一个全国性的学前教育质量监测标准可能就面临着很大的挑战。我国在2007年建立了国家教育质量监测中心，目前该中心的监测对象主要是中小学的教育质量。监测或监控原是项目工程用语，“指系统地收集和分析项目的数据信息，让管理者及时掌握项目实施过程中的问题，以保证项目有效运行，并为管理者提供一个有效决策与行动规划的评估”。“监测”用于教育领域则指教育行政部门根据国家制定的教育政策和法规，对下级教育行政部门和学校工作进行检查、评估、监督和指导。本文涉及的学前教育质量监测也具有同样的性质，是国家对全国学前教育质量状况的宏观把握。然而，学前教育质量监测和基础教育质量监测在内涵上可能有一定差异，因为基础教育质量监测的重点是对学校教育结果，即学生的学习结果进行考察，而学前教育质量监测可能有着更为丰富的内涵，不仅包括对幼教机构教育质量的监测，对下级教育行政部门的监测，还包括对0—6岁或0—8岁兒童的健康、发展和受教育状况的监测，如对新生兒体重、兒童早期死亡率、母乳喂养、肥胖兒、学前教育投入、兒童入园率等指标的监测。这是一种更为宏观的监测，有时也被称之为早期兒童监测。仅从对学前教育机构的教育质量监测来看，监测也是一项复杂的系统工程。因为它需要制订质量标准、开发或选择测量工具、抽取适当样本、收集大量数据，才有可能对其教育质量进行相对客观、公正、准确的评估。

二、为什么要进行学前教育质量监测

首先，政府对教育质量的重视和监管无疑是在全国范围内提高和保证学前教育质量的重要前提。学前教育质量监测提供的数据能使我们清楚地了解各地教育质量的现状以及它与发展目标之间的距离。这将为寻找有效的应对策略提供重要依据，从而有利于逐步减小地区、城乡间教育质量的不平衡，也有利于政府更为公平、透明地分配教育资源。

其次，学前教育质量监测体系的建立有助于规范教师的教育行为，引领正确的社会舆论。我国幅员辽阔，各地区经济发展不平衡，学前教育发展和质量参差不齐。全国性学前教育质量监测体系的建立必然会体现国家所倡导的学前教育质量观，能为不同地区、不同种类的幼教机构提供一个相互比较的平台，从而对学前教育机构的运行和教师的教育行为起到一种强有力的引领和规范作用。

再次，学前教育质量监测系统提供的客观数据能为更好地制订和实施国家、省、市的学前教育政策提供重要依据。根据国务院的要求，我国各省在2011年3月底以前都制订了学前教育三年行动计划，为解决学前教育经费投入、幼兒教师培训、幼兒园管理等重要问题制订了切实的办法和措施。勿容置疑，这些计划的实现将在很大程度上改变我国幼教事业的发展格局。然而，我们目前担心的是，这些重要的行动计划或地方政府的承诺是否能真正兑现?如何对这些计划的实施进行监管或问责?在我国学前教育试图大干快上的今天，对质量问题的监管无疑应迅速跟上。此外，根据其他国家的经验。对兒童发展的结果和相关背景变量之间关系的统计分析能够对一些重要的问题，如教育质量的现状，影响质量的因素，国家或地区未来学前教育的变化和要求，教育公平状况等提供科学、及时、有效的信息，是政府对学前教育质量进行监管和督导的有效途径。

第四，学前教育质量监测体系的建立有助于满足公民对学前教育质量的知情权。公众有权了解国家和当地学前教育质量的基本状况，国家和省级教育行政部门有责任为公众提供关于学前教育质量的权威信息。学前教育质量监测体系会建立规范的教育质量报告制度，定期向社会公布教育质量监测的年度报告。这种常规化、以科学的质量监测和分析研究为基础的教育质量报告机制能够保障公众对教育质量的知情权，并有效地引导正确的教育质量观，同时帮助家长在知情的基础上为孩子选择更为合适的幼兒园服务。

三、如何进行学前教育质量监测

一个完整的国家教育质量监测体系包含三个组成部分：机构设置、制度和实施程序。对机构设置和制度问题，在此不做详细探讨，也许现有的国家教育质量监测中心就可以担负起对学前教育质量进行监管的工作。下面主要探讨质量监测体系中的实施程序问题，主要包含以下重要工作。

(一)制订学前教育质量监测的目标体系

建立学前教育质量监测体系的首要任务是制订学前教育质量监测的目标系统，即质量标准。监测目标应体现国家学前教育的方针政策，引导幼教机构教育质量评价的方向，同时也应反映各利益群体对质量的理解和诉求。不同的质量价值观将决定学前教育质量监测的不同思路。我们应让所有那些持不同意见的人对话，这对质量的内涵与标准达成具有非常重要的意义。梅耶斯曾建议通过以下途径来达成共识：让不同的利益群体之间保持一种持续的对话，通过讨论对兒童身心发展

的要求达成基本共识，然后确定具体的教育内容、过程和组织方式。在意见不一致的情况下，应允许持不同意见的人保留意见。

质量监测目标体系的建立是我们面临的另一挑战。有人提出了三方面的监测指标：投入指标、过程性指标、结果指标。投入指标也被称之为对教育要素的监测，是对学前教育机构中结构性质量的考察，包括教师员工的学历和资质、班级规模和师生比、办园条件是否达标等。过程性指标指在一个教育环境中真实发生的事件。成功的教育过程是教育者在充分的教育资源的支持下，利用合理的教育方法和手段，积极影响学习者的过程。它至少包括师生互动、人际关系、课程，以及儿童在环境中的体验。一般认为教育过程是监控中的难点。结果指标指机构教育对儿童影响的有效性，主要考察儿童的健康、学习和发展状况以及在幼儿园的适应情况。

要不要把儿童发展的结果作为学前教育质量评价或监测的指标?这是一个颇有争议的问题。所谓教育的结果有几种含义：一种结果指儿童的发展，即儿童各领域发展的状况，其中认知发展可能是监测的重点，因为它被公认是儿童入学准备的重要方面；另一种结果是学业情况。这种结果往往不是考察学前阶段的学业情况，而是考察儿童入园以及学前教育机构的质量对儿童人小学以后的学业的影响；第三种结果是给社会带来的影响。如儿童成了合格的公民，而不是青少年罪犯。但对这种结果的考察比较困难，不仅要做长期跟踪研究，而且会受到很多不能控制的因素的影响。

然而，另一方面对儿童发展结果的考察在教育质量监测中可能又是无法回避的，因为质量的一个关键问题就是要考察机构教育是否对儿童产生了我们所期望的效应。研究也证明，不同质量水平的机构所培养的孩子在发展上确实存在显著的差异。关键问题是我们期望产生什么样的效应，是长期还是短期效应，是抽象意义上还是操作意义上的效应，如何考察?对这些问题都要进行协商。对这些问题的考察从微观层面上升到宏观层面时就更为复杂。在微观层面上，质性评价方法(如学习故事和儿童档案等)和观察方法更适合于教师使用，但这些个性化的信息无法形成一种监测体系，也很难使用外部评价对全国性样本进行统一考察。在宏观层面，人口众多的我国可能还是会不可避免地采用标准的量化考察方法。目前，这些问题是建立全国性学前教育质量监测体系所面临的重要挑战。

不过值得注意的是，把儿童发展的结果等同于质量，同样是行不通的。低质量教育机构也完全有可能产生我们所期望的儿童发展的结果，因为机构可以运用不适当的方法来产生这些结果，所以仅仅根据结果来对质量进行考察会有很大的风险。另外，就目前的研究技术来看，我们仍然不清楚儿童发展的结果在多大程度上受到了机构教育的影响，在多大程度上受到了家庭以及社区环境的影响。目前在幼教机构质量评价方面，人们已经达成的一个共识是：教育过程的质量非常重要。

(二)研发测量工具和建立评价体系

为了保证评价的公平性，用于监测的评价工具应有较高的效度(必须要真正反映想考察的东西)和信度(评价人员之间、不同的机构之间，以及在不同的时间所作的评价结果要一致)。仅仅依赖于幼教机构的自我评价来对质量进行监测是不够客观的，所以监测工具中最好要有收集客观数据的方法，一般应采用外来人员观察的方法，且参与这种观察评价的人应该是与被评的幼教机构没有任何关系的第三方人士。对观察工具的另一个要求是提供有利于质量改进的有用的反馈信息。这使得开发一套根据国家学前教育质量标准设计的幼教机构自我评价表十分必要。另一方面，监测体系往往要对较大样本的数据进行分析，但量化评价工具不一定适合所有的儿童，在数据的收集中因此还需要采用质性的评价方法来进行补充，如使用在具体的情境或日常活动中评价儿童的质性评价方法，包括学习故事。此外，测量工具的开发也应考虑尽可能降低费用。

(三)建立报告体系

监测体系中的一个重要环节就是建立常规报告体系，定期向公众发布监测的结果。这一报告体系可以是一些有关质量的重要元素的基本信息，如各地的学前教育投入、各类幼儿园比例、合格幼儿教师的人数、师生比等；也可以是每年，或每几年针对某个质量元素的纵向或横向的数据分析和比较。根据具体情况，每年的监测报告所涵盖的面可大可小，既可以是涵盖全国的，也可以是有代表性的几个地区或某一个地区。这些报告的内容不仅可以满足公众的知情权，在很大程度上还能起到对各级政府和幼教机构的督促作用，如帮助各级政府了解全局概况，及时发现本地区存在的问题，从而制订有针对性的政策或解决策略；帮助幼教机构对自身质量情况进行反省和改进。

(四)建立对监测结果的问责与干预体系

问责和干预是在数据分析的基础上，上级政府对下级政府未能达到预定的学前教育质量重要指标的情况追查责任，并做出相应的处理。如巴西联邦政府曾经根据教育质量监测的结果重新分配给各地区公立学校的教育经费。如何根据我国的实际情况建立学前教育质量的问责制，还有待于研究和探索。干预体系应该是针对各地学前教育质量中存在的问题及其影响因素提出的具体干预方案，并指导具体的干预过程，如经费的投入、硬件的改善、园长或教师的培训等。干预涉及到经费来源的问题，这使得干预还要立足于当地财政。

目前，一些发达国家先后建立了不同形式的国家学前教育质量监测体系，如澳大利亚、新西兰、英国、美国等。其中新西兰学前教育质量监测体系已有20年历史，由新西兰教育监察办公室(Education Review Office)负责。该办公室的行政级别等同于教育部。正是这种较高的行政地位与充分的独立性，使其监管的力度很大，结果公平、透明、反馈迅速。目前该机构有150多名员工，分头负责全国四个地区的学校和幼教机构的评价工作，一般是每三年一次，对新西兰幼教质量的提高产生了很大的影响，值得我们深入研究与借鉴。2009年7月，澳大利亚颁布了有关学前教育的重要政府文件，即《全国早期儿童发展战略：对早期进行投资》，也提出要制订全国性学前教育质量标准，㈣并要建立一个更完善的全国学前教育质量数据库。具体承担这一工作的是澳大利亚健康和福利研究院，其研究者提出了与儿童发展有关的7条结果，每条结果都有相对应的评价指标，一共20个指标。目前，澳大利亚学前教育质量评估和监测体系仍在建设中，预计还要经过几年的努力才能完成，不过其在数据库建立方面的经验还是值得我们学习的。